1、重庆城乡统筹的社会保障体系研究重庆城乡统筹的社会保障体系研究摘要：城乡统筹发展是社会主义新农村建设的目标，重庆作为全国唯一的省级统筹城乡综合改革试验区，改革的成功与否对全国具有示范意义。本文认为城乡统筹发展体制改革的重点在于农村，建议按照农民市民化、农业工业化、农村城镇化的改革目标，并辅之以相应的户口、地名、教育、医疗、财政、社会保险、土地、基层民主、政府职能等方面的改革，从根本上解决“三农”问题，建设社会主义和谐社会。关键词：发展 ；城乡统筹 ；重庆 重庆建立全国统筹城乡综合配套改革试验区的根本目的，是要求为全国率先摸索出一条城乡统筹发展、全面实现小康、城乡人民共同富裕、消除“二元经济结构”
2、矛盾的新路子。民政部与重庆市政府正式签订合作备忘录，将共建统筹城乡民政事业发展示范区，探索建立包括城乡统筹的灾害救助应急体系、困难群众救助体系、优抚安置服务体系、社区服务平台以及与统筹城乡发展相适应的行政区划格局。重庆市政府给出了相对应的政策配套，重庆市城乡统筹试点进程推向了新的高度。然而，具体的制度构建尚缺乏论证，尤其是目前城乡统筹进程中社会保障体系问题我国尚无经验可循，国际经验也较为匮乏。因此，我国城乡统筹进程中社会保障体系建设研究具有重要意义。我国提出社会主义新农村建设已有多年，但由于当时新农村建设没有明确目标和彻底的改革方向，新农村建设并未取得预期效果，进展缓慢，有的地方甚至停滞不前。
3、2007年6月，国家正式批准重庆为全国统筹城乡综合改革试验区，这一举措实际上明确了社会主义新农村建设的目标就是统筹城乡发展，至此，全国直辖布局全面完成，四个直辖市作为新一轮改革先锋走上了历史的前台，其中，统筹城乡综合改革试验区对全国来说更具有标本意义。那么，作为全国唯一的一个省级统筹城乡综合改革试验区，重庆的统筹城乡之路应当怎么走？如何才能为其他省市做出示范？经过认真的调查和深入研究，笔者认为，城乡统筹发展的目标应当由三个部分组成，即农民市民化、农业工业化、农村城镇化，这三者相辅相成，互相促进、缺一不可，通过实施城乡统筹改革，实现城乡一体化发展，彻底解决农业、农村和农民问题。那么，如何做到这三
4、者呢？ 一、农民市民化农民市民化的实质是农村劳动力的解放，即大多数农村劳动力从土地中解脱出来，成为企业职工，并同等享受市民的各种待遇；少数从事农业的人口，成为农业生产企业的职工，即农业工人，也同样享受市民的各种待遇。所有农民都依附在一个单位（包括个体工商户），这个单位要为其发放工资并缴纳社会保险（本文所称社会保险均指现行的养老、医疗、失业、工伤、生育等保险），不能有一人游离于社会保险之外，摆脱原来农民依附于村社、无人为其缴纳社会保险和发放工资的局面，这是城乡统筹的一个基本原则。如何达到农民市民化呢？笔者认为，可分五类进行改革：（一）依附现有单位这种情况适合于已经在本市的现有单位打工的农民，也就
5、是平时所称的农民工。按照上述原则，凡在一个单位打工的，这个单位一旦录用，就认为是该单位的职工，本人即与农业脱钩，不再认为是农民。一旦被单位辞退，即认为是失业，按照国家失业的有关规定办理。在单位期间，单位为其发放工资，并按照规定缴纳养老、医疗、失业等等社会保险。如果在城镇买了房子的，此人的户口随之转往该房产所在地。就是说，凡是有在单位打工的，一律视为该单位正式职工，即结合劳动合同法的规定，将所有的农民工直接转变为企业职工，并将社会保险的适用范围扩大到这一类人，与一般企业职工享受同等待遇。这一类改革实质上是弥补改革欠账，通过滞后的改革对已经存在的现状予以认可，在农村所有的人员中，这类人算是优势群体
6、，可完全交给企业，由企业来负担，政府只按照劳动和社会保障法律法规的规定来保障其合法权益即可。通过这一措施，预计可解决25%左右的农村劳动力。（二）鼓励创业今后在农村城镇化后，必然会产生很多服务性的工作机会，如开理发店、商店、修理店等等，有的农民会把握这机会，政府应当因势利导，给予其相应的政策鼓励，例如税收、信贷、土地等，甚至可以给予一次性资金奖励，制定优惠政策政府有相当经验，不再赘述。除各种企业外，个体工商户也视为企业，有雇工的，其雇工按照企业职工的规定缴纳社会保险。除雇工外，老板（及其家庭成员）也应当缴纳社会保险。通过这一措施，预计可解决5%左右的农村劳动力。（三）农民如果没有在现有单位打工
7、、也没有创业的，怎么办呢？一个办法是成立劳务公司，这适合于具有劳动能力的农村留守人员。最好是由具有经验和市场的已经成立了的劳务公司来成立分公司或连锁公司等，将这部分人纳入这些劳务公司，这样不愁管理，不愁市场，但这些公司的数量肯定不够，这就可以考虑可由一些用人量比较大的行业（如建筑公司）来牵头成立劳务分公司，如果数量还不够，则可以考虑由农村劳务经纪人来牵头成立劳务公司。劳务公司一般注册在城镇，也可在农村注册。劳务公司成立后，按企业的有关规定登记注册，政府按照劳动和社会保障法律法规的规定来保障职工的合法权益，同时为劳务公司提供用工信息，劳务公司也应当采取措施，树立劳务品牌。那么在外地打工的但没有交
8、社会保险的又怎么办呢？一个办法是由政府出面，向相应的地方政府部门沟通，要求所在企业按照规定为其交纳保险；另一个办法是将其纳入劳务公司，由劳务公司为其缴纳社会保险，作为劳务派遣到外地工作，用人单位与劳务公司签订劳务合同，劳务人员的工资由劳务公司发放，并交纳各种社会保险；还有一个办法就是社会保险关系挂在劳务公司，但公司不为其发工资，交纳的各种社会保险也由其个人支付（相当于停薪留职）；还有个办法就是要求其在户籍所在地直接办理个人保险账户，应当允许其补缴社会保险费用。通过这一措施，预计可解决20%左右的农村劳动力，如果加上在外地打工的人群，预计可解决50%左右的农村劳动力。在上述三种办法中，政府应当制
9、定相应的政策，花一些精力让其走上路。一旦走上路后，这些单位成为了实质意义上的企业，这些农民已经转化为企业的职工，辅之以相应的户口改革，这些农民已经成为了实际上的市民，与农业完全脱钩，政府应当按照企业和职工管理的有关规定进行管理，政府可以不再在这上面花精力。如果企业不为这部分人群缴纳社会保险，他们仍可能在老了、劳动能力降低或丧失后回到农村从事农业生产，如果企业已经为这部分人群缴纳了社会保险，他们则几乎不可能回到农村从事农业生产。（四）但上述方法仍不能解决全部农村人口，下一步主要考虑成立农民合作社。这类合作社有两种情况：一是真正的专业合作社，如农机服务、农产品运输、销售、耕作、收割、包装、加工等专
10、业性的服务合作社，这种情况可视为企业，注册地应当在城镇，能够自负盈亏的，按照企业的有关规定进行管理，按规定给职工缴纳社会保险并按国家规定支付工资。但由于这些合作社大多是季节性的，大多数并不能自负盈亏。不能够自负盈亏的，政府应当制定一些扶持政策，扶持其壮大。专业合作社的目标是建立现代服务企业，主要为农业提供工业化、快捷化的服务。另一种是土地合作社，对没有参加上述任何单位的，即采取最后一种办法，即成立土地合作社，每人都将自己的土地作为股份，加入土地合作社。土地合作社也是企业，但注册地在农村。土地合作社一般实行统一经营，种植高产优质品种（比如说药材种植专业合作社、黄瓜种植专业合作社等）,土地合作社的
11、目标是建立现代农业生产企业，实施农产品品牌战略，种植品牌农产品。当然，如果能够直接建立现代农业生产企业，或者被现有的或新成立的农业生产企业所兼并，则是更好的选择。另外，在初始阶段，土地合作社成员还可以留少量的土地种植粮食供自己食用。农民合作社视为企业，参加农民合作社的农民，视为企业职工，全部应当参加国家规定的社会保险，并按国家规定向职工发放工资。在基本的社会保险和工资保证后，可以对入股的土地进行分红。在社会保险不能保证之前，或工资未达到国家规定最低工资前，所有股东均不得分红。合作社的股东与职工分离，除入股的农民外，其他人员也可参加合作社，成为合作社职工。相对前面三种情况来说，第四种情况属于真正
12、的弱势群体，属于严格意义上的从事农业生产的人群（从事农业生产的工人），政府的主要精力和资金都应放在这上面。预计将有20%左右的农村劳动力不得不采用这种方式解决。通过上述改革，有劳动能力的农民（一般指60岁以下农民）全部纳入了单位（企业），做到了全覆盖，这些农民实际上已经成为了企业职工，他们的各种社会保险和工资基本上有了保障，如果企业按规定为他们发放工资并缴纳社会保险，则这些从业人员几乎不可能回到农村从事农业生产，伴随而致的是出现大规模的土地撂荒现象，目前土地撂荒现象已经开始出现。对这些土地怎么办呢？可以采取几种方式：承包合同到期的，则必须无条件退回集体；承包合同未到期的，一是可以退回集体，二是
13、不愿意退回集体的，可以就土地证剩下的年限在农民合作社入股，但在合作社不能自负盈亏前不得分红，并承担投资风险。由于农民与土地有一种根深蒂固的感情和联系，对土地具有一种天生的依赖性，是他们最后的保障，虽然他们不种地，但他们也不愿意退回集体，因为如果没有了土地，他们会有一种被社会抛弃的感觉，认为自己是无源之水、无本之末。因此，采取措施消除农民的这种担忧，并让他们支持农民市民化的措施，是统筹城乡发展的关键，笔者认为，至少有三个方面是比较需要重视的：一是工资制度的制定与执行，如保证农民得到工资、最低工资保障制度、行业一般工资制度等等；二是各种社会保险政策的制定与执行，如养老、医疗、失业等保险的改革，并严
14、格执行，另外，采取补缴等灵活的社会保险措施也是必要的；第三是失业后的处置，例如政府应主动关心他们，并搭建平台，尽快为其找到工作，在未找到工作前的失业保障和生活保障等。这也就是人们通常所说的“土地换社保”。当然，除了制定、改革和严格执行这些政策外，初期向他们的宣传也是比较重要的。（五）采取上述措施后，尚有一部分人的社会保险得不到保障，这就是农村老人、小孩，还包括一些没有劳动能力的残障人员。这部分人员的社会保险包括孩子的教育费用根据其个人的情况由政府进行全额或部分补贴。二、农业工业化在农民市民化的同时，政府应当将主要精力放在农业工业化上面。农业工业化就是将农民市民化后遗留下来的适合耕种的土地经过整
15、理，加强水利、交通等农业基础设施建设，然后统一承包给农业生产企业或由农民专业合作社进行大规模、工厂化的经营，打造农产品品牌，提高农产品食品安全度。农业工业化与农业产业化有较大区别。目前实施的农业产业化一般是引导农民种植一大片一大片的特色农业，但由于耕作水平和方式、以及农民的意识各异，种植的产量和质量都不能得到有效保证，更重要的是，这些农民只知道种植，无法也没有精力去关心供应和销售问题（因为虽然看起来很大片，但每一家人的产品都不多，实际上供应和销售就压在了并不懂市场的镇政府头上），只有等中介自己来收购，一旦出现市场问题或中介不来收购，吃亏的必然是这些农民，近年来时常出现部分地方出现大面积的农产品
16、烂在地里就是个例子。而农业工业化则不会出现亏农等现象的发生。农业工业化不但与农业产业化有较大区别，与过去实行的大集体耕作也有根本区别。大集体时将绝大多数农民都捆在土地上，一人平均只能耕作一两亩土地，生产效率极为低下。而农业工业化年代，绝大多数农民从土地上解脱出来，从事农业生产的是极少数，种植内容和耕作方式都发生了很多变化，基本上种植优质特色农产品，而且几乎采用机械化耕作，平均每人耕作上百亩、几百亩土地，生产效率大大提高。农业工业化主要包括以下几方面：1.水利化。水利是农业的命脉，水利化是农业发展的基础，但我国特别是重庆的水利化程度很低，水利的欠账很多，这一点，政府应当有清醒的认识。没有水利化这
17、个基础，农业永远不可能走上良性循环的道路，农业工业化只能免谈，城乡统筹也只能是句空话。因此，在今后的若干年里，政府应当集中资金进行水利建设，并集中智力认真研究水利管理中出现的有关问题，加快农业的水利化。2.机械化。农业的出路在于机械化，在农民市民化后，农业从业人口减少，在这种情况下，小农经济彻底退出历史舞台，只有实行机械化，才能种这么多的土地，否则根本不可能有这么多的劳动力。政府应加大对农机的补贴，这类补贴应当主要针对农机专业合作社，对个体购买的，也可给予补贴，但一般应当要求其加入农机专业合作社，以利资源共享和充分利用。3.交通化。农机化的一个基础条件是农机能够到达田间地头，在劳动力不足的情况
18、下，肥料等大宗东西能够送到田间、收获的庄稼能够用车运走、播种和收割机械能够运到田间，因此，发展必要的农业交通特别是田间交通也是农业工作的一个重要方面。4.集约化和生态化。由于重庆属于山区丘陵地带，目前的小农经济耕作的土地不少位于高坡度，造成严重的水土流失，在大多数农民市民化，剩下来的农民进入合作社后，对一定坡度（如25）以上的土地应当退耕还林，如种植生态林或经果林，其他的土地（包括置换出来的宅基地）经过整理后，实行集约化耕作。集约化耕作的地块统一作为合作社的土地，不再分块，能够打通为一块的，全部打通为一块，原作为一户一户土地界限的田土埂全部取消，按照农机化和交通化的要求全部进行调整。5.专业化
19、和特色化。限于重庆的条件，我们的农业不可能像北方那样大面积的种植粮食，根据我们的地形特点选择适合的、具有特色的农业是我们的发展方向，而不是像现在那样种植效益不高的粮食。由于今后重庆的非农人口相当多，消费潜力巨大，因此，种植蔬菜、水果以及其他特色农业大有可为。就成都和重庆农业的对比来说，如果种粮食我们是永远无法与其相比的，但特色农业方面成都就比不上我们了（重庆比成都的地形、气候等均多样化些），我们要用自己的长腿来比他的短腿，充分发挥自己的优势。6.企业化和工厂化。鼓励下游产业对合作社进行兼并，比如说火锅产业就可以兼并若干个合作社，成立现代农业生产企业，为其种植辣椒、花椒等需要的产品，实际上就相当
20、于将合作社的土地入股火锅企业，而合作社的土地就成为了火锅企业的生产花椒、辣椒的厂房，据报载，重庆火锅80%的花椒、辣椒都是由外地生产的，如果能够将其转化为重庆本地产，那么重庆的农业完全大有可为。这一类下游企业很多，如销售蔬菜的超市、用水果作原料的果汁厂、销售水果的公司、用中药材作原料的药材厂等等，重庆的很多农产品都是从外地运来的，导致本地农产品不能发展起来，这是政府应该深思的。农村土地实行企业化后，将土地作为农业生产企业（在农业生产企业没有覆盖的地区，则是农民专业合作社履行了农业生产企业的职能）的厂房，一方面土地得到了最大限度的利用，提高了劳动生产率；另一方面提高了农产品的食品安全度，保证产品
21、的质量。另外，由于减少了中间环节，在农民（农业工人）收入不减少的情况下，能够最大限度地降低农产品以及农产品制品的价格，这也就是农业产业化和农业工业化的重要区别。政府在这上面大有可为，如制定农业产品的技术标准，一方面保障食品安全，另一方面也促使下游产业建立自己的农产品生产基地。事实上，重庆地形和气候多样，可以说绝大多数农产品均可种植出来，重庆农业实在是大有可为。7.龙头化。由于农业生产企业或农民专业合作社将进行大规模的集约化经营，凭目前传统的靠人工耕种显然不能完成任务，这就需要还需要相应的农机服务公司或农机服务合作社进行机械化耕作；还需要技术、种子等方面的机构，负责技术指导、种子培育等；虽然能够
22、自产自销一部分，但还有一些的产品需要销出去，这样就需要有利用这些产品的公司，如加工的、销售的公司等，如罐头厂、果汁厂、超市、果品销售公司等；这些公司姑且称作龙头公司，其主要任务就是为农业工厂化生产服务，解决规模生产中的各种问题，减轻农业生产企业或合作社的生产、技术、供销等各方面的压力。8.信息化。加强农村互联网等通讯设施建设，充分发挥信息在农业工业化中的作用。一般来说，种植的内容由农业生产企业或合作社自行决定，但政府应当给予其必不可少的信息服务。供销问题也由农业生产企业或合作社自行决定，但在合作社成立的初期，政府应当通过帮扶等措施，向他们提供对接的平台，要求下游部门向合作社提供服务，签订合同，
23、下游产业应当与土地合作社在种植前就签订销售合同（如约定最低收购数量、最低收购价格、收购时间，按技术标准约定收购质量等），种植后按合同规定予以供应。在农业生产企业成立或合作社运作正常后，上下游供销、合同等由双方直接对接。政府应当通过有关网站、农业博览会、农产品订货会等形式为其双方提供信息和对接的机会。在农业生产企业没有成立前，由于只成立了农民专业合作社，合作社成员主要由农民组成，他们的资金不很雄厚，信息也不灵通，技能也不够好，这种情况下，政府应当出资为每个农民合作社（包括专业合作社和土地合作社，以下同）至少配备一台电脑，并上互联网（网费可以由政府补助三、五年）。对其他人员购买电脑和上网的，政府也
24、可给予一定的优惠政策。政府应对合作社的管理人员进行企业管理方面的培训，电脑操作是其中的一项，并提供多个农业信息站点。除对管理方面进行培训外，还应当加大对合作社成员劳动技术方面的培训。9.兼职化和多种经营。在合作社成立的初始阶段，合作社尚不能实行完全的自负盈亏，在缴纳社会保险后，其职工的工资还很低，土地投资分红似不能实行。因此，在初始阶段实行一定的兼职化和多种经营是很有必要的（如果财政宽裕，政府也可对合作社进行一定的财政补贴）。这主要应当依赖于一些适合于农村的加工业，一些适合于在农村加工的工业产品等，特别是农闲季节，这就更为重要。所以，政府可以在附近布置一些适合当地的无污染的加工业和手工业等。当
25、然，绝大多数工业应当采取集中的方式尽可能布置在工业园区。三、农村城镇化重庆大部分地方属于山区丘陵地带，农村人口居住极为分散，通水、通电、通车、通电话等基础设施的建设成本相当高，管理和保养维护的成本不低，有的地方甚至生存条件非常恶劣，根本就不适合人类居住。造成这种状况的原因主要在于小农经济，小农经济的主要特点是机械化程度低，人均耕种土地少，分散居住以就近种土地，并收集人畜粪尿等农家肥。在小农经济被农业工业化取代后，由于不再需要就近耕种土地，分散居住的基础没有了，农村城镇化成为了必然。但作为政府，不能消极等待，而是应当因势利导、积极推动，如果能够为集中居住创造良好的条件，农村城镇化的速度会大大加快
26、，而且农村城镇化的推动反过来又有利于农民的市民化和农业的工业化，还可节约土地。1. 鼓励迁往城镇生活和创业由于城镇有比较完善的各种生活设施，政府可以仅对此进行完善或加强即可，相对一个新建的城镇来说，建设成本会大大降低，因此，应当采取措施，如资金奖励、找工作、建房屋、廉租房等方式，鼓励居住在农村的人民前往城镇生活和创业。这些人员原在农村的宅基地则作为政府对其城镇居住奖励的回报，退给土地合作社统一耕种。2.规划集中居住点对留在农村的人员，根据农民市民化和农业工业化以及农民合作社的情况，政府应当以镇为单位，在全镇范围内规划居民的集中居住点。居住点的多少应当根据留守在农村的人口的情况，并预测其一时段内
27、的变化（如10年）决定，一般来说，在农民市民化和农业工业化后，农村的人口应当呈持续下降的趋势。一个点的人口至少应当规划几千至少上千人口，才能维持居民点的自我维持和良性循环。居住点的选择类似于工厂和城镇的选择，还应考虑一些自然条件，如地质条件、水源条件、交通通讯成本等。设在农村的农业生产等企业，一般也应当将职工住房集中设置在集中居住点。3.加大集中居住点的基础设施建设在集中居住点选定后，应当进行配套的基础设施建设，如自来水、公路、天然气、电源、环境保护设施等等。由于居住点的发展方向是一个小镇，因此，有关的基础设施必不可少。在集中居住点选定后，停止向集中居住点外的交通、通讯、饮水、房屋等一切基础设
28、施的国家、集体和个人建设投资，集中资金倾力打造集中居住点。4.积极引导农民向集中居住点聚居。由于合作社成立后，农民的土地全部交给了合作社，农民不再拥有自己的土地（成为了拥有土地的股东兼职工），土地之间有了便捷的交通，原来分散居住的农民赖以存在的小农经济被彻底打破，集中居住成为了大势所趋。而且，除向城镇迁居的农民外，政府规划的居住点成为了其他农民们居住的首选，成为了不是城市的城市。但在开始阶段，仍然需要政府的正确引导。政府可以采取政策、资金等进行适当的引导。如非居住点新建扩建房屋一律不予批准，进入居民点的给予奖励，对农民宅基地进行置换或赎买等。5.搞好配套服务。农民在居住点集中居住后，政府应搞好
29、相应的配套服务，如环境保护、医疗点、学校、农民培训点、农贸市场、相应的生活设施等，也可鼓励居住在此的农民兼职或创业，搞好配套服务。总之，完善重庆市城乡统筹进程中的社会保障体系，具有以下几个方面的意义：其一，完善城乡社会保障制度建设，是真正实现重庆市“全面小康”社会奋斗目标的现实要求和战略要求；其二，可以有效缓解重庆市城乡社会保障的不公平状况；其三，有助于重庆市推行农村基本养老保险制度，有利于重庆市农村劳动力的合理流动；其四，城乡社会保障一体化，有助于重庆市打破城乡分割的医疗保障体制，是化解当前重大社会矛盾的必要之举；其五，有助于重庆市促使农村传统救济向农村最低生活保障制度演进，有利于社会稳定和社会主义精神文明建设；其六，有助于重庆市逐步推行城乡一体的农民工失业保险制度，有利于防止“新二元社会结构”的形成。更为重要的是，重庆市社会保障体系的构建和完善，将为我国城乡统筹进程的全方位推进提供蓝本，为实现国家确定的成渝城乡统筹实施提供切实保障。政策建议：重庆城乡统筹发展体制改革的重点在于农村，建议按照农民市民化、农业工业化、农村城镇化的改革目标，并辅之以相应的户口、地名、教育、医疗、财政、社会保险、土地、基层民主、政府职能等方面的改革，从根本上解决“三农”问题，建设社会主义和谐社会。
