1、美国贸易法301条款的历史演变美国贸易法“301条款”的历史演变 美国贸易法“301条款”是一项“报复性”的法律。从贸易法的报复性看,早在1794年,美国国会就授权总统,当外国不公平地歧视美国的时候,可以对该国实行贸易禁运或限制从该国的进口。后来的法律也赋予了总统这种报复的权力。1930年关税法规定,当外国的进口限制不适当地给美国的对外贸易造成了负担时,总统有权宣布修改现行的进口税或实施其他的进口限制。 自从1930年关税法以后,美国就开始强烈地主张自由主义的自由贸易体制。美国那时候的贸易政策可以说是支持多边主义及创立一套国际贸易规则体系的。在这种思想指导下,美国就鼓励消除贸易障碍,摒弃“使邻
2、居沦为乞丐”beggar2thy2neighbor的贸易做法。当然,在这种政策的背后,是经济上的私利及对地理政治的考虑。 一、1962年贸易扩展法第252节 在美国人看来,美国当时的自由贸易观是建立在互惠基础上的。美国的公众和国会普遍认为,单方面的自由化会对美国的公司有害。谈判者作出大体相等的减让和获得大体相同的贸易利益,是美国支持贸易自由化的前提。1因此,实现减让的对等,是美国在关贸总协定gatt谈判中的基本目标。不仅如此,国会支持gatt体制的关键性原因也正是从外国的贸易承诺中实现互惠。然而,到了60年代,国会逐渐开始怀疑,其他gatt缔约方并没有遵守他们的义务,而善于讨好卖乖的行政当局也
3、没有使用美国的法律权利去打击违法者。这就导致了一个普遍的想法:总统和行政部门没有重视美国的经济利益。由于在贸易问题上美国国会对gatt体制和美国行政部门的不充分信任,所以国会就制定了美国第一个报复法,即1962年贸易扩展法第252节。从外部看,第252节的出台,与欧洲经济一体化有着直接的关系。1958年,欧洲共同市场开始形成。美国担心,美国货物将因此而被排斥在欧共体市场之外。而随后由英国和斯堪的那维亚国家组成的欧洲自由贸易联盟,更加剧了美国的这种担心,因为这一组织也有可能造成对美国货物的歧视。由于gatt允许关税联盟和自由贸易区作为其不歧视原则的例外,所以美国认为,有必要采取措施,以保证欧洲一
4、体化不排斥美国。第252节的动机,很大程度上即在于此。使用报复手段,美国就有可能迫使欧洲保持市场的开放。 第252节规定,当外国实施不公正的或不合理的进口限制,给美国的贸易造成了负担或歧视时,总统有权撤回对该国的减让,或者对该国的产品增加关税或其他进口限制。对于不公平的贸易做法,该法一般性地授权总统提高关税,而对于影响农产品出口的不公正进口限制,则特别授权总统实施关税和非关税的限制。总统的权力是灵活的,没有时间限制。对总统唯一的程序要求,就是他必须在收到利害关系人的请求后,举行公众听证会。 第252节规定的总统的报复权在形式上和范围上都是有限制的。除了对于农产品,总统仅仅有权按规定的比率提高关
5、税。对于不公正的做法,如违反gatt或“友好通商航海条约”的做法,总统有权施加关税限制。然而,对于不合理的方法,特别是那些不一定违反国际协议的做法,总统行使报复权时,就必须适当地考虑美国的国际义务。 虽然第252节的目的是执行美国贸易协定所享有的权利,但它毕竟创设了一个先例,允许总统对合法的,但“不合理的”外国贸易做法进行报复。该法没有禁止有可能违反gatt的报复,也没有给“不合理的”一词下一个定义。 二、1974年贸易改革法第301节 第252节从来没有发挥其设计者所赋予它的那种作用。在60年代早期,美国曾提起过几次gatt诉讼。然而,到了60年代后期,美国开始感到在gatt中力不从心,国会
6、也开始对gatt进行批评。美国对gatt的不满,主要是gatt争端解决机制的无效。这种情况在1963年美欧之间的鸡肉大战时表现得尤为突出。在美国看来,欧共体存在着国际规则所没有涉及的无数的不公平、美国贸易法“301条款”的历史演变不合理的做法。在美国的强大影响下产生的gatt规则,本是为了适应只有一个经济霸主的世界,结果美国的一些工业却感受到了外国贸易的压力。不仅如此,在gatt法律体制内,美国传统的解决争议的方法也受到了其他国家如欧洲和亚洲国家更为实用的方法的挑战。虽然从1969年至1973年美国在gatt中提起了10起诉讼,但美国获胜的原因多数是因为它的谈判力量。这样就拉大了美国和gatt
7、机制之间的距离。这些都直接导致了1974年报复法的出台。 国会认为,1974年贸易法第301节“301条款”由此得名,一方面是为了维持自由主义的世界贸易体制,另一方面是为了在新一轮的多边贸易谈判即gatt东京回合中授与谈判权。第301节可以加强美国代表团的谈判力量,也可以单方面地迫使其他国家放弃所谓违反gatt规则的贸易做法。 在第301节中,国会极大地加强了对总统的授权,并且开始向不顾国际规则的单边行动方向发展。它规定了一般的程序要求,以便提出申请和举行听证。但这些程序没有时间限制,并且给特别贸易代表specialtraderepresentative和总统留下了很大的自由裁量权。该法还设立
8、了申诉程序,使得利害关系人可以向特别贸易代表提出申请。 第301节取消了在采取行动打击不合理的做法之前,总统应该适当考虑美国国际义务的要求。第301节也扩大了总统的权力,使他对农业和非农业产品都可以施加关税的和非关税的进口限制。然而值得注意的是,虽然取消对总统权力的限制反映了对gatt程序的蔑视,但国会并不赞成“轻率地、无理地”采取报复行动。 此外,从申诉的提起和审查,到作出采取行动的决定,国会都给特别贸易代表和总统留下了很大的自由裁量权。例如,在程序的任何阶段都没有时间限制,总统也不需要对特定的不公平贸易做法采取行动。 三、1979年贸易协定法 为了实施东京回合所达成的多边贸易协定,“301
9、条款”在1979年被修订了。 美国在东京回合中是成功的,因为每一个东京回合的守则都包含一个争端解决机制。1979年对“301条款”的修订,就是为了在新的国际规则体制下,给私人提供一个申诉的机会。国会认为,只有有力地运用新的争端解决程序,才可以检验其价值,也才能在国际贸易体制内实现更多的平等。因此,美国人认为,1979年修正案反映了“对磋商作为解决国际贸易冲突的方式的重视”,而不是反映了后来美国的那种单边主义贸易政策的趋向。 1979年法扩大了总统权力的范围。总统有权依任何贸易协定实施美国的权利,而不论这些协定是否已由国会批准。更为重要的是,1979年法第一次确立了更为正式的法律程序要求。 19
10、79年法还包括了一个磋商要求。特别贸易代表应当与有关外国政府就不公平贸易做法的问题进行磋商。如果磋商没有达成双方满意的结果,特别贸易代表就应该援用gatt的争端解决程序。因此,在为“301条款”确立了一个更加正式的形式的同时,1979年法仍将是否采取行动的权力留给了行政部门。 四、1984年贸易与关税法 1984年贸易与关税法对“301条款”作了进一步的修订。该法明确将服务贸易和直接外国投资纳入到“301条款”的范围中来。1984年以前,很多案件都是有关影响美国服务工业或美国海外投资的贸易限制的,因此国会认为,这些领域无论是对于美国的工业,还是对于贸易自由化,都是非常重要的。值得注意的是,美国
11、在制订1984年贸易法的同时,也在极力推动有关服务贸易和与贸易有关的投资的新一轮国际谈判。 1984年法给“301条款”增加了一个重要的内容,即美国贸易代表对外国出口手续的要求享有独立的报复权。这一授权预示着将来的一个重要改变:将总统的权力转移给美国贸易代表。1984年法为“不公正的”、“不合理的”和“歧视性的做法”等词作出了法定的解释,从而明确了总统的权力。它还允许在最初的双边磋商中,可以有90天的延期,从而给程序增加了灵活性。该修正案并没有强制性地要求美国贸易代表或总统采取行动。 虽然“301条款”本身并没有取消总统的自由裁量权或灵活性,但修正案中另外一个与“301条款”密切相关的规定却表
12、现出了单边报复行动的趋向。这一规定要求,应该准备一份年度国家贸易评估报告,说明对美国货物和服务出口的主要障碍,对外投资的限制,以及为消除这些障碍所采取的措施。虽然这一规定并不要求采取特别的行动,但国家贸易评估报告已经变成了要求采取“301条款”行动的主要依据。 五、对“301条款”实质性要求和程序的总结 在1988年贸易法之前,“301条款”授权总统,对不公平的贸易做法实施关税和其他进口限制,并且在其权力范围内采取其他适当、可行的行动。根据这一授权,可以打击的做法是:1侵犯或否定了美国依贸易协定所享有的权利的外国政府或机构的立法、政策或做法;2不公正的立法;3不合理的立法;4歧视性的立法。申诉
13、方除了必须证明以上四种情况有一种存在外,还应该证明这些做法给美国商业造成了负担或限制。3“301”行动可以打击的最明显的做法,是国际贸易协定所直接禁止的政府行为。这包括否定国民待遇或最惠国待遇,否定设立的权利,以及否定对知识产权进行保护4的立法、政策或做法。非正式的国际文件或声明本身并非“协议”,但也被用于对付不公平的但合法的行为。“不合理的”立法、政策或做法,虽然不一定侵犯美国的国际法律权利或与之不一致,但它们是不公平、不平等的?包括否定了设立的公平和平等的市场机会,以及缺乏对知识产权的保护。“歧视性的”行为包括“否定对美国货物、服务或投资的国民待遇或最惠国待遇”。“商业”包括与国际贸易相关
14、的服务。“商业”还包括美国人所作的含有货物的服务贸易和对外直接投资。“301条款”调查可以因“利害关系人”申请而发起,也可以由总统或美国贸易代表发起。美国贸易代表应该在收到申请后45天内,决定是否受理这个申请。法律没有对发起调查的决定规定一个标准,美国贸易代表有权确定外国的某项立法、政策或做法是否符合“301条款”的标准。如果美国贸易代表决定不发起调查,那么就应该在联邦公报上公布这一决定及其理由。 如果美国贸易代表发起调查,那么它就应该在发起之日或90天内与有关外国政府或机构进行磋商。如果调查完全涉及一个贸易协定,而在协定中规定的磋商期限内未达至双方满意的结果,那么美国贸易代表就应该立即申请开
15、始该协定所规定的争端解决程序。 美国贸易代表应该确定“301条款”的要求是否得到了满足,并就这一决定向总统建议应该采取什么行动。调查的期限从7个月到12个月或者更长。期限的长短决定于有关做法是否属于gatt补贴守则或其他多边贸易谈判守则的范围。总统在收到建议后21天内,应该决定采取什么行动。 应该说,“301条款”曾经是一个非正式的、外交式的途径,是想通过谈判的方式解决市场准入的问题。它仅仅是gatt争端解决机制的一个补充。它没有严格的时间限制,并有较大的自由裁量权。这曾经使“301条款”非常有效地解决了一些高度政治性的贸易争议,例如美欧之间有关农产品补贴计划的争议。事实上,“301条款”的最
16、早20个案件都是有关农产品贸易障碍的,并且主要是用来对付欧共体的。 然而,自从1974年以后,“301条款”就被用来对付更多的做法和国家了。随着“301条款”使用的增加,出现了在特定的时间内作出决定和实现目的的规定,从而它就变得更像一个贸易救济法了。这一点从1974年后对“301条款”的历次修订就可以看出。这些修正案使得“301条款”从一个不受限制的、灵活的解决争议的途径,变成了一个结构严密的、行政性的程序。 六、1988年综合贸易与竞争法对“301条款”的修改 (一)背景 美国国会认为,“301条款”经过多次的修改之后,已经变得很有威力了。它不仅可以使美国更为有力地迫使其他国家开放市场,而且
17、变成了美国“最为灵活的进口限制武器”。然而,在实践中,“301条款”却很少被使用。从1975年到1979年,只有18件动用第301节的申请,而总统没有采取一项报复行动。经1979年贸易法案较小的修改后,第301节的援用稍见频繁:1980年至1985年,共援用35次。但在这段时间里,仍未见消除贸易障碍或实施报复行动的例子。第301节潜在的用途与其实际使用的鲜明对照,是1988年贸易法案对它进行修改的重要原因之一。对总统不按第301节的目的去使用它,国会深感不满,于是国会决定对该法进行修改。 在1980年至1985年这段时间里,里根政府是依据善意忽视原则benignneglect来实施对外经济政策
18、的。政府把重点放在打击国内的通货膨胀上,而汇率和贸易政策则被忽视了。这一做法的后果是不良的:到1985年年中,美国已经负担了巨大的贸易和财政赤字,而美元价值却仍然被过分高估。至此,美国发现,其出口下降了三分之一,而其进口却上升更快。随之而来的,是工厂关闭,失业增加。美国国际地位的恶化,使得国内保护主义的压力增大。善意忽视原则失败了。 1985年,出于对美国巨大贸易赤字和逐渐增加的保护主义压力的关注,国会开始着手制定新的贸易法。在日渐增大的贸易不平衡面前,总统无所作为,使得国会非常恼火。国会中的许多人认为,美国贸易法“301条款”的历史演变 应该采取强有力的措施,以减少贸易赤字。他们认为,美国贸
19、易伙伴中那些保持持续巨额贸易盈余的国家,在实施一些不公平的做法,应该强迫他们减少盈余。 1986年,国会开始起草新的法案。美国贸易法中的所有方面都考虑到了,但有两件事情,把起草者的注意力吸引到了可以报复的不公平贸易做法这一节。第一件事情是,贸易平衡对美元价值变化的反应缓慢,使得国内的团体和国会对使用汇率解决赤字问题不甚乐观。这样,如果汇率不能发挥作用,那么就只能归咎于国外市场障碍。即使美元贬值,美国出口也会因为国外不公平贸易做法而反应迟缓。当时许多人都得出了这一结论。 第二件事情是,总统选举的介入。民主党人把贸易政策作为选举中的中心问题。他们所主张的政策,表明了他们“强硬的”姿态。对国外不公平
20、贸易做法进行报复,是受到欢迎的,也得到了民主党人传统选民们的广泛支持这些人主要是失去出口机会的农民,失业的蓝领工人,以及有组织的劳工。最为有力地提出不公平贸易问题的民主党人是里查德?杰法德richardgephardt.他提出了着名的杰法德修正案,主张对没有减少贸易盈余的国家,实施强制性的、同等的报复。 美元大幅度贬值后贸易赤字的缓慢减少,各种专项贸易谈判的失败,加上杰法德修正案所描绘的前景,促使国会试图通过重写美国贸易法律,尤其是重写第301节,来寻求补救措施。国会中的很多人主张,应把该法变成一个令人恐惧的武器,以便用它来削减贸易障碍。 (二)立法经过及修改内容 1权力由总统转移给美国贸易代
21、表1985年有一场争论,是关于国会是否应该将“301条款”中总统的部分权力转移给负责制定贸易政策的内阁官员“美国贸易代表”。转移这些权力的目的,是为了提高美国贸易代表的重要性和权力,从而减少外国人从非贸易行为中获取贸易利益的可能性。里根政府始终反对转移这种权力。代表政府说话的美国贸易代表声称,第一,从贸易政策制定的角度看,转移权力没有什么实质性的意义,因为贸易代表是听命于总统的。因此,贸易代表如果想保住乌纱帽,就不会对抗总统的政策。第二,如果排除了总统个人对“301”程序的参与,就会削弱“301条款”对外国政府的影响。贸易伙伴可能会认为,这种转移意味着美国政府的最高层对贸易问题并不十分重视。第
22、三,“301条款”中的决定和行动都应由总统来掌握,因为它们对国家利益有广泛的影响。由于有很多经济顾问,总统会更好地衡量利弊得失。 尽管有行政部门的反对,但国会转移总统的部分或全部权力的决心仍然很大。这一内容最终被列入了1988年贸易法。因此,今天的“301条款”授权贸易代表确定外国政府的做法是否公平,并且根据总统的特别指示而采取行动。 2强制性的报复 到了1985年,国会两党的很多人都认为,总统没有有效地运用“301条款”。他们认为,总统的自由裁量权是这种现象的一个主要原因。他们主张,“301条款”的报复应该是强制性的。在整整三年的辩论中,行政部门始终强烈反对采取任何强制性的报复。一种主张认为
23、,“301条款”并没有破,因而不需要修补。为了证明“301条款”的有效,行政部门列举了从1985年到1988年一系列实施“301条款”的案件,包括前所未有的自动调查,甚至未经调查就自动采取的行动,以及诸多贸易自由化的协议。行政部门的另一个主张是,强制的报复会束缚住总统的手脚。一个不灵活的、严格的报复要求很可能是弊大于利的,因为它很容易引起其他国家的民族主义情绪,从而减少外国政府通过谈判解决问题的政治能力和愿望。经常威胁贸易伙伴,就会使该政府进行对抗或反报,而不是满足美国的要求,从而关闭而不是开放全世界的市场。 最后,行政部门声称,严格的报复时间表可能会适得其反。行政部门认为,当时机对整个美国的
24、经济利益有利时,行政部门就需要这种行动的权力。例如,当美国的一个主要出口商正在进行一笔大宗的出口时,强制性的报复规定却可能会要求对该国采取行动。参众两院对这一问题也有分歧。最后的议案采纳了较为温和的众议院的态度,将强制性行动限制在:侵犯或否定贸易协议利益的行为,违反其他协议并给美国商业造成了负担或限制的行为。即使在这些情况中,该议案也包含了有限的国家经济利益例外。强制性不适用于“不合理的”或“歧视性的”情况。3不公平做法:工人权利,鼓励行为以及私人反竞争行为。198588年的另外一个主要辩论是,什么行为特别有可能引起“301条款”行动。 (1)工人权利 国会的很多成员都很关心所谓的否定国际公认
25、的工人权利的行为:结社权,组织起来集体谈判权,不从事任何形式的强迫或强制劳动的自由,童工最低年龄,最低工资标准,工作时间,以及工作的安全和健康条件。美国对普惠制曾作过数次推动尊重这些权利的修改。此后,国会议员又试图通过其他的贸易救济来促进工人权利的保护。这也包括在“301条款”中作出了特别的规定。工人权利修正案的主要设计者,众议员皮斯donaldpease,俄亥俄州民主党人,曾经通过提出三个问题来解释他对这些规定的支持:1有些贸易国的政府难道不是在有组织地否定工人的基本权利,以在世界贸易中获取竞争性的优势吗?2既然贸易规则反对资金的补贴和倾销,为什么劳动力的压制可能是最古老的、谈论最少的不公平
26、贸易补贴就不应该被废除,以促进世界贸易中的公平竞争呢?3为什么世界贸易中的公平竞争不应该用规则来调整,并且在实践中既提高消费者和生产者的生活水平,也提高工人的生活水平呢?5行政部门反对将否定工人权利明确地归入“301条款”。主要的理由是,他们认为,没有国际统一的贸易规则作为基础而单方面地采用工人权利标准,容易导致对美国出口的反报,从而阻碍贸易,而不是改善有关工人权利的做法。美国政府认为,共产党国家就最有可能不改变劳工的做法,因为这是他们经济和意识形态的基础。因此,如果将“301条款”适用于这些国家有关否定工人权利做法,那么结果只能是:要么扩大美国的报复,引起他们的反报,从而妨碍与这些国家的贸易
27、;要么美国容忍这种否定工人权利的行为而不采取报复,从而损害了“301条款”的可行性。如果美国没有将这项规定适用于共产党国家而是将它单独适用于盟国,那么美国就很难向盟国解释为什么对共产党国家更优惠。在众议院这一边,1986年的h1r14800和1987年的h1r13修正案都指出,否定某些国际公认的工人权利是“不合理的”。如果它们给美国的商业造成了负担或限制,那么就应该采取“301条款”行动。在这些议案中,报复行动是任意性的,而不是强制性的。参议院在保留工人权利的规定上向众议院作出让步。但工人权利的含义必须采用参议院议案的说法,即要求对工人权利持续的否定,并且允许贸易代表在考虑所谓的否定工人权利的
28、不公平性时,可以参考外国的经济发展水平。最终的1988年贸易法采纳了这一协议。 (2)出口鼓励 主张将出口鼓励行为归入“301条款”的人认为,外国政府在安排资源分配,人为提高某些工业的出口竞争力,从而扰乱了贸易秩序,给美国某些产品的生产商造成了损害。 然而行政部门反对这种观点。行政部门认为,第一,这种修改是没有必要的,因为“301条款”已经可以对它采取行动了,例如日本半导体案1985年和巴西信息工业案1985年。第二,修改会缩小“301条款”的适用范围。第三,也是最重要的,贸易伙伴采取相应的行动,可能会损害美国的出口,因为外国也可以宣称美国有出口鼓励行为。如果外国政府进行报复或者对美国的产品也
29、采取类似的做法,那么美国的出口就会被排除在外国的市场之外。参众两院的最后协议是,将鼓励列入法律,规定它为不合理的做法,但否定了参议院议案中对鼓励行为的举例,并且删除了总统因国家经济利益的考虑而不采取行动时应该组成私人部门专家小组的要求。然而,1988年贸易法仍然都包括了私人部门专家小组的规定。 (3)反竞争行为 1988年贸易法提出的第三个不公平做法,就是外国政府容忍私人有组织的、反竞争的做法,从而限制了美国公司进入该外国私人的购买市场。很多国会议员认为,私人限制市场的行为,加上外国政府对此不进行干涉,就会像任何正式的立法、政策或做法一样,构成市场准入的极大障碍。当这种行为给美国的商业造成了负
30、担或限制时,就应该采取“301条款”行动。行政部门举出了两个理由,反对专门把反竞争规定列入“301条款”的范围。其一,修改是没有必要的,因为只要私人行为和政府行为有充分的,“301条款”已经可以用于这种情况。其二,这可能会使得“301条款”的行动针对的主要是私人的行为,从而根本性地背离了“301条款”打击外国“政府”立法、政策或做法的传统。 行政部门指出了“301条款”和美国的国际义务之间的关系,指出了这种背离的严重性。“301条款”的行动,例如对进口增加关税和施加数量限制,属于gatt的范围。gatt第1条要求缔约方在关税问题上采取最惠国待遇;第2条禁止在gatt批准的税率之外增加关税;第1
31、1条禁止采取数量限制。因此,除非事先经gatt批准,“301条款”对产品采取的措施就有可能与gatt不一致。由于“301条款”行动有可能违反美国在gatt中对其他政府所承担的国际义务,所以行政部门反对使它单独针对私人行为。除非外国政府也涉及了不公平的做法,否则违反美国对该政府的义务就是不合适的。 众议院的h1r13没有包括反竞争行为。然而,在筹款委员会中,修正案将这种行为也归入了“不合理的”做法中:外国政府容忍私人或私人间在该国所进行的有组织的反竞争行为,由于它们与商业考虑不一致,从而限制了美国商品进入这些的购买市场。最后,1988年贸易法采纳了众议院的议案。 4杰法德修正案及“超级301”众
32、议院综合贸易修正案的一个显着特点,是众议员有关具有超额的、无理由的贸易盈余国家的修正案,其目的是“对付一国影响自己整个国际贸易地位的所有立法、政策或做法”。修正案的支持者们希望,它可以用于“促使高盈余的国家立即采取措施,取消贸易障碍,使他们的贸易盈余实质性地减少”。 杰法德的提议是复杂的。首先,它要求国际贸易委员会用数学公式,确定哪些国家在与美国的双边贸易中有“超额”盈余。6然后,在国际贸易委员会作出决定后15天内,贸易代表应该确定,有超额盈余的国家是否有不公正的、不合理的或歧视性的贸易做法,或者给美国的商业造成重大相反影响的做法,从而导致了该国的贸易盈余。此外,美国贸易代表还应该每年都确定阻碍美国对主要贸易伙伴出口的所有障碍的后果。 美国贸易代表一旦确定了有超额、无理由的贸易盈余的国家,就应该在6个月内与每个国家进行双边谈判,目的是
