1、案例20义务教育财政支出绩效评价中国义务教育支出绩效试点评价结果分析报告义务教育财政支出绩效评价，简称义务教育绩效评价，是政府和财政部门根据“花钱买效果”的预算观,按绩效指标和程序,对义务教育支出的业绩和效果进行评议和估价的制度。通过评价，有利于摸清地区义务教育“家底”，总结办学经验，为政府提供均衡发展义务教育的财政政策参考。在财政部、教育部的支持下,我中心于2005-2007年开展了对全国四个地区、江苏省和上海浦东新区等三次绩效评价试点，形成了比较完整的义务教育绩效指标体系和评价方法，绩效评价的范围也从义务教育延伸到高等教育和职业教育。按内容，报告分为三部分，第一部分介绍义务教育绩效评价的目
2、的和方法，第二部分介绍三次评价的主要结果，第三部分讨论存在的问题及困难。一、教育绩效评价的目的和指标框架（一）义务教育支出绩效评价的目的资金是办好义务教育的基本条件。中国是穷国，却办了世界上最大的教育，这就注定了资金将是制约义务教育的基本因素。义务教育法规定了教育是地方政府的职能，80年代以来，围绕着教育的办学体制和经费，国家进行了由民办转公办、由乡级办学到以县为主的转变；在农村义务教育经费上，由农民分担到主要由乡级政府负担，再到县级办学，中央、省、县三级分担经费、增长部分主要由中央、省承担的转变。随着2005年农村义务教育由缴费制变为免费制，我们用30年时间完成了西方需要120-150年，韩
3、国也花了50年才完成的义务教育免费制改革，这不能不说是一个奇迹。目的决定方法。由于教育绩效评价在中国刚起步，指标建设处于探索阶段，为此，我们将评价目的规定为：1摸清中国义务教育支出与业绩现状随着政府对义务教育拨款逐年加大，产生了两个问题：1.政府对义务教育拨款的持续增长，究竟是基于道义责任，还是为获得某种效果？若是后者，则需要回答：政府拨款的效果是什么？它们与政府拨款相比是否值得？2.东部和城市地区的财力相对充裕，教育经费较充足。他们的教育新增财力除用于硬件外，究竟能多大程度上改善学校的教育业绩？换言之，我国教育是否存在着教育资金的边际效用递减规律？义务教育法规定的教育拨款增长应与财政支出增长
4、挂钩，并超过财政支出增长的政策，对他们是否适用？ 由于部门预算对学校采用的是“教师工资+学校专项”的拨款模式，除了公用经费是按在校生拨款外，学校的经费和业绩与拨款之间无其他联系。在这种情况下，学校和教育部门根本无法回答上述两个问题。这就需要绩效评价来回答。2促进基础教育改革基础教育处于人生的基础阶段，良好的训练是必要的。在人类向知识经济时代迈进的过程中，基础教育质量是全球关注的问题。美国1994年的义务教育绩效评价是从十年教改失败开始的。公立学校是义务教育的主要承担者，因此，提升公立学校的教育质量意义重大。在我国，家长们节衣缩食送孩子们到私立学校读书，是为了让孩子获得较好的教育。如果说，家长关
5、心孩子们的教育是为了家庭未来，那么，政府关心教育就是为了中国未来。在基本解决经费之后，义务教育的普及率和质量成为社会关注重点。在我国，中共十七大提出了基本公共服务均等化方针，体现在教育上，教育均等化不仅指普遍入学、教育基本设施配备标准化，更指学生都能获得良好训练，达到合格要求。为此，在这方面有两个问题：1.中国教育质量的现状如何？2.如何建立有效的教育质量提升机制？然而，我国教育存在着“公立学校等于低质量学校”、“投入高等于教育质量高”、“校舍越好等于教育质量越高”以及“升学率高等于教育质量高”等误区。这就需要通过绩效评价，如实地向政府、社会和公众报告我国基础教育质量状况，提供提高教育质量的政
6、策建议，促进城乡基本教育服务的均等化。然而，教育理论告诉我们，在决定教育质量的四因素中，第一位的是教师，第二是教材，第三是教育设备和设施，最后是必不可少的教室条件。西方的教育绩效评价实践证明，理顺政府与学校关系的核心是建立教育绩效责任体系，而绩效评价是其基础。教育绩效评价的重要作用是显化、量化教育业绩，从而为建立义务教育绩效责任体系提供条件。（二）教育绩效指标体系建设的框架搞好教育绩效评价，一是必须建立合理的绩效指标体系框架；二是必须有一套好的绩效指标。针对上述两点，我们做了如下工作：1搞好绩效指标体系框架设计教育绩效评价来自于投入/产出原理，但在应用于评价上，却需要用“平面法”替代“立体法”
7、。“立体法”是指按公式1建立的指标体系。 公式1此法将企业的业绩与投入紧密联系起来，显然，它比较适用于评价诸如企业利润等单一业绩指标，而义务教育属于多业绩指标，且各业绩指标值无法简单相加，因此无法适用。平面法是指将投入和产出指标平面化，通过赋予不同分值和评价标准(标杆)来评价公共支出效果。平面法的结构为:表1 平面型的绩效指标结构指标类型分值标准一、投入指标二、产出和业绩指标三、能力指标由于平面法较好地解决了公共服务支出的多目标问题，因而比较适用于义务教育评价，但它也有一个重要缺点，这就是无法将投入与产出有机联系起来，往往“投入越多，总分值就越高”。为解决这一难题，就需要建立标准，通过标准来淡
8、化投入指标，而将重点转向业绩。2以“一观三论”来指导业绩指标设计如何设计业绩指标是教育绩效评价的难点。由于教育的业绩具有外部性，因而很难采用内部指标，而教育的外部绩效有时是无形的，这就使得指标设计十分困难。对此，我们提出了“一观三论”（花钱买服务的预算观、公共委托代理理论、目标-结果导向理论和为“顾客”服务理论）原理，试图先厘清原理，再依据这些原理来选取指标。（1）“花钱买服务”的预算观政府花钱的目的是“购买”教育服务，而不是养人、养机构。这一预算观体现于义务教育上，一是应达到普及教育的要求，使每个适龄儿童都有书读；二是义务教育质量应达到要求，即不仅要“有书读”，而且要“读好书”。按照该预算观
9、，我们将义务教育绩效指标分成投入、结果和发展能力指标等三类。投入指标 包括生均教育支出、贷款指标、学校布局指标等。其中，生均教育支出(教育成本)是衡量投入的核心指标。学校规模有大小，只有总投入转化为生均水平才具有可比性。除外，还有贷款等辅助指标。结果(业绩)指标 由三方面的多项指标组成：A.教育效果：主要指学业测试结果，它分为D等学生(不及格生)的比例和课程测试的平均成绩两个方面。按西方惯例，测试对象为小学四年级和初中二年级学生。B.义务教育普及率。C.教育的社会效果：包括教师满意率、家长满意率和教育事故等。发展能力指标 用于评价中小学管理、设施满足教育需求程度的指标。发展能力既是历年政府教育
10、投入的结果，又是教育的基本条件，因此，这类指标有助于我们了解评价对象的全面情况。此类指标的评价原则应当是基本教育条件能满足教育的一般需要，具体包括：A.反映教育条件方面的指标，如实验室、房舍达标等；B.反映学校布点合理性方面的指标，如每平方公里的学校数、每万人口的学校数等；C.反映生均教育场地方面的指标，如生均占地面积、房舍面积等；D.反映教师方面的指标，如生师比、教职工比等；E.反映教育基础条件方面的指标，如课程开设率等。（2）结果导向管理这一理论的内容：一是绩效管理不同于现行的“过程管理”模式，而是一种“结果管理”。从追求过程到追求结果是公共管理制度的创新，为此，绩效指标的落脚点是结果，而
11、不是过程。什么是结果？逻辑分析法模型认为，事物的运动过程可分为投入、过程、产出、结果和影响等五个环节。结果也称为业绩，是指人们对产出的应用而产生的后果。以不同的产出为对象，就形成了投入/产出评价、绩效评价和政绩评价等（图1）。绩效评价是对结果的评价，美国第一个绩效评价报告就命名为“从繁文缛节到结果管理：创造高效能低成本的政府”，该报告提出了授能员工、追求结果等四方面改革目标和384项建议。 可见，结果是建设绩效指标的主要对象和依据，是绩效指标取得成功的关键。 二是绩效指标不只是测量教育部门的业绩，还起着对教育工作的导向作用。凡是列入绩效指标的，是教育部门应当做，且应当做好的；凡是没有列入绩效指
12、标的，则他们可以决定做或不做。绩效指标应当采用结果导向管理，因为现行的政府行政属于“过程管理”模式，若绩效评价也按这一思路，会产生以下问题：等于将其所做的事评价一遍，不仅没有意义，而且会落入“就事论事”陷阱；过程具有连续性和不可恢复性，因而评价是困难的；评价结论因人而异，易掺杂“人情”等因素。必须指出，当前在义务教育质量上，我国教育界存在种种分歧。我们认为：义务教育质量需要多方面考察，但首先应当指学生是否掌握了与该年级相适应的，应掌握的知识点，亦即“应知、应会”，而不是掌握某本教材；教育质量主要看效果，亦即结果，至于学校、教师采用何种教学法，在不违背教育法前提下都是允许的。绩效评价不仅不妨碍，
13、而且应激励各校保持自己的特色；虽然学业测试未必是评价教育质量的最好办法，但中外实践表明，它是大面积评价教育质量时唯一可行的方式，故而无不采用。当然我们也应看到，仅仅凭学业测试成绩尚不足以全面反映教育质量，为此，需要家长满意率等指标加以修正。 （3）公共委托代理最早提出“政府权力来自公共委托代理”的是17世纪英国政治家J洛克。他在批判封建制度“君权神授”的基础上，提出了政府权力来自“受委托的权力”的社会契约，目的是保障人的各种自然权利：他的自由、他的财产和人人平等。政府是人民福祉的受托人，这是不言而喻的，但人们只用于解释政治，而没有应用于公共管理，以至于说不清政府与部门关系。我们认为，在拨款关系
14、上，部门是公共事务的受托人，政府是委托人，预算是委托费用，这是设计教育绩效指标的前提。然而，由于代理人可能会从自利出发，在委托代理下利用信息不对称，产生“逆向选择”与“道德风险”等问题。因此，政府应当建立以结果为基础的监督机制，这就产生了绩效评价的必要性。将这一原理应用于义务教育绩效指标设计，我们坚持以下两点：分清教育绩效评价的两个层次。这就是政府对教育局，教育局对学校两个委托层次，按照“谁出钱，谁对效果承担责任”原则，形成财政教育、教育学校两个评价层次。当然，两个层次的许多绩效指标是重合的。区分两类绩效指标。亦即公共支出分为经常性支出、项目性支出两类，由于目的不同，因而必须分成经常性支出评价
15、和项目性支出评价等。（4）为“顾客”服务在这里，“顾客”指公共服务的受益人。绩效评价要回答“花钱是否值得”，就必须回答受益人是否满意。当然，由于公共服务业绩既取决于部门自身努力，又取决于投入，因此，我们主张将满意率列为重要指标，但并非唯一指标，更不宜采用“一票否决”。在义务教育绩效评价中，这一理论主要体现于：一是根据部门的职能来设定问卷内容，通过对家长和教师的满意率调查来了解其真实想法；二是设计“生均图书周转次数”等与业绩相关的指标；三是与受益者无关的冗余服务不列入业绩。（三）建立科学的教育绩效评价流程和方法公信力是绩效评价的生命。在指标体系建立后，科学、规范的绩效评价流程和方法就十分重要。在
16、这方面，我们的体会是要搞好四个体系的建设：一是要有一个科学、合理的数据流程和报表体系，二是要有一个客观、公正、透明的数据采集和汇总体系；三是要建立一个业绩标准体系；四是要建立专家评价体系。1建立一个科学、合理的数据流程和报表体系在建设科学、合理的数据流程和报表体系上，我们的体会是应当将绩效评价与指导管理相结合，即绩效评价结果不只是说明公共资金的效果，而且应当反映出各学校的指标差异度，为教育部门改进工作提供依据。因此，一是要区分评价指标和基础指标，评价指标是用于说明业绩状态的相对值指标，它为编写绩效评价报告和专家评价提供依据。基础指标是学校填报，用于反映业绩实际的绝对值指标。它们为评价指标提供依
17、据；二是分清绝对指标的三种来源，它们分别为：A.由学校填报的业绩指标；B.由中介机构产生的满意率问卷调查指标；C.由学业水平测试产生的学生成绩分析指标。两者的关系如图3所示：2搞好基础数据的采集、核查和汇总为持续评价公共支出绩效，西方国家大多形成了规模庞大的评价信息数据库，它们还广泛地应用于纵向、横向分析。而我国的绩效评价工作刚刚起步，有些信息现行的统计数据无法支撑，而且，既有的教育统计存在着某些失真。为此，搞好教育绩效评价，就必须建立一个基于学校申报，由教育主管部门和中介机构核查的绩效评价基础数据体系。按指标项统计，义务教育绩效指标体系共设有一级指标15项，二级指标21项(附件1)，若加上基
18、础表，则有近千项指标。如此多的指标和由此而形成的海量数据，不仅支撑了绩效评价报告，也是教育改革的重要依据。但是，由于义务教育所涉学校和学生规模非常大，数据收集、逐级汇总以及统计分析工作必须借助于网络和数据库系统。对此，我们的做法：（1）依托计算机来处理数据，建立必要的数据勾稽关系，以检查申报质量。通过计算机软件开发，促使绩效评价指标“版本”化和定型化；（2）建立数据分析常模，将数据分析纳入计算机程序。3搞好学业水平测试和“两个满意率”问卷调查教育机构产出的是学生，其“合格产品”是学业质量合格的学生。因此，学业测试是不可缺少的环节。为确保测试具有公信力和成绩可比，我们与有关师范大学合作，科学命题
19、；二是在试点地区财政、教育部门支持下，对考务工作进行严密设计和组织部署。问卷调查是最能表达公共利益享用者和需求者真实意愿的有效途径。为保证调查的科学性和可操作性，问卷设计采取固定题与开放题相结合的方式，在确保设计准确和规范的前提下，力求简单明了。考虑到如果问卷作假，就有可能扭曲“顾客”意愿，给决策者提供虚假信息，失去评价初衷。因此，试点在科学设计问卷的基础上，坚持不低于20%的抽样比例，并追踪问卷的发放和回收过程，以确保问卷结果的真实性和有效性。 4建立评价标准体系标准的建立是评价判断的参考依据和评价结论得出的必要前提。义务教育支出绩效评价在我国是一项全新的工作，很多带有显著绩效特征的指标缺乏
20、现成的历史参照数据，因此，建立合理标准值体系相当困难。为实现科学评价，中心在尽量实现定量（标准值）表述的前提下，建立起包括行业标准、计划标准、历史标准、经验标准在内的系统评价参照标准体系。同时，指标权重高低对被评价人具有很强的导向性，赋予指标不同权重是决定指标重要性，进而影响评价结论的关键。义务教育支出评价采用“德尔菲法”确定指标权重。具体做法是由相关专家和从事财政管理的实际工作者，采取调查问卷形式，独立将100分总权数分配给各项指标，然后综合分析专家意见，确定每项指标权重。绩效评价是“以结果为导向”的评价，因此义务教育产出与结果类指标所占权重最大。5建立委托专家评分的制度应当指出，义务教育绩
21、效不只是财政部门，而且是政府领导、人大、政协等部门关心的事，在义务教育绩效评价委托代理制下，如何发挥各方面专家的作用，共同为政府出主意也是需要解决的问题。在实践中，我们邀请了人大、政协、政府和党委的政策研究部门的有关人员为专家，由他们对义务教育评价结果进行打分，并通过绩效评价报告。这些做法，不仅提高了绩效评价的公信力，而且报告更符合实际，提出的建议更具有政策价值。二、义务教育绩效评价的部分结果分析实践是检验绩效评价结果的标准，在有关财政、教育部门的支持下，中心按上述绩效指标和评价标准，进行了连续三年的绩效评价试点。虽然试点地区不同，遇到的矛盾和问题也不同，但仍然可以归结为以下四个方面：（一）绩
22、效评价结果基本符合义务教育实际能否客观公正地反映教育的实绩，事关绩效评价指标体系的生命。从地区看，实绩也就是用指标体现的，并最终体现于分值的不同地区的义务教育差异度。通过三年的绩效评价试点，我们认为，指标体系基本上达到了这一要求。表2 三次教育绩效评价试点情况地区时间基本情况无锡、郑州、银川、庄浪等三市一县2005.52006.62943所学校参加数据填报；753所抽样学校参加课程测试，测试学生为23.7万人次；参加测试学校均参加问卷调查，共回收教师问卷13022份，家长问卷62195份。江苏全省2006.52007.8 7786所学校参加数据填报；349所抽样学校参加课程测试，测试学生为18
23、万人次；参加测试学校均参加问卷调查，共回收家长问卷94544份，教师问卷29722份。浦东新区2007.92008.2182所学校参加数据填报；8所抽样学校参加课程测试，测试学生达4172人次；抽样36所学校进行问卷调查，回收家长问卷5685份，教师问卷2713份。一是从2005年的四个试点地区（江苏无锡市、河南郑州市、宁夏银川市、甘肃庄浪县），共计753所学校和78908名学生(学校的覆盖率为25.59%，义务教育学生的覆盖率为4%)参与的数学、阅读和科学三门课程的测试结果来看，四地区的平均成绩：小学为74.13分，初中为75.53分；D等学生比例小学为16.09%，初中为16.97%。分地
24、区看，东部无锡市的平均成绩初中为81.06分，小学为82.02分，D等比例分别为4.03%和3.87%。庄浪县为国家级贫困县，各项指标较低。分城乡看，农村学生的D等比例较高。二是从2005-2007年的两个满意率调查结果看，各试点地区义务教育发展总体上是好的，均达到“基本合格”以上。如表3和表4所示，2005年三市一县试点的教师满意率和家长满意率分别达到75.6%和73.1%，均为“基本满意”；2006年江苏试点的教师满意率和家长满意率全省平均为84.84%和83.3%，均达到“满意”程度。表3 三市一县的生均成本、满意率、学业测试成绩地区教师满率（%）家长满意率（%)小学初中生均成本(元)平
25、均成绩D等比例（%）生均成本(元)平均成绩D等比例（%）数学语文科学数学语文科学无锡87.478.23721.082.025.23.82.64555.081.064.13.84.2郑州74.969.41272.274.0115.019.013.01559.076.7122.023.015.0银川74.374.21503.173.5615.014.09.02060.075.1020.012.019.0庄浪65.670.7656.870.9338.029.040.0858.868.7425.017.028.0注：测试成绩等级为：A级（100-85分）；B级（85-70分）；C级（70-60分）；D
26、级（60分以下）表4：江苏省14市的生均经常性支出、满意率、学业测试成绩地区教师满意率家长满意率小学生均经常性支出初中生均经常性支出学业测试成绩数学阅读与写作科学D等比例平均成绩D等比例平均成绩D等比例平均成绩全省平均84.8483.32558.22743.49.4777.648.2876.097.6979.83苏南苏州75.678.04940.65944.110.877.49.675.117.978.89常熟88.177.44661.16157.46.8277.176.075.865.4677.43无锡94.484.94460.65355.96.678.815.078.456.080.47南
27、京85.880.24018.24392.95.979.494.179.353.782.38常州91.889.73571.94161.410.476.248.474.336.079.67镇江92.384.93025.73341.416.473.6812.073.7511.277.49苏中南通86.383.12642.03105.47.378.326.377.166.679.95扬州80.582.12562.52898.88.878.368.476.886.980.41泰州80.484.02295.82539.77.278.697.076.245.579.89苏北盐城87.186.62366.82
28、220.810.079.4110.276.199.880.19淮安86.785.01687.81684.19.878.769.675.868.880.08连云港81.881.31407.61615.511.775.6610.673.8811.378.20宿迁76.183.11423.61564.87.081.727.879.056.284.06徐州82.284.91657.31261.513.874.8510.575.3210.278.80上述结果至少说明：一是中国的义务教育是有成效的，通过政府的连续投入和体制改革，我国用较短的时间，实现了9年制教育的全国普及和由农民、家长分担到政府免费，这是
29、一大奇迹。广大家长、教师对这些政策是普遍认可的，对中国的义务教育政策总体上是满意的。二是无论从东、中、西部的经济实力、教育投入、教育质量和绩效现状看，绩效评价结果与现实状况总体上是一致的，这也说明了这套评价指标能够全面、真实地反映出不同地区政府的义务教育业绩，并具有导向价值。（二）消除地区、城乡质量差异是义务教育均等化的方向我们认为，评价义务教育质量不只指学业测试的平均成绩，更要看测试成绩的D等学生，即不合格成绩学生的比例。美国2001年颁布的“蓝丝带法案” 就是适应知识经济时代要求，将教育均等化由学校配置标准化、拨款的标准化提高到了学生获得教育服务的最低均等要求上，显然，这才是教育公平的核心
30、问题。表5表明，我国的地区间、城乡间义务教育质量差异巨大。以2005年的三市一县评价结果为例，初中生的D等比例，最高的甘肃省庄浪县达到23%，也就是说，有四分之一的孩子名为初中毕业，实际为小学文化程度，而无锡市仅为4%。表5也表明，江苏省地区间义务教育的质量较大，三门课程平均的D等比例，小学城市为6.2%，农村为8.93%，初中城市为8.49%，农村为10.46%。而省内十四市之间的学业测试成绩差异相对较大，以科学为例，全省平均的D等比例为7.69%，最低的南京市为3.7%，而最高的连云港市为11.3%，相差近三倍。浦东新区的学业测试结果也表明，D等学生比例高的都是农村学校(图3)。表5 2005年江苏省义务教育学业水平测试成绩的城乡分布指标合计小学初中小计城市县镇农村小计城市县镇农村数学D等比例9.479.447.0010.4210.089.499.416.2310.78阅读与写作D等比例8.287.685.436.798.
