1、新发票管理办法及实施细则修改内容讲解2010年12月20日，国务院总理温家宝签署国务院587号令，公布修订后的发票管理办法，自2011年2月1日起施行；发票管理办法实施细则于2011年1月27日国家税务总局第1次局务会议审议通过，与修订后的发票管理办法同一天施行。本次修订了那些内容呢？有什么重大变化？由于时间有限，只就主要变化予以讲解。办法修改的主要背景旧发票管理办法自1993年12月经国务院批准、财政部发布施行以来，对加强税源监控、保证税收收入发挥了积极作用。但随着经济社会的发展，管理办法在执行中出现了不少亟待解决的问题：一是制售和使用假发票、不依法开具发票等违法行为花样翻新且日益严重，管理
2、办法规定的防控措施亟待相应完善；二是对发票违法行为的处罚力度偏轻，难以有效惩处和制止发票违法行为。因此，为了解决上述问题，对管理办法作了修改。新旧办法制定的机关不同旧办法是财政部根据国务院批准以财政部令的形式发布，属于部门规章，新办法是以国务院令的形式发布，属于行政法规。办法及其实施细则的结构变化新办法共七章四十五条，与旧办法相同；新细则共七章三十八条，旧细则是七章六十一条。新办法主要变化内容修改有22条，重大修改包括防止假发票的制作、扩散和使用的规定、防范虚开发票的违法行为的规定、加大对发票违法行为的惩处力度的规定等。第一章（总则）：办法：一-六条，只改动了第二条和第四条。细则1.第二条：“
3、在中华人民共和国境内印制、领购、开具、取得、保管、缴销发票的单位和个人（以下称印制、使用发票的单位和个人），必须遵守本办法。”增加了“缴销发票”，完善了旧办法的内容。2.第四条：“国务院税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。省、自治区、直辖市国家税务局和地方税务局（以下统称省、自治区、直辖市税务机关）依据各自的职责，共同做好本行政区域内的发票管理工作”旧办法：国家税务总局省、自治区、直辖市分局和省、自治区、直辖市地方税务局。现在称谓简化、规范。第二章（发票的印制）：七-十四条，修改了七、八九条1.第七条 ：“增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的
4、规定，由省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制。禁止私自印制、伪造、变造发票。”删除了“发票由省、自治区、直辖市税务机关指定的企业印制”。2.将第八条改为第九条，修改为：“印制发票应当使用国务院税务主管部门确定的全国统一的发票防伪专用品。禁止非法制造发票防伪专用品。” 旧办法：发票防伪专用品由国家税务总局指定的企业生产。3.将第九条改为第八条，修改为：“印制发票的企业应当具备下列条件：“（一）取得印刷经营许可证和营业执照；“（二）设备、技术水平能够满足印制发票的需要；“（三）有健全的财务制度和严格的质量监督、安全管理、保密制度。“税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证。”
5、将旧细则中印制发票企业的五个条件精简为三条，并突出其印刷经营许可、技术水平、财务规范、质量控制、保密制度等重要标准；明确合格的印刷发票企业由招标方式确定。第三章（发票的领购）：第十五-第十八条，条文顺序及相关内容有所变动。1.将第十五条、第十六条改为第十五条，修改为：需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模，向主管税务机关办理发票领购手续。主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及领购方式，在5个工作日内发给发票领购簿。 单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票使用情况，税务
6、机关应当按照规定进行查验。简化了发票领购程序，从正面引导纳税人合法使用发票，拒用假发票，取消了发票领购环节的资格审核程序，主管税务机关应在5个工作日内发给发票领购簿；明确税务机关应当查验单位和个人的发票使用情况。需要重点说明的是：旧办法规定纳税人提供财务印章或者发票专用章的印模，新办法规定纳税人提供发票专用章的印模，并且总局专门发了国家税务总局关于发票专用章式样有关问题的公告（2011年第7号），对发票专用章式样和发票专用章启用时间做了规定。2. 将第十七条改为第十六条，“需要临时使用发票的单位和个人，可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明，直接向经营地
7、税务机关申请代开发票”增加了临时使用发票的法定条件、代开发票的程序及禁止非法代开发票等规定。3. 将第十九条改为第十八条，第三款修改为：“税务机关收取保证金应当开具资金往来结算票据。”是根据财政部关于印发行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法的通知（财综20101号）规定，将旧条款“收据”改为“资金往来结算票据”。第四章（发票的开具和保管）：第十九-第二十九，变化较大。1. 将第二十三条改为第二十二条，“开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性如实开具，并加盖发票专用章。任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：（一）为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票； （二）让他
8、人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票； （三）介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。”由原来的“加盖单位财务印章或者发票专用章”，规范为“加盖发票专用章”。新增三条虚开发票行为的认定条件，是新办法的重大变化之处。2. 将第二十四条、第四十三条改为第二十三条。鼓励纳税人通过税控装置开具发票，便于控制虚开发票行为，不必再依赖记账联和存根联；对使用非税控电子器具开具发票的行为进行了规范；将推广使用网络发票管理系统开具发票。3.将第二十五条改为第二十四条：“任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票，不得有下列行为：（一）转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品；（二）知道或者
9、应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输；（三）拆本使用发票；（四）扩大发票使用范围；（五）以其他凭证代替发票使用。税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。”对违规使用发票的行为进行补充和完善，新增“介绍他人转让发票”、“知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输”及“以其他凭证代替发票使用”的违规行为；强调税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。将第二十六条改为第二十五条，将第二十七条改为第二十六条。变化不大，表述严谨一点。第五章（发票的检查）：第三十-第三十四条，修改不大。将第三十一条
10、改为第三十条，第一项由“（一）检查印制、领购、开具、取得和保管发票的情况”修改为：“（一）检查印制、领购、开具、取得、保管和缴销发票的情况；”第六章（罚则）：新办法加大了对发票违法行为的惩处力度，第三十六到第三十九尤为明显。1. 将第三十六条改为第三十五条，“违反本办法的规定，有下列情形之一的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：（一）应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，或者未加盖发票专用章的；（二）使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具发票的数据的；（三）使用非税控电子器具开具发票，未将非税控电子器具使用的
11、软件程序说明资料报主管税务机关备案，或者未按照规定保存、报送开具发票的数据的；（四）拆本使用发票的；（五）扩大发票使用范围的；（六）以其他凭证代替发票使用的；（七）跨规定区域开具发票的；（八）未按照规定缴销发票的；（九）未按照规定存放和保管发票的。”旧办法在细则中对上述六种违反发票管理法规的行为进行了解释，共列明了50条违规行为，而新办法对其进行筛选和分类，指明9种情况下的违规行为，应由税务机关责令改正，可处1万元以下的罚款，可予以没收违法所得。由于新办法加重了违法违规行为的处罚力度，因此上述9种行为属于处以1万元以下罚款的范畴，是违法较轻的行为。2. 将第三十七条改为第三十六条“跨规定的使用
12、区域携带、邮寄、运输空白发票，以及携带、邮寄或者运输空白发票出入境的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；情节严重的，处1万元以上3万元以下的罚款；有违法所得的予以没收。丢失发票或者擅自损毁发票的，依照前款规定处罚。”扩充原三十七条的内容，明显加重处罚范围和力度，旧办法可以并处1万元以下的罚款；明确对于丢失发票或擅自损毁发票的行为要进行处罚。3.增加一条，作为第三十七条“违反本办法第二十二条第二款的规定虚开发票的，由税务机关没收违法所得；虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法代开发票的
13、，依照前款规定处罚。”新办法第三十七条的处罚规定是结合新办法第二十二条第二款的“虚开发票的行为”进行的补充，对虚开发票最高可处以50万元的罚款或者追究刑事责任，并且对于非法代开发票可比照上述规定处罚。本条对于虚开发票及非法代开发票行为将起到很大的震慑作用。4. 将第三十八条改为第三十八条、第三十九条，第三十八条“私自印制、伪造、变造发票，非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章的，由税务机关没收违法所得，没收、销毁作案工具和非法物品，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款；对印制发票的企业,可以并处吊销发票准印证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。前款规定的处罚
14、，中华人民共和国税收征收管理法有规定的，依照其规定执行。第三十九条 有下列情形之一的，由税务机关处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，处5万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：（一）转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的；（二）知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输的。”由原第三十八条改为第三十八条、第三十九条，对原三十八条的违法行为进行补充和完善，加大处罚力度，最高可处50万元罚款，并追究刑事责任。新办法第三十九条内容是针对新办法第二十四条中新增违法行为的处罚规定，并且加大处罚力度，最高可处50万
15、元罚款。5. 增加一条，作为第四十条：对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位和个人，税务机关可以向社会公告。”强调舆论监督的重要性。6. 将第四十条改为第四十二条，修改为：“当事人对税务机关的处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”只规定了当事人的权利，取消了税务机关强制执行的权利。7. 将第四十二条改为第四十四条，“国务院税务主管部门可以根据有关行业特殊的经营方式和业务需求，会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法。国务院税务主管部门可以根据增值税专用发票管理的特殊需要，制定增值税专用发票的具体管理办法。”对特殊行业及增值税专用发票的管理办法制定提供了法
16、律依据。8. 删除第四十四条，内容是“本办法由国家税务总局负责解释，实施细则由国家税务总局制定。”新发票管理办法实施细则主要修改内容（一）新增的内容1.赋予省以上税务机关增减发票联次并确定其用途的权力，更换本地区发票版本的权力，确定发票具体内容的权限。提高权限，便于管理。2. 发票的基本内容中，取消了字轨号码，增加了发票代码和号码。在发票印制通知书中增加了“载明发票代码”的要求，从源头杜绝印制假发票。3. 为便于企事业单位按照规定时限取得新版发票，故新细则要求发票换版时应进行公告，以确保社会各界及时了解发票换版信息。4.在发票领购簿的内容上增加了“开票限额”，取消了“经济类型”。5.新增条款：
17、办法第十五条所称发票使用情况是指发票领用存情况及相关开票数据。6.新增条款：办法第十六条所称书面证明是指有关业务合同、协议或者税务机关认可的其他资料。7.新细则增设了“国家税务总局认为其他需要由付款方向收款方开具发票”的情况，为今后制定法规留有余地。8.将发生销货退回及销售折让如何开具红字发票的情况分作两款进行细化规定，对发生销售折让的，新细则增加了有关“取得对方有效证明后开具红字发票”的规定。9.明确发票真伪的鉴定渠道，更具可操作性。“用票单位和个人有权申请税务机关对发票的真伪进行鉴别。收到申请的税务机关应当受理并负责鉴别发票的真伪；鉴别有困难的，可以提请发票监制税务机关协助鉴别。在伪造、变
18、造现场以及买卖地、存放地查获的发票，由当地税务机关鉴别。”10.因新办法规定了税务机关可对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位和个人进行社会公告，故新细则明确了有关“公告”的渠道及内容。（二）修改的内容1. 申请印有本单位名称的发票，须向省以上税务机关申请。提升申请级别有利于发票的管理。2.将发票准印证的核发权下放到省税务机关，但仍由国家税务总局统一监制。3.将发票防伪专用品的管理规定，从旧实施细则第十三条中单独出来作为一项条款内容，强调严格管理发票防伪专用品的重要性。4.将发票监制章的管理集中到国家税务总局；要求所有发票都使用全国统一的发票监制章，不再授予省级税务机关批准权限，有利于对
19、发票印制的管理，从源头上杜绝假发票的存在；将发票专用章样式的确定权限，集中到国家税务总局。5.工发票工本费的征缴办法，由“省级税务机关应制定具体管理制度。”改为“一律按照国家有关规定执行。”6. 发票实际丢失时，用票单位和个人并不知道，新细则将报告和声明的时间，规定为“发现丢失当日”，对于发票丢失的声明作废，仅限于在报刊上作出公告，在其他传播媒介上公告则不符合现行规定。7.因税务机关作出的处罚属于行政处罚，因此新细则用“行政处罚决定书”代替“处理决定书”更为准确。8.新实施细则提高了可由税务所决定的罚款额度，由原来的1000元提高到2000元。9.对于违反发票管理法规的，无论是否构成偷税，只要
20、构成犯罪，均移送司法机关处理。（三）删除或取消的内容1. 删除旧细则“第八条办法第七条所称增值税专用发票由国家税务总局统一印制，是指由国家税务总局指定的企业统一印制。”2.删除了有关生产发票防伪专用品企业所应具备的条件的规定。3.删除了有关印制发票企业和生产发票防伪专用品企业应建立的制度的规定。4.取消了印制发票企业印制的废品应报经税务机关批准集中销毁的规定。5.取消了“财务印章”印模的留存备查要求，取消了有关在发票联和抵扣联加盖“财务印章”的规定。6.我国担保法第八条明确规定国家机关不得作为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。取消了有关“国家机关不得作保证人”的规定。7.删除了旧细则该项条款中有关“在本省、自治区、直辖市内跨市、县从事临时经营活动提供保证人或者交纳保证金的办法”的内容。8.取消了“外商投资企业和外国企业可以同时使用一种外国文字”的规定。9.删除旧细则十六-十八条、二十六、三十二、三十七、三十八、四十、四十四、四十六-五十四、五十七、五十九、六十的规定。14
