1、行政事业单位内部控制研究 业务层面内部控制,北京市财政局会计处 李连合 2013年10月,内部控制：指行政事业单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。相对企业而言，行政事业单位内部控制的建设还相对滞后，虽然一些行政事业单位有很多的规章制度，但内部控制的理念和科学有效的控制手段和措施方面还比较薄弱，预算编制不科学，预算的执行、收支的管理、资产管理、资金管理、合同管理等方面还没有形成一套完整的行之有效的内部控制。,分析本单位目前内部控制的现状、现行各项规章制度的针对性和执行效果，明确构建内部控制所要达到的目标，将现有的各项制度梳理、整合、衔接，按照行政
2、事业单位内部控制规范的要求去构建一个适合本单位现阶段内部控制管理目标的内部控制制度体系。,如何设计和实施内部控制,了解单位的组织结构和经济活动管理结构,对单位内部控制设计和实施情况进行评价，不断完善,对单位业务活动的流程和适用的法律法规进行全面梳理，找出风险点,根据找出的风险点、结合现行的法律法规，来选择具体应对措施，建立健全内部管理制度,采取有效监督措施切实保障各项制度得到贯彻实施,了解组织结构,某行政单位,内设机构,直属机构,派出机构,事业单位,。,。,。,。,。,。,。,。,。,。,。,。,。,。,。,。,了解经济活动管理结构,预算业务管理收支业务管理采购业务管理资产管理建设项目管理合同
3、管理纪检监察内部审计,负责业务工作的部门或岗位，部门内人员组成、各岗位的职责，目前内部管理制度的建设情况,固定资产控制（举例）,固定资产管理风险及控制措施（举例）,固定资产管理风险及控制措施（举例）,单位主要的业务活动及其管理制度（举例）,预算业务预算管理办法收支业务收支管理办法采购业务采购管理办法资产管理资产管理办法建设项目管理建设项目管理办法合同管理合同管理办法,目录,第一章 总则第二章 风险评估和控制方法第三章 单位层面内部控制第四章 业务层面内部控制第五章 评价与监督第六章 附则,第一节 预算业务控制第二节 收支业务控制第三节 政府采购业务控制第四节 资产控制第五节 建设项目控制第六节
4、 合同控制,行政事业单位内部控制规范（试行）,业务层面内部控制,业务层面内控设计过程梳理单位业务流程、明确业务环节系统分析经济活动风险，确定风险点选择风险应对策略根据国家有关规定和单位实际情况建立健全管理制度督促相关工作人员认真执行,预算业务控制,预算编制和审核,指标分解下达执行申请借款报销支付审核,会计核算和管理报告,事前规划,事中控制,事后监控,预算业务控制,预算业务的主要环节预算编制（包括内部审批下达）预算执行（包括追加调整）决算编制和绩效评价建立健全预算业务内部管理制度建立预算业务组织管理体系，明确职责权限，落实责任分工明确预算业务各环节的工作流程和时间要求预算业务的不相容岗位：预决算
5、的编制和审核，执行和评价,预算业务控制,预算业务组织管理体系：,预算工作领导小组（预算管理委员会）,决策机构,工作机构,执行机构,财会部门（归口部门）,单位本级,下属各单位,16,预算业务控制,支出结构及归口部门（举例）,预算业务控制预算编制,单位预算来源于单位实际的经济行为，是根据单位内部各项工作任务对经济行为进行合理计划，实现财务对业务的支撑和管理。预算编制的要求：程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。,预算编制流程(举例),业务部门,业务部门负责人或归口部门,财会部门,预算工作领导小组,财政部门,部署预算编报工作,审核,审批,审核,下达预算控制数,分类汇总,提出预算
6、编制要求,预算建议数,预算建议数,审批,预算批复流程(举例),业务部门,业务部门负责人或归口部门,财会部门,预算工作领导小组,财政部门,分解细化控制数,审核,审批,审核,下达预算控制数,分类汇总,细化调整,预算建议数,审批,预算执行,预算编制的主要风险：业务工作、资产配置与财力支持相脱节预算编制控制措施：落实编制责任采用有效方法确保预算编制合规、科学掌握政策依托信息系统依靠专业人员加强部门间沟通协调,预算业务控制预算编制,预算编制控制措施：根据工作任务细化预算编制按工作任务的支出规律进行细化落实审核责任内部审批下达,预算业务控制预算编制,预算执行与收支业务、采购业务、资产管理、建设项目管理、合
7、同管理有密切关系。预算执行的要求：根据批复的预算安排各类收支，确保预算严格有效执行。预算执行的主要风险：资金收支和预算追加调整随意无序，存在无预算、超预算支出情况；执行进度不合理。,预算业务控制预算执行,预算执行控制措施：明确执行方式加强对预算执行申请的审核和审批明确预算追加调整的范围，严格履行审核和审批手续加强执行监控，建立预算执行适时分析机制,预算业务控制预算执行,额度匹配流程(举例),业务部门,业务部门负责人或归口部门,财会部门,预算工作领导小组,财政部门,根据批复的预算编制本部门的月度资金使用计划,审核,审核,国库指标额度发布,国库申报,单位月度资金使用计划,本部门月度资金使用计划,审
8、批,汇总形成单位月度资金使用计划,额度分配及发布,预算执行,预算调整流程(举例),业务部门,业务部门负责人或归口部门,财会部门,预算工作领导小组,财政部门,预算调整申请,审核,审批,国库指标额度发布,调整申请,审批,预算调整,预算执行,审核,是否需财政审批,是,否,26,预算业务控制决算与绩效评价,社会关注点的转变：资金使用的合法合规 支出的效果要求：决算真实、完整、准确、及时，强化决算和绩效评价结果的运用主要风险：不准确、不及时没有起到事后控制的作用,决算和绩效评价的控制措施：加强会计控制建立起定期报告和分析制度真正建立起分析和评价结果有运用的机制和激励机制，改变超支不罚、节约不奖的局面,预
9、算业务控制决算与绩效评价,收支业务控制收入业务控制(举例),业务部门,分管领导,出纳,会计,按收费许可提交收费申请,开具收费单,缴库,收款、开具收据、缴库联、记账联,交费主体,审批,收费单,收据,缴库联,记账联,银行回单,账务处理,备案,收支业务控制收入业务控制,内控中的收入与会计上的收入不完全一致要求：按规定收取、应收尽收，需要上缴的应及时、足额上缴票款一致及时入账风险：收取过程不规范金额不实私设小金库,收支业务控制收入业务控制,收入业务控制措施：建立健全收入内部管理制度合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、会计核算等不相容岗位相互分离财会部门对收入实施归口管理严格执行“收支两条线
10、”管理规定建立健全票据管理制度加强对收入的分析,收支业务控制支出业务控制(流程举例),业务部门,财会部门,分管领导,领导办公会,提出经费支出申请事项,事前审核,金额,支出审批,支出审批,支出审批,3万,310万,10万,按审批执行,费用报销流程,会计核算及分析报告,指标审核,业务部门负责人或归口部门,费用报销流程(流程举例),业务部门,财会部门,分管领导,领导办公会,整理票据，填写费用报销审批单,报销审批,报销审批,报销审批,3万,310万,10万,财务处办理支付,审核单据,金额,事项审核,业务部门负责人或归口部门,收支业务控制支出业务控制,支出业务的特点：覆盖单位所有部门，涉及所有业务；不同
11、类型的支出事项各具特点要求：合法、合规、厉行节约、入账及时准确风险：支出不符合规定的范围和标准存在使用虚假票据套取资金等问题资金使用效益低下，浪费现象严重,收支业务控制支出业务控制,控制措施：按照支出的业务特点来选择控制措施，强化预算的制约作用建立健全支出业务内部管理制度理清支出的内容构成，确定归口部门明确开支范围、开支标准、所涉及的单据理顺申请、审核审批、借款及报销等流程明确审核责任、审批权限,35,支出结构举例,收支业务控制支出业务控制,控制措施：合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离落实业务部门和归口部门的
12、事前审核责任，要求按照规定的审批权限进行审批财会部门加强对单据的审核加强会计核算和归档控制做好支出业务的分析和报告,收支业务控制债务业务控制,债务业务的特点：并非所有单位都可以举债，并非所有的债务都是向银行举借（如融资租赁）债务业务的主要流程：提出融资诉求进行论证，制定融资计划进行融资，签订合同融资所得资金的使用支付利息和偿还本金,债务业务流程(举例),业务部门,财会部门,主管领导,单位负责人,上级主管部门,提出融资诉求,否,偿付本息,是否重大,论证并制定融资计划,审批,审定,审批,执行融资计划,取得并使用资金,融资活动评估,是,收支业务控制债务业务控制,债务业务的主要风险：无力偿还本息的财务
13、风险控制措施：建立健全债务内部管理制度明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务业务全过程充分的事前论证，领导班子集体研究决定加强债务业务日常管理做好评价和分析工作,采购业务控制,政府采购和自行采购采购业务的主要流程：先预算、后计划、再采购预算和计划编制采购需求的提出和审核组织实施采购签订合同和验收支付价款,政府采购业务流程(举例),业务部门,资产管理部门,财会部门,内部采购办,外部采购中心,预算指标下达,采购需求登记,审核,审核,提出付款申请,组织实施采购,合同管理,组织验收,支付价款,自行采购业务流程(举例),业务部门,资产管理部门,财会部门,内部采购办,外部采购中心,预算指标下达,采
14、购需求登记,审核,审核,提出付款申请,组织招投标,合同管理,组织验收,是否委托招投标,选择供应商,是,否,支付价款,采购业务控制,采购业务的主要风险：预算和计划安排不合理，导致资金浪费、资产闲置采购的货物或服务质次价高采购过程不合规，如化整为零规避公开招投标控制措施：建立健全采购业务内部管理制度,采购决策机构,采购实施机构,采购部门,财会部门,业务部门,采购监督机构,采购业务控制,控制措施：合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离 建立采购与资产管理和预算编制等部门或岗位之间的沟通协调机制实施归口管
15、理，加强对采购申请的审核,采购业务控制,控制措施：自行采购过程中供应商的选择公平、公正例如，建立供应商预选库，随机抽取加强验收管理明确规定质疑投诉答复工作的职责权限和工作流程加强采购记录控制和统计分析加强对采购业务的安全保密控制,资产控制货币资金,实行分类管理货币资金管理的主要风险：安全风险、使用效率风险控制措施：建立健全货币资金管理制度不相容岗位相分离加强印章和票据的保管严格履行签字、盖章手续加强银行账户管理加强清查盘点、账实核对,资产控制实物资产和无形资产,管控重点：配置、使用和处置主要风险：因保管不善、操作不当引起的资产流失使用效率低下、资源闲置浪费严重存在账外资产，账实不符资产处置不合
16、规控制措施：建立健全内部管理制度实施归口管理，落实资产使用和保管责任人的责任,资产控制实物资产和无形资产,控制措施：按资产特点进行管理，对特定资产有严格接触限制条件和审批程序建立资产台账，定期清查盘点和对账明确调剂、租借、对外投资、处置流程，审批权限和责任建立资产信息管理系统，加强统计分析，实现动态管理,资产清查业务流程(举例),资产管理部门,财会部门,主管领导,组建清查小组,开展现场清查,审核,查找原因,资产清查报告,资产清查报告,是否账实不符,账务处理,结束,是,否,资产处置流程(举例),业务部门,技术部门,资产管理部门,主管领导,外部审批机构,提出处置申请,审核,按审批结果处置,审核,审
17、批,审批,是否需技术审核,评估残值,是否需外部审批,是,是,否,否,资产控制对外投资,管控重点：立项、决策、执行、追踪主要风险：论证不充分，决策失误，造成损失投资过程和后续管理不善，造成资产流失控制措施：建立健全对外投资内部管理制度确保与投资相关的不相容岗位相互分离,资产控制对外投资,控制措施：议事决策机制，领导班子集体决策追踪管理，及时、全面、准确地记录价值变动建立责任追究制度加强对对外投资业务的监督检查,建设项目控制,项目前期工作阶段,项目建设实施阶段,项目竣工转固阶段,项目建议书编制和审批,项目前期费用的申请,招标管理,工程可行性研究的审批,初步设计评审及概算审批,工程施工管理,工程变更
18、管理,投资控制管理,交工验收管理,工程交接管理,工程款支付管理,工程决算管理,竣工验收管理,项目档案管理,项目完工评价,建设项目控制,建设项目特点：规模大、工期长、耗资大、环节多、技术和工艺复杂建设单位、项目设计及相关文件编制机构、招标代理机构、施工单位、监理单位、政府有关部门主要风险：立项审核不严格或决策不当前期准备不充分，影响项目进度建设过程管控不当，招投标存在违法违规，工程变更频繁，价款结算管理不严格，超支现象严重或影响进度虚列建设成本，套取建设资金,建设项目前期准备工作流程(举例),外部审批机构,内部决策机构,项目管理部门,文件编制机构,启动立项工作,审批,办理下一步工作,审定,选择编
19、制单位并组织编制文件,项目建议书（前期工作计划及预算）（可行性研究报告）（工程初步设计及项目总概算）,形成报批文件,审核,建设项目投资控制流程(举例),项目管理部门,工程设计机构,咨询造价机构,财会部门,依据概算编制施工图,按合同和施工进度支付价款,审核,编制施工图预算,是否控制在概算之内,控制施工造价,否,是,工程变更流程(举例),分管领导,项目管理部门,施工单位,监理机构,工程设计单位,提出工程变更申请,审核,审批,审批,审核,组织现场审议,组织施工,形成变更记录,形成设计变更图,形成施工技术方案,审核,项目价款支付流程(举例),施工单位,监理机构,项目管理部门,财会部门,分管领导,预付款
20、支付申请,审核,审批,审批,工程造价审核,财务支付,支付预付款,进度款支付申请,工程量审核,财务审核,竣工决算流程(举例),施工单位,监理机构,项目管理部门,分管领导,外部审批机构,下发数据采集表,审核,审批,审批,办理资产及档案移交,与有关部门共同编制竣工决算报告,整理上报相关资料,整理上报相关资料,竣工决算报告,建设项目控制,控制措施：建立健全建设项目内部管理制度确保不相容岗位相分离，确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相分离建立与建设项目相关的议事决策机制建立与建设项目相关的审核机制 加强建设项目招标管理,建设项目控制,
21、控制措施：加强建设投资控制，严格审核工程变更加强工程管理部门和财会部门的沟通，严格付款审核，按规定和进度办理价款结算加强建设项目档案管理及时办理竣工决算，按规定办理资产和档案的移交加强对建设项目的监督检查,合同管理流程(举例),法律等专家,归口管理部门,业务部门,主管领导,草拟合同初稿,审核,制作正式合同,是否发生合同变更、解除等,组织合同订立,否,是,复核,审定,合同归档保管,合同变更解除等程序,合同履行,合同控制,合同管理的特点：专业性强控制措施：建立健全合同内部管理制度 实施归口管理，合理设置岗位，明确合同的授权审批和签署权限，妥善保管和使用合同专用章 明确合同订立的范围和条件，必要时法
22、律、技术、财会等专家参与订立工作,合同控制,控制措施：对合同履行情况实施有效监控，严格审查合同变更、解除等建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制加强对合同登记的管理，统计、分类和归档加强合同信息安全保密工作 加强对合同纠纷的管理,监督与评价,监督的内容和方法内部控制缺陷设计上、执行上监督的主要内容制度、机制的建立情况关键岗位的设置情况授权审批的设计和执行情况监督的方法个别访谈法（了解现状）、实地观察法（适于突击检查）、证据检查法（“留有痕迹”）、重新执行法（相关单据）、穿行测试法（抽取任意一笔，从始至终）,内部控制内部评价监督的主体：一是内部审计部门，“管事”；二是内部纪检监察部门，“管
23、人”。内部监督的具体内容：内部控制的建立和执行是否有效。包括单位层面和业务层面。内部监督的程序：1、制定方案；2、实施检查；3、自我评价；4、完成报告；5、提交报告；6、结果应用。,内部监督的范围：根据全面性原则，内部控制监督检查的范围涵盖单位经济活动中的所有业务和业务的所有环节。62条规定：单位应当根据本单位实际情况确定内部监督的范围、频率和方法。,单位应建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。内部监督应当内部控制的建立和实施保持相对独立。内部监督的频率：定期和不定期监督检查。内审部门应定期（初期：3-6个月；稳定后：每年至少一次全面性检查监督和自我评价）和不定期检查（根据单位实际不定期组织各项专项检查及抽查）单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。,实践中因内审力量薄弱、人手不足等原因无法有效对内控履行内部监督检查时，行政事业单位可成立内部监督联合小组履行相应的职能。,外部监督,财政部门审计机关纪检监察部门主管部门,实现的目标,谢谢大家！敬请批评指正！,
