1、淅川县土地利用总体规划修编研究专题三淅川县节约集约利用土地问题研究（送审稿）淅川县国土资源局二 OO 九年六月目录ii1 绪论11.1 研究目的与意义11.2 节约集约用地的基本内涵和具体研究对象21.3 研究任务31.4 研究基本思路与方法32 建设用地利用状况42.1 建设用地结构42.2 建设用地空间分布52.3 建设用地动态变化72.4 建设用地利用问题分析83 建设用地节约集约利用潜力的影响因素93.1 自然因素93.2 人口因素93.3 经济因素103.4 政策因素103.5 技术管理因素104 建设用地节约集约利用的宏观评价104.1 评价指标的选择原则104.2 指标体系的构建
2、124.3 指标的标准化与权重的确定124.4 进行综合评价135 建设用地节约集约利用潜力估算145.1 确定淅川县建设用地规划控制标准145.2 城镇用地节约集约利用潜力175.3 农村居民点用地节约集约利用潜力195.4 工矿用地节约集约利用潜力205.5 其它建设用地节约集约利用潜力216 建设用地节约集约利用潜力实施216.1 实施思路216.2 实施方案217 节约集约用地的模式研究227.1 农村居民点用地整理模式227.2 旧城改造模式247.3 开发区建设模式258 土地节约集约利用实施措施268.1 科学编制规划，合理制定用地标准268.2 加强“空心村”改造,严格农村居民
3、宅基地管理278.3 工矿用地和城镇用地布局要科学278.4 整合用地,变分散用地为集约用地278.5 积极推进用地置换,优化用地空间布局278.6 合理利用城镇土地空间278.7 大力推行拆村并点和土地整理278.8 严格审批，限额供地28附录291 绪论1.1 研究目的与意义1.1.1 节约集约用地，是全面贯彻科学发展观、积极推进资源节约型社会建设的内在要求随着我国经济快速发展，资源瓶颈制约弊端越来越显现，中共中央提出科学发展观，创建和谐社会，强调建设节约型社会。国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知，明确提出“节地、节能、节水、节材”四个核心； 中央领导从总书记到总理、副总理，曾
4、多次对节约和集约使用土地提出过明确的指示，如 2005 年 3 月，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上强调，“要严格执行国家产业政策，节约和集约使用土地，充分发挥国土规划、土地利用总体规划在调控经济结构和转变经济增长方式方面的调控作用。”1.1.2 节约和集约利用土地，是缓解土地供需矛盾、保障新时期社会经济持续稳定发展的必然选择一方面，近年来，随着我国经济建设的快速发展，及城市化、工业化进程 的加快，呈现为城镇、工矿、基础设施、村镇等各类建设用地全面扩张的态势； 建设用地增加由过去明显集中于东南沿海省市，开始向内地各省份及至全国范 围内展开；发展的成本巨大，社会经济发展的资源环境压力与
5、日俱增；另一方 面，一些行业、地区无序和粗放利用土地的现象仍然大量存在。如盲目兴建开 发区，随意圈占土地；城镇建设贪大求洋，轻挖潜、重扩张；农村居民点布局 散乱，土地利用率低下；基础设施规划设计中不重视节约用地，重复建设与超 前建设现象并存，占用了大量土地。同时，要实现 2020 年全面建设小康社会的宏伟目标，经济增长、社会发展和生态改善等各方面都将显著增加对土地的需 求。若维持原有的经济增长方式和资源消耗水平，占用土地将是原来的 4 倍， 我国国情将难以承受。因此，“不能只寄希望于多争取一些用地指标，而要把主要精力放在节约和集约上，切实通过内涵挖潜，提高利用效率，解决建设用地 需求”。1.1
6、.3 节约和集约利用土地，是加强土地参与宏观调控、促进经济结构调整和增长方式转变的基本手段中央把“地根”与“银根”一并作为宏观调控的二个重要闸门，要求国土32资源管理部门参与宏观调控。同时，32 号文件要求把节约和集约利用土地作为土地参与宏观调控的切入点，突破口，要把节约和集约利用土地作为现阶段土地参与宏观调控的主要决策依据。1.1.4 加强土地节约和集约利用问题研究，是提高规划科学性、改进规划操作性的重要方面土地利用管理中需要面对的决策，在土地利用规划中都应该有反映。上轮 规划把集约和节约作为指导方针，但却没有专门的深入研究，没有把它具体化、操作化，实施效果不明显。这次规划修编，要把土地集约
7、利用的政策导向转为 具体的行动方案，完善从宏观到微观的土地利用控制措施，切实提高规划的操 作性。1.2 节约集约用地的基本内涵和具体研究对象1.2.1 节约集约用地的含义节约集约用地，简单地说，就是如何更有效地利用土地，以最小的土地成 本，满足社会经济发展与环境建设的需要。主要包含三层意思：一是节约用地， 就是各项建设都要节省用地，千方百计不占或少占耕地；二是集约用地，每宗 建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整 合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局， 挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。1.2.2 节约用地和集约用地的关系节约用地
8、和集约用地既有区别又相互联系。具体来讲，节约用地主要是从保护土地资源的角度来说的，是指通过一些政策、措施或技术手段，比如适当压缩各类建设项目用地标准、适当降低高速公路路基高度、缩小农村庭院面积等，减少社会经济发展对具有自然价值的土地造成不可逆的消耗；集约用地主要是针对人类主动的社会经济活动而言的，是指以布局合理、结构优化和可持续发展为前提，通过增加生产要素的投入、改善土地的经营与管理、提高土地利用率或优化土地利用结构等措施，比如促进产业向工业园区集聚、改造旧城低矮破旧房屋等，从而使土地利用的综合效益和土地利用效率达到一个合理水平的行为。集约用地不是在寻找最高的土地利用强度，而是要寻找最优集约度
9、或最佳集约度。一般而言，集约用地必然导致节约用地；而集约用地是节约用地的重要手段，但不是唯一手段，节约用地还有更为广泛的选择措施。1.2.3 节约集约用地的具体研究对象土地资源分类中，任何一种用地类型都存在节约集约利用的问题，但在目前情况下，对淅川县意义重大、急需解决的是建设用地的节约集约利用问题。只要解决好了建设用地的节约集约利用问题，耕地保护问题就可以得到很好的解决。对城镇用地而言主要强调的是集约利用，对农村居民点用地主要强调的是节约利用。因此本研究将建设用地视为节约集约用地研究的主要对象，其中城镇、农村居民点以及独立工矿用地是研究的核心。通过研究建设用地节约集约利用，进一步促进土地资源的
10、可持续利用。1.3 研究任务根据建立资源节约型社会和推进土地利用方式根本转变的要求，围绕保障淅川县社会经济平稳运行和可持续发展的目标，按照“以内涵挖潜为主，提高土地集约利用水平”的原则，研究和解决如何通过土地利用规划引导和控制土地的节约与集约，并从规模、结构、时序等方面，研究提出淅川县调控各业、各类用地的目标及政策建议。1.4 研究基本思路与方法1.4.1 研究基本思路（1） 分析淅川县建设用地数量结构、空间分布、动态变化及其原因；（2） 依据一定的评价原则，构建一套宏观评价指标，对淅川县建设用地节约集约利用进行宏观评价；（3） 对淅川县城镇建设用地、农村建设用地、工矿用地的集约利用的理论潜力
11、进行测算；（4） 在理论潜力测算的基础上，综合考虑各乡镇经济发展水平、资金投入、社会文化等因素，分析和测算淅川县各类建设用地在规划期间的实际潜力;（5） 对淅川县建设用地节约集约利用潜力实施的思路和方案进行研究；（6） 对节约集约用地的利用模式和实施措施进行有益的探讨，以期对淅川县建设用地的节约集约利用提供一定的借鉴。1.4.2 研究方法（1） 系统分析法系统分析法的重点分析系统结构与功能。土地利用规划的对象是土地利用系统，存在着要素组成结构、数量比例结构、时间动态结构和空间分布结构。运用系统分析法有利于分析和揭示不同层次土地利用类型之间的内在联系。（2） 定性分析与定量分析定性分析能找出过程
12、的本质及其内在规律，定量分析能对这种本质与联系进行测定与度量。研究节约集约用地必须以定性分析为指导，运用定性分析与定量分析相结合，以揭示研究过程的量的规定性，使研究结论更具有说服力。2 建设用地利用状况2.1 建设用地结构依据淅川县 2005 年土地利用变更调查数据，到 2005 年底，淅川县建设用地面积 52633.51 公顷，占土地总面积的 18.68%（见表 1、图 1）。其中，城乡建设用地面积 14309.32 公顷，占建设用地总面积的 27.19%；交通水利用地面积 38207.12 公顷，占建设用地总面积的 72.59%；其他建设用地 117.07 公顷，占建设用地总面积的 0.2
13、2 %。在整个建设用地中，水库水面用地比重最大，达71.24%；农村居民点用地次之，达 20.92%；建制镇用地面积占 4.52%；独立建设用地面积占 1.10 %；以上四种用地占总建设用地面积的比重达 97.78%。由此可见，淅川县建设用地主要是水库水面、农村居民点、建制镇用地和独立建设用地。表 12005 年淅川县建设用地分类面积统计表建设用地面积（公顷）占建设用地比例（%）占二级地类的比例（%）全县总计52633.51100.00城乡建设用地小计14309.3227.19100.00建制镇用地2381.374.5216.64农村居民点11012.7420.9276.96采矿用地333.8
14、30.632.33独立建设用地581.381.104.06交通水利用地小计38207.1272.59100.00铁路用地0.000.00公路用地559.391.061.46水库水面37493.5871.2498.13水工建筑154.150.290.40其他建设小计117.070.22100.00用地风景名胜设施用地23.10.0419.73特殊用地93.970.1880.270.18%0.04%0.29%4.52%20.92%0.63%1.10%1.06%71.24%建制镇用地独立建设用地水工建筑农村居民点采矿用地公路用地水库水面风景名胜设施用地特殊用地图 12005 年淅川县建设用地分类结构
15、图2.2 建设用地空间分布2.2.1 建设用地总量空间分布从 2005 年淅川县建设用地总量空间布局和各乡镇建设用地占全县建设用地总面积的比重（见表 2、图 2）上看，香花镇和仓房镇的建设用地规模较大，分表 22005 年淅川县各乡镇建设用地面积统计单位：公顷、%乡镇名称城乡建设用地交通水利用地其他建设用地建设用地占全县建设用地比例仓房镇429.069219.172.669650.8918.34城关镇575.5734.132.00611.701.16大石桥乡520.401372.133.681896.213.60厚坡镇1707.41191.8132.691931.913.67金河镇1044.3
16、5480.9410.501535.792.92荆紫关镇726.4310.608.18745.211.42九重镇1221.94347.4711.191580.603.00老城镇706.513791.942.154500.608.55马蹬镇1102.082160.874.223267.176.21毛堂乡726.8639.272.20768.331.46上集镇1465.62686.7011.902164.224.11盛湾镇1126.082880.444.754011.277.62寺湾镇657.0841.711.61700.401.33滔河乡772.421666.7611.712450.894.66西
17、簧乡391.8421.711.30414.850.79香花镇1135.6715261.476.3316403.4731.17合计14309.3238207.12117.0752633.51100.0031.17%0.79%18.34%1.16%3.60%3.67%2.92%1.42%4.66%1.33%7.62%4.11% 1.46%6.21%3.00%8.55%荆紫关镇盛湾镇金河镇上集镇厚坡镇毛堂乡香花镇大石桥乡马蹬镇西簧乡城关镇老城镇滔河乡仓房镇九重镇寺湾镇图 22005 年淅川县各乡镇建设用地比例图别为 16403.47 公顷和 9650.89 公顷，占建设用地总量的 31.17%和 1
18、8.34 %；其次是老城镇和盛湾镇，建设用地规模都在 4000 公顷以上，分别为 4500.6 公顷和 4011.27 公顷，占建设用地总量的 8.55%和 7.62%；马蹬镇、滔河乡、上集镇建设用地规模都在 2000 公顷以上，分别占建设用地总量的6.21%、4.66%、4.11%；西簧乡建设用地规模最小，仅占总建设用地面积的0.79%。2.2.2 主要建设用地空间分布（1） 建制镇用地淅川县共有 12 个建制镇，2005 建制镇用地总规模 2381.37 公顷，其中上集镇 524.19 公顷，占建制镇用地的 22.01%；其次是城关镇 442.32 公顷，占建制镇用地的 18.57%；再次
19、是厚坡镇 333.69 公顷，占建制镇用地的 14.01%；最少的是老城镇仅有 22.89 公顷，占建制镇用地的 0.96%（见表 3）。（2） 农村居民点用地2005 年淅川县农村居民点用地总规模 11012.74 公顷，占全县建设用地总量的 20.92%。其中厚坡镇农村居民点面积最大，为 1269.25 公顷，占全县农村居民点用地面积的 11.53%；其次是盛湾镇和马蹬镇，分别为 1037.98公顷和1020.08 公顷，占全县农村居民点用地面积的 9.43%和 9.26%。城关镇农村居民点面积最小为 68.72 公顷，占全县农村居民点用地面积的 0.62%（见表 3）。（3） 采矿用地从
20、采矿用地的总规模来看，上集镇最高，达到了 74.83 公顷，占全县采矿用地的 22.42%；其次是毛堂乡和九重镇，分别为 36.47 公顷和 35.68 公顷，占全县采矿用地的 10.92%和 10.69%。采矿用地最少的是仓房镇，仅有 3.54 公顷， 占全县采矿用地的 1.06%（见表 3）。（4） 独立建设用地从独立建设用地的总规模来看，其中厚坡镇最高，达到了 89.82 公顷，占全县独立建设用地的 15.45%；其次是香花镇和九重镇，分别是 80.93 公顷和67.36 公顷，分别占全县独立建设用地的 13.92%和 11.59%；独立建设用地最少的大石桥乡，仅有 3.20 公顷，占
21、0.55%（见表 3）。表 32005 年淅川县城乡建设用地面积统计单位：公顷、%乡镇名称建制镇农村居民点采矿用地独立建设用地城乡建设用地面积比例面积比例面积比例面积比例面积比例仓房镇24.041.01378.793.443.541.0622.693.90429.063.00城关镇442.3218.5768.720.6223.707.1040.837.02575.574.02大石桥乡0.000.00507.404.619.802.943.200.55520.403.64厚坡镇333.6914.011269.2511.5314.654.3989.8215.451707.4111.93金河镇261
22、.7310.99713.596.4820.086.0248.958.421044.357.30荆紫关镇234.779.86450.514.0930.919.2610.241.76726.435.08九重镇264.5511.11854.357.7635.6810.6967.3611.591221.948.54老城镇22.890.96667.756.066.962.088.911.53706.514.94马蹬镇31.421.321020.089.2623.266.9727.324.701102.087.70毛堂乡0.000.00645.595.8636.4710.9244.807.71726.86
23、5.08上集镇524.1922.01820.177.4574.8322.4246.437.991465.6210.24盛湾镇66.962.811037.989.437.282.1813.862.381126.087.87寺湾镇62.142.61539.824.9014.734.4140.396.95657.084.59滔河乡0.000.00738.736.713.841.1529.855.13772.425.40西簧乡0.000.00374.673.4011.373.415.801.00391.842.74香花镇112.674.73925.348.4016.735.0180.9313.9211
24、35.677.94合计2381.37100.0011012.74100.00333.83100.00581.38100.0014309.32100.002.3 建设用地动态变化2.3.1 动态变化基本情况从淅川县 19972005 年新增建设用地核查情况来看，新增建设用地主要是通过占用耕地实现的，期间新增建设用地总面积 368.39 公顷，其中占用耕地面积 283.52 公顷，耕地占用系数为 0.77。尤其是 2003 年仅一年时间新增建设用地为 112.49 公顷，占 19972005 年间新增建设用地总量的 30.54%，其中占用耕地 105.4 公顷。2.3.2 动态变化原因分析1997
25、 年以来淅川县各项建设占地总体呈快速增长态势，截至 2005 年新增建设用地 368.39 公顷，其中占用耕地 283.52 公顷。年均新增建设用地量为40.05 公顷。大大超过了预期增长速度，其变化原因可以归纳为以下三个方面：（1） 国民经济和社会发展速度明显加快地区生产总值由 1996 年 213908 万元，增长到 2005 年的 624216 万元，增长近了 3 倍；人均地区生产总值由 1996 年的 3022 元，增长到 2005 年的 16647元，增加了近 5 倍多。处于快速发展时期，在现阶段，淅川县国民经济和社会发展速度明显加快的情况下，必然导致城镇、独立工矿、交通等建设用地不
26、断增长。（2） 建设用地利用粗放，农村建设用地利用浪费现象严重随着淅川县经济的快速发展，对土地的需求越来越大，土地资源供需形势越来越紧张。各类建设用地均不同程度地存在粗放利用现象，其中农村居民点用地和独立工矿用地浪费现象严重，2005 年部分乡镇人均农村居民点用地超过了 150 平方米，最高的金河镇人均用地达到了 417.3 平方米，远远超过了国家人均 150 平方米的定额标准。（3） 扩大增量与盘活存量统筹考虑不够由于对内涵挖潜、盘活存量考虑不够，没有真正地将城镇化建设用地增加与农村居民点用地减少相挂钩。同时从投资成本来看，扩大增量往往比盘活存量要小，而效益的取得上要快且大，并且当前盘活存量
27、用地的投资收益机制尚未理顺，使得土地使用者更加倾向于扩大增量来满足需求。在这种情况下， 建设用地的增加显得更加突出。2.4 建设用地利用问题分析2.4.1 城镇土地集约利用程度低2005 年，淅川县的建制镇用地 2381.37 公顷（此数据为基数转换后数据），由于土地使用制度等历史原因，城镇居住建筑用地容积率低，闲置土地较多， 功能不合理，基础设施配套不够完善。农村居民点用地总量大，且居民点内部 土地闲置现象比较普遍，土地利用的整体经济效益差。2.4.2 农村居民点缺乏系统规划，布局结构不合理目前，淅川县农村居民点布局分散、遍地开花，而且村内存在着大量的农 村闲置土地、废弃宅院，特别是近几年，
28、由于农村经济的迅速发展，农民生活 有了较大改善，以新建住房作为生活富裕标志的广大农村掀起争相建房的热潮， 加之一些地方村镇规划滞后、管理混乱，致使出现了一大批“空心村”、“路边店”，造成村庄内部土地资源的浪费和建设用地结构的不合理。具体表现为布局混乱，居民点内部空间结构不合理。农村居民点占地较多，2005 年淅川县农村居民点用地面积达 11012.74 公顷，按2005年农村人口计算，人均占地197.50 平方米，已经远远超过了人均用地 150 平方米的标准，最高的金河镇达到了人均 417.3 平方米。同时农民住宅多为一户一宅式，布局分散，且容积率偏低。严重制约了农业用地和非农业建设用地规模优势的形成和发挥，不利于农村居民点基础设施和公共设施的配套建设和农村居住环境水平的提高，影响了农村产业化、城镇化和现代化进程。2.4.3 独立工矿用地规模比重较大，布局较分散2005 年淅川县采矿用地和独立建设用地的总规模为 915.21 公顷，占建设用地总量的 1.74%。工业用地中独立工矿特别是农村独立工矿用地过于分散、占地比例较高，与农村居民点类似。低效利用、废弃现象比较突出，尤为突出的是一些资
