1、城乡规划法的发展史A城乡规划法的发展史一、规划法起源规划法最早起源于英国，而英国的城乡规划法规起源于对公共卫生和住房问题的关注。18世纪末19世纪初，工业化大规模生产导致社会结构的急剧变革，城市中的人口规模膨胀、环境恶化以及住房短缺问题尤为突出。1848年和1875年的公共卫生法、1866年的环境卫生法成为政府解决环境和住房问题的重要法规。从19世纪70年代开始，各地方政府在不同程度上发展自己的地方住房法规，规定诸如日照间距、居住密度、卫生设施等一些基本标准。1909年英国政府颁布了住房与城市规划法案（Housing & Town Planning Act 1909），标志着城市规划作为政府职
2、能的真正开始。二、历史发展脉络英国城乡规划法的历史发展阶段，按时间顺序大致可以分公共卫生法、住宅法和城乡规划法三个阶段，这三个阶段构成了英国城市规划法规演变的一个连续的过程。现在城乡规划法成为最重要、最全面和意义深远的法规，而公共卫生法和住宅法并没有完全废除，仍然在各自的领域发挥作用。1、公共卫生法：18481890年一切源于英国的工业革命。社会化大生产使大批农业人口进入城镇，使城市人口在短时间内急剧膨胀。一方面是城市政府没有应对人口在短时间内的集中的经验，另一方面是工业经济对工人的剥削，尽量降低生产成本，工人们只能获得廉价的、临时性的、甚至邻近工厂的庇护场所，卫生条件和环境卫生都很差。由于没
3、有针对这些问题的先例，还没有任何对建筑及其环境进行控制的规章制度，这些新建的场所都非常拥挤，基本上不太考虑通风和卫生的要求。这种发展方式给公共卫生所造成的后果一直没有得到有效控制，直到1848年国会第一次颁布有关公共卫生的法令1848年公共卫生法。这是一系列公共卫生法令的第一部，具有纪念意义。接下来1875年公共卫生法对之前的法令进行了适当的删节和合并，并加入了更多有关公共卫生保护和提高的内容。有关新建街道和建筑的法规可由地方政府部门制订，实现了对未来建筑和未来街道的设计控制。1875年的法令在环境卫生、修建私有街道、新建房屋、传染病以及其他与公共卫生直接相关的事宜方面授予了地方政府相应的权力
4、，并在1890年、1907年和1925年通过的公共卫生法令中逐步得到加强。1936年公共卫生法则是一部更全面完整的法令，对此前的有关法令进行了删节和重新整理，目前它仍是这一领域的主要法令，之后只是经过了一些小的增补和修订。公共卫生法主要解决的是基本公共卫生问题，它是一种应急性控制措施，而不是预见性的计划引导方法；它是防止出现建筑建设的混乱，而不是积极的规划布局；它是迎合特殊情况，而不是普遍情况；它规定的是每个单独地块建设，而还没有相邻近地块关系的规定。也就是说，任何人都可以在有限的法规条件下在自己的地块上自由的建设，完全不用考虑其他地块的开发活动。例如住宅和工厂都可以相邻建设，而诸如建筑的拆建
5、改造问题，贫民窟的更新整理问题，公共卫生法没有充分认识和解决。2、住宅法：18901909年第一部真正针对贫民窟的法令是1890年工人阶层住宅法，它标志着新型立法住宅法阶段的开始，旨在弥补公共卫生法令在工人阶层住宅规划方面的不足。1890年法令规定了拆除卫生条件不良的住宅以及为工人阶层提供新住宅的条款。此后，又出台了一系列有关住宅规划的法规，以1925年住宅法达到顶点。1925年住宅法废除了1890年法令，并取而代之成为住房法律方面的主导法令。1925年住宅法经过了数次修订，到1936年让位于更为全面完整的1936年住宅法。自此，1936年法令成为这一领域的主导法令。该法令在1936年至195
6、6年间经过多次修订，删除了所有关于“工人阶层”的条款，最后被废除（除某些财务和附属条款外），并被更为完善的新法令1957年住宅法所取代。在1985年住宅法颁布之前，1957年住宅法一直是住宅规划方面的主导法令。1985年法令是目前住宅规划方面最权威的法律文件。住宅法在解决工人住宅问题上做出了积极的努力，比起公共卫生法，它至少将关注范围扩大到较大的住宅区的尺度，并且制订了住宅更新的具体规定。3、城乡规划法：19091996年住宅法能够处理贫民窟和提供新住宅的问题，弥补了公共卫生法中的一个缺陷。但是仍存在一些问题，比如仍然有建在工厂附近的居民住宅和建在市郊花园中的工厂。住宅法与公共卫生法一样，不能
7、解决这些问题；但它给人的感觉是对住宅的关注多于对公共卫生的关注。1909年住宅、城镇规划诸法标志着一个新的城乡规划法阶段的开始（表1）。在以上诸法当中，1909年住宅、城镇规划诸法、1919年住宅、城镇规划诸法、1932年城乡规划法和1947年城乡规划法令有重要影响。（1）1909年住宅、城镇规划诸法1909年修订的住宅、城镇规划诸法将住宅法演变为城镇规划法，该法令的第一部分为“工人阶层的住宅”，第二部分为“城镇规划”。这部法令是英国第一部涉及城镇规划的法律文件。根据该法令，地方政府获得授权制订“关于正在开发的土地或可能用于建筑目的的土地城镇规划方案”以确保“该土地及其邻近土地在设计和使用方面
8、，达到良好的卫生条件，并符合便利、宜人的要求。”这一法令不仅仅针对个体建筑进行控制管理（这一点可能已在公共卫生法中规定），而且将建筑开发作为一个整体，私人拥有的土地不再是孤立的土地，而是作为整体的一部分。每块土地的开发不仅要符合地方法规的要求，而且要“确保该土地及其邻近土地在设计和使用方面，符合便利、宜人的要求。”这样，在住宅区就不会再出现不受欢迎的工业建筑（即使这些工业建筑确实符合地方建筑法规的要求），而工业区会建在独立的地区，只用于工业开发。希望制订城镇规划方案的地方政府主管部门必须事先获得地方政府委员会批准，方可开始制订方案；而规划方案在获得地方政府委员会批准前不能生效，有些情况下还必须
9、在国会讨论后方可获得批准。（2）1919年住宅、城镇规划诸法1909年法令规定的规划程序十分繁琐、不易操作，因此在10年后对其进行了改进，形成了1919年住宅、城镇规划诸法。这一法令将大多数情况下必须事先获得地方政府委员会批准方可制订规划方案的规定废除，同时也废除了由国会讨论规划方案的规定，规划方案在获得地方政府委员会批准后立即生效。1919年法令首次出台了有关临时开发的规定，即在规划方案的起草阶段，可以继续进行土地开发；如果日后规划方案的制订损害了开发商的利益，则开发商可以获得补偿。1919年法令开始将制订规划方案作为强制性规定，拥有2万人口的地区，其地方政府主管部门必须在指定时间内制订规划
10、方案，并提交有关人员进行审批。根据该法令，在必须制订规划方案的情况下，地方政府委员会有权要求地方政府主管部门起草规划方案。这样在某些情况下，强制规划取代了自觉规划。该法令首次提及区域性规划的概念，即两个以上的地方政府部门可以共同制订城镇规划方案，并指定一个联合委员会负责有关事宜。（3）1932年城乡规划法1932年城乡规划法废除了过去所有关于城镇规划的法规，以更为全面的方式重新制订法律，并有许多重大改动。该法令最显著的特点是它允许对建满房屋的区域或者可能根本不会开发的土地进行城镇规划，而此前的城镇规划法令只适用于正在开发或可能会进行开发的未建房屋的土地。这使地方主管部门的权力得到了极大的扩充。
11、1932年法恢复了1919年废除的关于制订规划方案需事先获得卫生部（过去是地方政府委员会）批准的条款，另外，规划方案需要经国会讨论方可实施。1919年法令中关于某些地方政府必须在一定时期内制订规划方案的条款也被废除。1932年地方政府通过经地方主管部门制订、经卫生部批准的城镇规划方案来确保对开发活动的控制管理。规划方案一经实施，即对制订方案的主管部门和计划在相关区域内进行开发活动的人员具有同等约束力。在规划方案未实施前，开发商的开发活动受到根据1932年法令制订的临时开发令的保护。在1943年城乡规划（临时开发）法颁布之前，对临时开发项目并不能进行有效的控制。但是如果开发商根据临时开发管理规定
12、进行开发活动，而在有关的规划方案最终实施后证明该开发活动不符合方案的规定，必须拆除或停工，则开发商可以获得补偿。临时开发令是最早的规划申请许可形式，旨在对规划活动进行管理控制，直到由地方规划主管部门制订的规划方案开始实施。由于规划方案的实施而受影响的任何人均可向负责执行规划方案的地方主管部门申请补偿；另一方面，主管部门也可以根据规划方案的规定申请征收该地产的价值增加75%（或称作通常所说的增值）。事实上，很少有几个规划方案完全得到实施，一方面，主管部门几乎没有进行过任何补偿；另一方面，他们也几乎没有申请土地增值。直到1947年城乡规划法生效之前，1932年的法令一直是规划方面的主导法令。（4）
13、1947年城乡规划法令1947年法令是一个崭新的开始，它废除了之前所有关于城镇规划的法规，并制订了规划法的全新原则。该法令颁布后即成为英格兰和威尔士地区土地使用管理的主导法令，并对战后其他西方国家的城乡规划产生重要影响。1947年法令中包含了一些最为苛刻、涉及范围很广的条款，对土地（包括建筑物）所有权和业主按自己的意愿开发和使用土地产生了很大影响。事实上，在1948年7月1日有效实施以后，土地所有权只不过是按照其当时的使用目的继续使用土地的权力。土地所有者无权开发土地，就是说，他无权在自己的土地上修建房屋，甚至无权改变土地的用途。直到1954年城乡规划法对1947年法令进行了修订，土地所有者出
14、售土地才能够获得（至少理论上可以）土地现有使用价值，因为根据1947年法令，土地的开发价值已被国家剥夺。1947年法令并未使土地国有化，而是将土地的开发权国有化。这一点在1954年法令中被推翻，土地的开发价值重新归还给土地所有者。1947年法的新特点可归纳为几点：以新的灵活管理方式取代过去严格执行规划方案的方式，规划部门自由裁量权加大；任何形式的开发均须获得规划许可（有例外情况）；成立新机构（中央土地委员会）负责收取开发费用；土地开发价值收归国有，实际上剥夺了土地所有者的开发权；赋予地方政府更大的土地强制收购权和自行开发权；中央政府向地方政府提供更多的财政支持，帮助他们履行职责，尤其在收购土地
15、方面。三、我国城乡规划法规体系发展v 1952年 第一次城市建设座谈会v 1954年11月，国家建委成立v 1956年城市规划编制暂行办法v 大跃进，文化大革命v 1980年第一次全国城市规划工作会议 控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市v 1984年国务院颁布城市规划条例v 1989年12月颁布城市规划法v 2007年10月28日，颁布城乡规划法立法背景（城乡统筹）v党十六届三中、五中全会（城镇化新特点） 统筹城乡发展，社会主义新农村v 城市规划法 1989.12.26(1990.4.1) 村庄和集镇规划建设管理条例 -1993.6.29(1993.11.1) 1.城乡二元结构
16、2.基础设施重复建设 3.形象工程-资源破坏 4.乡村庄规划管理薄弱 5.规划实施制度：土地使用制度，投资体制改革 6.法律责任过于原则、模糊城乡规划法 制定过程准备阶段提出修订意见（八届、九届人大）1999年 温家宝 城市规划法修订要求2000.8 成立起草领导小组，起草工作小组2001.8、2002.10、征求国务院、省、区、市主管部门意见2003.5 上报国务院 国务院法制办，各部、省市调研，专家2006.12 国务院常务会议通过草案确立阶段人大财经委召开座谈会 听取意见2007.4 十届人大常委会 第一次审议2007.8 十届人大常委会 第二次审议2007.10.28十届人大常委会 - 审议通过2007. 10. 28 74号 主席令 公布城乡规划法
