1、和谐社会服务型政府的概念下的政府职能分析及建议【内容提要】本文在阐述人类社会政府的不可或缺并解释其产生存在原因后引入政府伴随的政府职能，再结合一些对政府与政府职能的观点，对政府职能做初始简单定义。之后，引用对比主流的西方政府职能理论和中国政府职能理论及个别学者的学说，在我国政府近几年倡导的和谐社会与服务型政府的概念下，结合现阶段政府从职人员存在的问题，对政府职能内容做出个人的解释：维持人民生存延续的职能、维护国家存在的职能、促进社会文明发展的职能，并对我国现阶段政府职能细节上提出个人建议，强调政府应当注重教育，促进社会文明发展的职能。【关键词】 政府 政府职能 和谐社会 服务型政府 教育 社会
2、文明Abstract：This article described the indispensable of the government to human society and explain its reason for the existence of a government with the introduction of the functions of government, together with some of the functions of government-to-government perspective, do simple definition to i
3、nitial functions of the government. Invoked contrast mainstream Western theories of government functions and the functions of the Chinese Government and the doctrine of individual scholars, in recent years, our government initiated a harmonious society and the concept of service-oriented government,
4、 together with staff members from the government at this stage the existing problems, on the functions of the government content to make personal explanation: the continuation of the survival of the functions, the functions of safeguarding national existence, and promote social functions of the deve
5、lopment of civilization, and our government functions at this stage the details of personal recommendations, stressed that the Government should focus on education, the promotion of Social functions of the development of civilization.Keywords：government government functions Harmonious society Servic
6、e-oriented government education civilized society和谐社会、服务型政府的概念下的政府职能分析及建议 我国政府官方近几年一直倡导构建社会主义和谐社会，提出构建服务型政府的理念，对政府职能作出了不同的要求。我国理论界结合西方国家职能理论也提出了本土化的政府职能理论，以符合现今的社会主义市场经济时期国家建设的需要要。但行政人员的一些问题一直存在于政府行政过程中，如要实现和谐社会、服务型政府理念，必然要求现阶段政府职能重点和内容方向的一些调整，解决行政人员问题和具体丰富政府职能内容。1、浅论政府和政府职能 政府是不可或缺的，没有政府，人类社会就会陷入冲突
7、与战争状态。霍布斯说过:“在没有一个共同权力使大家都慑服的时候，人们处在所谓的战争状态之中。这种战争是每一个人对每一个人的战争。”1历史上的无政府主义者的尝试都以失败而告终，如果人的所有需要可以通过自身努力或者人与人之间的自发无矛盾协调得以实现满足，那么政府可能就没有存在的必要。纵观人类发展历程，原始社会的氏族结构可以说是政府形态的雏形，在人群中已经分离出一部分人管理统治剩余部分的人，依据氏族崇拜图腾信仰和血缘宗亲联系的强度决定管理统治的阶层力量或弱或强；之后的奴隶社会、封建社会和现今世界格局主流的资本主义和社会主义并存的政府结构都是基于一定地域范围内社会的一定历史发展背景形成的国家的存在。政
8、府的存在通过人与人之间的分工达到满足人的需要和解决人与人间的矛盾，当遇到内部矛盾激化现有政府不能解决或者来自外部的强大力量的冲击时，政府原存在形式就会瓦解形成政府替代和政府形式的变更，而现代意义的政府是基于一定范围内的社会群体总和而寄存于国家的特殊存在，在一定程度上政府与国家概念可以互换。政府之所以存在的原因简单可以归结为：人类产生的存在形式的非独立个人的群体存在，不能剥离人与人的原始联系；人存在的特性具有欲望的不断膨胀、追求层次的不断提高和人对自身及世界、宇宙有好奇心理及其他内容，促使人不能脱离与他人的联系；个人力量、家庭力量的微弱不足以维持个人、家庭的简单完整存在，个人面对自然的危害的弱小
9、无助和人与人之间存在种种矛盾；所有以上问题促使需要人与人之间的联系协调来解决，人与人的联系协调表现为社群存在，社群与自然的联系和社群间的联系伴生的社群需要和矛盾就促使国家形成进而政府的产生和存在。但是,政府一旦产生，因其强制性和人为性而具有侵犯性。所以，人们往往说，政府是必要的邪恶。潘恩：“社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害。”2政府存在的必要性已经是众然皆知，而政府存在是伴随政府职责和功能，概括为政府职能；政府存在的原因根本上决定政府职能的内容，政府职能的实现维护政府的存在，两者相互依存，但现代意
10、义的政府职能是源于西方资本主义时期，对此有所区别。 社会各界对政府和政府职能都有自己的理解：世界银行发展报告说：“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。”3胡德指出：“我们可以从三个方面来回答政府做了什么？，第一个方面是尽力去描述政府内部到底发生了什么，例如决定如何做出，命令如何传达，信息如何发送，这种研究方法主要关注政府的决策过程；第二个方面是观察政府感兴趣的主题，这样我们可以列出一系列政府因种种原因而重视的问题；最后一个方面是从政府工具的角度去研究政府。”4世界
11、银行1997年发展报告指出：“有5项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，如果这5项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展：(1)建立法律基础；(2)保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；(3)投资于基本的社会服务与基础设施；(4)保护承受力差的阶层；(5)保护环境。提高政府有效性上提出了一项两部分的战略，一是使政府的作用与其能力相符；二是通过重振公共活力从而提高政府能力。”5 政府职能可以定义为：代表一定地域范围内形成的特有国家的国家性质的以维护统治阶级利益为根本目的的政府在整个社会中的职责和功能，内容上具有国别性和阶级性，具体表现行政机关的依法行政活动和法之外的国内
12、、国际社会参与活动。现代意义的政府职能，多是围绕政府应当为社会和人民做什么和如何做，提供那些服务以满足人民的需求，模糊了政府阶级性质，核心内容概括为进一步提高人民的物质生活和精神生活的质量、改善生存环境、促进人类文明发展。2、政府职能理论 政府职能理论相对于人类政府产生的较晚，产生于资本主义国家，我国建国后依据马克思主义思想主张和前苏联的马克思主义者也作出了解释，之后随我国发展社会主义市场经济的需要提出了新的内容，部分学者也对其提出了不同的说法，各种学说都是基于一定历史背景和国家与社会关系下，贴近现实具体国家和社会的发展存在的问题和需要，对政府工作提出要求和方向。 (一)、西方国家的政府职能理
13、论源流 1、现代政府职能理论产生的历史前提 政府职能一般是指政府在整个社会中的作用及其限度。当人类社会出现第一个国家的时候，政府职能也就随之产生了。然而，关于政府职能的理论，作为系统地界定政府在社会中的地位和作用的学说，却是在资本主义生产方式得到充分发展，市民社会逐步成熟之后才真正出现的。国家与社会的相对分离是现代西方政府职能理论产生的历史前提。 在西方长时间的发展过程中，曾经有一些思想家提出了有关政府或国家职能的零散观点，比如古希腊与中世纪哲学家对于政府职权划分的论述等等，但在总体上，这些观点并不涉及政府职能理论的基本内容（即政府在社会中应当起到什么样的作用），在形式上也缺少必要的论证，尚不
14、足以称之为完整的政府职能理论。近代资本主义发展之前，西欧封建时期，西方国家与社会之间的关系呈现出两种不同的模式。一种是国家社会紧密一体的关系模式：从社会中生成的国家，由于掌握着相对丰富的社会资源，从而在与社会其他部分的联系中占据了主导性地位，甚至实现了对整个社会生活的笼罩和控制。第二种关系模式是国家社会相互分立的模式：国家与社会的联系是极为有限的，国家固然无法有效地控制社会，社会却也没能为国家提供足够的支持和影响。无论是在国家与社会紧密一体还是两者相互分立的情况下，都缺乏对政府职能问题进行理论探索的客观需要。西欧封建社会晚期，随着资本主义生产方式的进一步发展，在欧洲的一些城市中，最先出现一种外
15、在于政治领域的社会生活领域，一般被人们叫作“市民社会”。最初的市民社会代表了封建社会政治经济关系之外萌发的资本主义经济生活，它在本质上与封建国家是相互对立的。资产阶级国家建立后，国家与社会在形式上依然保持着相对独立的地位，自由主义思想家们认为这种分离状态有利于防止国家对公民权利领域的肆意干涉；另一方面，应当指出，国家与市民社会的分离和对立都是相对的，它们之间往往存在着频繁且深刻的内在联系。市民社会实际上构成了资产阶级国家的社会基础，矗立于其上的国家机器体现和维护了统治阶级的利益。市民社会的形成与发展，导致了一种新型的国家社会关系模式的出现。在这种国家社会关系模式中，国家与社会之间有着一种既相互
16、分离，又相互作用的密切联系。也正是在这种国家社会的关系模式中，人们不得不对国家与政府管理社会的应然的权限加以理论上的思考，关于政府职能的理论研究因而也具有了现实的意义。大约在17、18世纪，伴随着现代民族国家和市民社会的形成，西欧开始出现早期的政府职能理论。从国家与社会关系的角度出发，西方主要的政府职能理论表现出不同的特点。其中，自由主义的政府职能理论侧重于对政府社会管理权力的限制，国家干预主义的政府职能理论侧重于发挥政府在社会中的积极作用，而马克思主义的政府职能理论则更多地强调国家与社会之间相互服务、相互支持的功能。需要加以说明的是，由于经济领域在整个社会生活中的独特地位和丰富内涵，特别是因
17、为市场作为社会联系的主要方式的性质，政府经济职能问题成为了西方政府理论的一个核心问题。 2、国家干预主义的政府职能理论 资本主义生产方式与市民社会都是在封建社会内部产生和发展起来的，它们与原有的封建基础和上层建筑之间，存在着根本的矛盾。但在西方历史上，资产阶级曾经依靠封建君主的政治势力，为其自身利益的发展创造条件。这种资产阶级与封建君主的联合，导致了西欧中央集权民族国家的出现，它在思想上的反映则是17、18世纪具有“压倒一切的影响”的重商主义思潮。 归纳起来，重商主义思想包括以下三点基本内容：第一，重商主义者认为，货币、金银等贵重金属是社会财富的主要形态，财富即货币，货币即财富；货币的多寡被视
18、为衡量一国富裕程度的标准；第二，财富的源泉，除了开采金银矿外，就是对外贸易。只有遵循多卖少买、多收入少支出的原则，积极开展对外贸易流通，才能使财富增加，国家富强；第三，重商主义极力主张政府对国家经济尤其是对外贸易领域实行干预，制订保护工商业的政策，以保证整个国民经济活动符合扩大出口和货币输入的要求。在这方面，美国政治家汉密尔顿是一个突出的代表。他在1791年关于制造业的报告中详细提出了重商主义的一系列政策主张。他认为，政府不但应该“拿出公款来弥补个人财力的不足”，在对外经济竞争中实行保护性关税、财政补贴等手段，而且必须采取发放政府奖金、技师监督等促进国内工业的发展。很显然，重商主义者的思想中已
19、经初步地涉及到政府职能的内容，认为政府应当对社会经济活动施加必要影响以增进国家财富。 重商主义包含着一种早期的国家干预主义政府职能理论，尽管它从来没有得到过系统地阐述，但却反映了资产阶级试图通过政治力量促进自然经济解体和资本原始积累的愿望。到了19世纪，德国哲学家黑格尔同样表达了通过国家广泛介入，发展资本主义的观点。在黑格尔看来，国家与市民社会之间存在着相互依存的关系，但国家代表了一个更高的层次，它是整个社会进程中唯一真正的道义力量；由于市民社会中容易出现经济安排与道德规范的不自足状态，国家应当干预市民社会的事务，目的在于保护和促进由国家界定的人民普遍利益或排解市民社会自发产生的非正式和不公平
20、现象。黑格尔关于“国家高于市民社会”的学说架构，肯定了国家对于市民社会的积极作用，同时也涉及了国家干预的正当性问题。后来，这种关于国家至上的思想在20世纪的欧洲最终导致出了法西斯极权的恶果。 20世纪30年代凯恩斯在宏观经济理论上的突破，在西方思想界掀起了一场革命。现代国家干预主义由此一举占据了西方理论界的主导地位。这个时期的国家干预主义，与早期的重商主义相比，无论是在理论体系还是政策要求方面都有了很大的不同。凯恩斯在批判自由主义的基础上，提出了现代国家干预主义的政府职能理论。 垄断资本主义在19世纪后期的发展，以及20世纪20、30年代震撼整个西方世界的经济危机的爆发，构成了凯恩斯革命的现实
21、背景。自由主义经济理论的缺陷在这场经济危机中充分地暴露出来。以此为契机，英国经济学家凯恩斯在1936年发表了就业、利息和货币通论一书，在历史的新阶段，重提国家干预主义的政府职能理论。凯恩斯指出，古典自由主义经济理论所假设的完全竞争的市场在现实生活中是不存在的。由于人们的经济行为总是受到三个基本心理因素（即“心理上的消费倾向”、“心理上的灵活偏好”和“资本边际效率”）的影响，纯粹依靠市场调节的资本主义不可能导致社会供求的均衡，从而引发社会有效需求的不足，经济危机也就由此产生。他认为，只有通过政府明智、积极的政策，把自由放任的自动均衡，改造成政府对经济进行干预和调节的移动均衡，使资本主义成为“可调
22、节的”的资本主义，这样才可以避免危机；实行“国家调节”，是现行的经济形态免于全面毁灭的唯一的切实途径。因此，政府应当通过宏观的财政政策和货币金融政策来对国民收入进行再分配，鼓励消费，引导需求，以此克服市场缺陷所带来的种种经济困难；在增加有效需求，实现高就业率的过程中，政府甚至可以执行“举债支出”的赤字政策。 凯恩斯以后的许多西方经济学家秉承了凯氏的思路，在分析市场不足的基础上，界定政府的经济职能。特别是在第二次世界大战后，人们把“市场失效”当成了一个正式的经济分析概念使用并对其产生原因进行系统的阐述，认为外部影响、公共产品、垄断以及收入不公等现象的存在是导致政府对社会经济领域进行积极干预的因素
23、。在这个方面，比较典型的是美国经济学家萨缪尔森，他从市场失灵的概念出发，把政府经济职能归纳为确立法律框架、改善经济效率、促进收入公平以及支持宏观经济稳定等四个方面。 如果从时间上看，政治学家对于国家干预主义的政府职能理论的研究并不晚于凯恩斯，但在理论影响力方面，它们则远远比不上凯氏的宏观经济理论。早在19世纪晚期，以格林、霍布豪斯为代表的英国思想家就已经察觉到政府干预社会生活的必要性。他们指出，国家在涉及公共利益的地方进行干预，能够为每个公民的自由发展提供更多的社会条件和更有利的社会环境，这同个人的自由并不冲突。费边社会主义的思想家认为，要实现资产阶级自由、博爱和平等的根本价值，就必须在经济上
24、给予人们以最低标准的保证；政府不但要承担起维持全面收入的职能，还要广泛介入到社会生活中，解决公民的教育、医疗等问题。费边社会主义的一些观点后来成为了现代福利国家的理论基础。到了战后70年代，美国著名哲学家约翰罗尔斯发表了著作正义论，他在一个庞大的思想体系中，讨论到政府职能的有关问题。罗尔斯指出，“作为公平的正义”奉行的是一种最大限度改善最少受益者地位的原则。政府应通过各种手段来保证具有类似天赋和动机的人拥有平等的受教育、受培养的机会；在经济活动和职业的自由选择中，政府应当通过对公司和私人团体活动的管理，来防止对较好地位的垄断性限制；最后，政府还应当确保一种社会最低受惠值。罗尔斯把政府分成了配给
25、、稳定、分配和转让等四个部门，并指出，“这些划分不等于政府的通常组织机构划分，而应被理解为政府机构的不同功能”罗尔斯的以上论述可以看作是从政治哲学的高度对国家干预主义政府职能理论的一种概括。 3、自由主义的政府职能理论 在西方，与国家干预主义的政府职能理论相对立的就是自由主义的政府职能理论。它的思想源头，可以归结到17、18世纪欧洲的古典自由主义。关于古典自由主义的政府职能理论，如果给予比较完整的理解，实际上也包含了政治理论和经济理论两个方面。 古典自由主义的政治思想家们关于政府职能的观点，主要体现在他们所坚持的“有限政府”论的学说中。这种学说一般以为，国家是人类在由自然状态向政治社会转化的过
26、程中经过人民内部的契约活动而产生的社会共同体。政府的权力是人们为了保证自己以及其他人的权利不受非法伤害而自愿让渡给政府的。既然政府的权力是人们赋予的，那么它在实施时也就是有限的而不是无限的。古典自由主义思想家们主张政府实行不干涉政策，给予个人和企业最大限度的自由放任，并认为“管得最少的政府就是最好的政府”，国家政府的主要职责应当集中在保障个人最大程度的自由及其私有财产权等方面。一些早期的自由主义者，如洛克、孟德斯鸠等人，都曾经有过减少干预、提倡自由贸易制度的论述。18世纪50至70年代，欧洲出现了以法国人魁奈为代表的重农主义经济学派。重农主义提出了“自然秩序”的观念，认为与国家干涉相比，自由竞
27、争的市场经济能够更有效地实现财富的增长。此后，亚当斯密创造性地吸收了重农学派的观点，从经济学的角度论证了自由放任政策的合理性。亚当斯密的整个理论学说都是以“经济人”假设作为基础的，他认为人是理性的，在经济活动中总是为自己打算，并追求个人经济利益的最大化；而自由竞争的市场恰恰是能够符合人类利己本性的自然秩序。因此，在市场自由竞争的条件下，个人的经济行为可以自动达成社会利益的实现，“一只看不见的手”在这个利益协调的过程中发挥了重要的作用。斯密写到，“（他）通常既不打算促进公共的利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益他所盘算的也只是自己的利益。在这场合，像在其他许多场合一样，他受着一只看不见
28、的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。”在亚当斯密那里，市场是富有效率的，并且具有自我调节的功能；政府不应当以自己的干涉行动来破坏自由市场机制的运行。据此，他明确地给政府职能下了具体的限定：（1）保护国家安全，使其不受外来侵犯；（2）保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；（3）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共设施和公共事业。简单地说，政府在社会中仅仅扮演“守夜人”和“警察”的角色。 亚当斯密所确立的古典经济自由主义，经过后代经济学家的不断发展，逐步演变为新古典经济自由主义。但从政府职能理论的角度来看，它们都强调自由放任的制度，反对国家政府对于经济的过分干预。本世纪
29、三十年代以后，由于受到凯恩斯经济学说的冲击，经济自由主义一度消沉下去。 自由主义的政府职能理论在战后60、70年代再度在学界中兴起。当时，发达资本主义国家普遍出现的“滞胀”现象以及福利国家暴露的问题，使得人们对于凯恩斯理论以及其他的国家干预学说产生了怀疑。一批西方学者重新回到自由主义的立场上，对国家干预社会、经济领域的行为进行多角度的反思。他们一般被称为“新保守主义者”，其中一些经济学家的研究成果尤其引人注目。例如，货币主义的代表人物、美国经济学家弗里德曼被人们认为西方最保守的经济学家之一。他在多本著作中，表达了自己对于国家干预主义和福利国家的看法。弗里德曼指出，西方国家干预的实践并不成功，它
30、的实际效果与预期效果之间有着相当大的差距：正是国家的干预活动阻碍了市场的健康发展，导致了西方经济“滞胀”现象的出现；各种福利措施造成极大的浪费，降低了人们的工作积极性；更为重要的是，国家干预的过程中还包含着对公民个人自由的限制。因此，政府的干预必须减少而不是增多，它的主要职能在于“防御外来敌人的侵略，确保我们的每一个同胞不受其他人的强迫，调节我们内部的纠纷，以及使我们能一致同意我们应遵循的准则”。又例如，以詹姆士布坎南为代表的经济学家提出了“政府失效”的概念，并以此作为分析国家干预行为的基础。他们指出，由于人们在政治活动中同样要追求自己利益的最大化，加上政党政治的竞争性特点，政府与政治本身也具
31、有各种各样的缺陷和不足。因而，政府对于社会和经济领域的干预，并不一定能够弥补市场的失效；相反，美国经济出现的高额赤字，通货膨胀和高失业率并存，很大程度上应归咎于凯恩斯国家干预主义的经济学。公共选择理论向人们证明，“市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由”，政府干预的范围应该尽可能地缩小。 除了经济学家外，一些学者也从政治哲学的角度强烈地抨击国家干预主义的政府职能理论，强调政府职权的不断扩大将会损害公民个人的权利与自由。美国的罗伯特诺齐克就是其中最具影响力的代表。他认为，个人权利是不可侵犯的，“最弱意义的国家”体现了全部的正义；国家职能应当仅限于“防止暴力、盗窃、欺诈及保证契约履行”等
32、方面；任何企图超越最弱国家的政治行为都将因为侵犯公民不做某些事情的权利而得不到道德上的证明。不难看出，诺齐克所要求的同样是一个“守夜人”或“警察”式的国家。 由上述可见，现代自由主义的政府职能理论是在西方国家职能事实上已经极大扩展的情况下产生的，它们继承了古典自由主义的基本传统，针对政府干预的弊端，主张把政府职能控制在最小的范围内，充分发挥市场机制的作用。 4、“西方马克思主义”的政府职能理论 马克思和恩格斯重点强调了国家的阶级镇压职能，同时也提及到国家的社会管理职能。恩格斯指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政府统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”这表明，政府的社会管理职能乃至于它的扩大实际上都体现了维持政治统治的需要。 “西方马克思主义”是对当代资本主义进行批判的一种重要的哲学、社会政治思潮。一些学者延续了马克思主义经典作家的思路，揭示了西方国家政府职能扩展的现象与资产阶级统治之间的联系。他们把自己的注意力放到现代政府的经济干预职能和意识形态职能方面。 “西方马克思主义者”首先觉察到了资本主义国家经济职能扩大化的趋向，认为这是当代资本主义社会中值得研究的一个重要问题。哈贝马斯曾经就这个问题提出过自己的看法，他指出：“国家机关执行着经济体系的许多职能。这些可以归纳为两个方面：通过总体计划，国家调节整个经济周期；创造和改善利用过剩
