1、以科学发展观为行动指南以科学发展观为行动指南努力探索自然生态与农村环境保护新道路在2009年全国自然生态和农村环境保护工作会议上的讲话环境保护部副部长 李干杰（2009年3月23日）同志们：本次全国自然生态和农村环境保护工作会议，是在全党第一批开展深入学习实践科学发展观活动取得丰硕成果，十一届全国人大和全国政协二次会议胜利闭幕的背景下召开的。会议的主要目的和任务是按照科学发展观要求，进一步提高和统一认识，回顾总结近年来的工作进展，分析当前存在的主要问题和面临的严峻形势，探索我国新时期自然生态和农村环境保护新道路，并对2009年全国自然生态和农村环境保护工作做出具体部署。下面，我讲几点意见：一、
2、充分认识加强自然生态和农村环境保护的重要性自然生态和农村环境保护是我国环境保护的重要组成部分，在增强国家全面、协调、可持续发展能力方面具有十分重要的地位和作用。在这次部里开展的深入学习实践科学发展观活动中，部党组经过分析后认为，现阶段影响环保事业科学发展的突出问题有六个，其中有两个涉及自然生态和农村环境保护工作：一是生态环境质量的改善滞后于人民群众日益增长的环境权益的需要；二是农村环境保护滞后于实现新农村建设目标的需要。因此，加强自然生态和农村环境保护，是着力解决影响广大人民群众身体健康、制约我国可持续发展的环境问题的一个重要方面，必须引起我们的高度重视。（一）加强自然生态和农村环境保护是建设
3、生态文明的需要自然生态是我们生存和发展的基础。古今中外的历史发展表明：生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。恩格斯在自然辩证法中对此有过精辟论述：“我们不要过分陶醉于对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民，为了想得到耕地，把森林都砍完了，但是他们梦想不到，这些地方今天竟因此成为荒芜不毛之地。”所以，保护自然生态关系到一个民族的兴衰。生态文明，是我们党在充分汲取中国传统文化的优秀成分和当代国际社会有关可持续发展的最新理论与实践成果的基础上提出的。党的十七大提出建设生态文明，其核心就是要建立人与自然的相互依存、相互促进的良性互动关系，实现
4、人与自然的和谐。胡锦涛总书记对此有过全面的论述，在去年一月视察安徽的讲话中他强调指出，“建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载能力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。” 其中，以资源环境承载能力为基础、以自然规律为准则，是实现可持续发展的根本点，也是自然生态保护的立足点。可持续发展，实质是一种既满足当代人需要又不危及后代人需要的发展。这种发展，必须是建立在自然资源可支撑与生态环境可承载之上的发展。国际上可持续发展理念的提出，大致经历了十五年的发展历程。1972年第一次人类环境会议发表的只有一个地球和罗马俱乐部基于对人口、资源、能源、粮食、环境的系统分
5、析而提出的增长的极限，为环境保护和可持续发展理念的提出奠定了基础；1982年世界自然保护同盟发表世界自然保护大纲，提出实现“自然资源永续利用”的原则；1987年世界环境与发展委员会发表我们共同的未来，正式提出“可持续发展”的理念。可以看出，自然生态保护一直与“可持续发展”一路相伴。（二）加强自然生态和农村环境保护是全面建设小康的需要党中央、国务院提出要把解决“三农”问题作为全国头等大事来抓，与此同时农村环境保护已成为我国环境保护的重点领域之一。在刚刚闭幕的十一届人大二次会议上，温家宝总理强调要毫不松懈地加强生态环保工作，推进农村环境综合整治。李克强副总理提出实行“以奖促治”的农村环境保护政策以
6、后，2008年中央财政共安排近5亿元，用于700个村镇，特别对一批环境问题突出、严重影响农民群众身体健康的村庄进行了重点支持。但是，与全国近70万个村庄总数相比，这700个村还是杯水车薪，仅为千分之一。假设70万个村庄中只有50%问题比较严重，需要予以重点支持，按现在的支持力度也需要500年才能治完，与2020年全国要实现全面小康的目标相去甚远。改善农村的生产和生活，环境是关键。可以说，没有农村环境质量的改善，就没有农村的小康；没有农村的小康，就没有国家全面的小康！因此，除了中央要加大投入以外，还需要各级政府负起责任，配套增加农村环境综合整治的投入，并建立相应机制鼓励社会资金的投入。（三）加强
7、自然生态和农村环境保护是建设和谐社会的需要目前我国农村经济和环境都处在艰难的转型期，由此造成的社会矛盾比较尖锐和突出。在经济上，农业正逐步由小农经济向现代规模化农业产业体系转变，但相应的环境规范还没有建立，造成了农村严重的环境问题。如一些规模化畜禽养殖场甚至就建在居民区内，造成与周围居民的环境污染纠纷。在环境上，二元结构的改变使农村环境从反哺城市和工业向“以工补农、以城带乡”的新格局转变，但难以在短期内完成，一些重污染的工业仍在继续向农村转移，与此同时城市垃圾和工业污染也继续排向农村，加上农村环境监管不到位，导致了一系列问题村（即癌症村）的产生，严重危害了农民群众的健康。目前，这些矛盾已给社会
8、稳定带来了较大压力。根据部机关信访办的统计，2008年有40%的来信和60%的来访反映的是农村地区的污染问题。主要问题有，饮用水井、灌溉水源污染，粉尘、噪声、恶臭扰民，种植物、养殖物因污染受损，健康受损等。另一方面，由于历史的原因，我国一些自然生态良好的重要生态功能区域和一些生态退化严重、自然条件恶劣的地区，往往都相对集中在一些老少边穷或矿产资源富集的地区。保护与发展的矛盾突出。对自然生态良好的重要生态功能区，面临的是发展方式的限制；对自然生态恶劣的地区，面临的是恢复生态的约束。目前我国的生态补偿机制尚未建立，保护自然和恢复生态的付出不能得到相应的补偿，导致保护与发展的矛盾转化成社会矛盾甚至是
9、地区间的矛盾，也给社会稳定增添了压力。为此，如何加强生态保护，走生态经济的发展道路，实现在保护中开发、在开发中保护，成为维护这些地区社会稳定的一项主要任务。（四）加强自然生态和农村环境保护是改善环境质量的需要污染防治与生态保护，是改善区域环境质量的两个重要方面，两者辩证统一，相辅相成，既相互促进，又相互制约。良好的自然生态，可以增加环境污染物的去除率，扩大环境容量，有利于污染防治；反之，恶劣的自然生态，不仅会增加污染物的排放源，而且还降低了环境的自净能力，减少环境容量，增加污染治理成本。温家宝总理在第六次环保大会上强调，“我国许多地方生态脆弱，环境承载力很低。要加强自然生态保护，努力扭转生态恶
10、化趋势。维护生态系统平衡，既是环境保护的重要任务，也是扩大环境容量、提高环境承载能力的基本前提。”从我国实际出发，也需要加强生态保护来促进区域环境质量的改善。特别是在一些自然条件较好的地区，应充分利用自然生态的净化能力，来降低治理和设施运行成本。据调查，全国城市污水处理收费平均为0.52元/吨,低于保本微利的0.80元/吨,不少地方还落实不到位，难以满足污水处理厂的正常运营需求。尤其是在广大农村地区，环境治理设施的运营面临更多的困难。所以，利用自然生态的净化能力不失为治理区域环境污染的一项重要措施。国内水环境治理比较成功的例子，如，山东的南四湖和云南的洱海，走的就是利用湿地系统净化水体的生态路
11、子。另一方面，农业生产已成为我国环境污染的重要来源，特别是规模化畜禽养殖业的迅猛发展使之成为排污大户。2007年我国猪的存栏量是10亿头，牛的存栏量是1亿头，加上羊和家禽，初步估算其粪便总产生量约30亿吨，COD产生量达8900万吨，远远超过当年工业废水与生活废水COD的排放量之和1381.8万吨，而且绝大部分未经处理直接排入江、河、湖水体。因此，抓紧畜禽养殖污染防治立法，加强执法检查，推动规模化畜禽养殖的污染治理，已是刻不容缓。（五）加强自然生态和农村环境保护是履行国际环境责任的需要胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出：“环保上要与国际社会相互帮助、协力推进，共同呵护人类赖以生存的地球家园
12、”，把环境保护纳入了中国“始终不渝走和平发展道路”的框架体系，并对中国认真履行环境保护国际公约做出庄严的承诺。自20世纪80年代以来，国际社会陆续推出了多项旨在保护全球自然生态的国际公约和协议，包括濒危动植物种国际贸易公约、生物多样性公约、拉姆塞湿地公约、生物安全议定书等。作为缔约国，我们有责任把所承诺的国际义务纳入国内各项生态保护工作中，认真履行。特别是国际环境公约所规定的一系列原则、规范和程序，已经被广泛应用于国际政治经济的众多领域，尤其是在国际贸易方面，生态化设计、循环利用资源、保护环境等成为产品竞争力的重要标志。为提高我国经济的国际竞争力，同时也为维护我国出口产品的国家形象，我们也有必
13、要加大生态保护力度，以帮助我国尽快适应当前环境保护进入世界政治经济体系并成为全球政治、经济热点的新形势，适应贸易与环境的新变化，以及满足我国统筹两个大局，利用两个市场、两种资源的需要。这里，特别要强调对生物物种资源的保护。一个基因可以影响一个民族，一个物种可以强盛一方经济。我国是生物多样性大国，物种资源十分丰富,但是正面临生物种类加速减少和消亡的严峻形势。认真履行生物多样性公约，加强生物物种资源的保护十分重要，责任重大，这是件既影响当代的发展，又关系子孙后代福祉的大事。二、全国自然生态和农村环境保护工作呈现良好的发展势头近年来，特别是第六次全国环保大会以来，各地围绕贯彻落实党的十七大、十七届三
14、中全会精神，深入学习实践科学发展观，按照“国务院决定”和环境保护部重点工作部署，大力推进生态文明建设，开展农村环境综合整治，着力解决影响可持续发展的生态环境问题，自然生态和农村环境保护工作取得积极进展，呈现良好的发展势头。主要体现在以下八个方面：（一）自然生态和农村环境保护工作已摆上重要议程党的十七大提出建设生态文明，明确要求“主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”十七届三中全会将加快解决严重危害群众身体健康的农村突出环境问题，作为促进社会主义新农村建设的重要内容。中央经济工作会议将生态环境保护和建设作为扩内需、保增长、保稳定、惠民生的重要内容。20
15、08年7月24日，国务院召开了第一次全国农村环境保护工作电视电话会议，李克强副总理出席会议并发表重要讲话，要求切实把农村环保放到更加重要的战略位置，提出了“以奖促治、以奖代补”等重要政策措施。中央财政首次设立农村环保专项资金，一项旨在推进农村环境综合整治的“以奖促治”行动，在全国各地相继开展，党中央、国务院领导同志关心、群众反映强烈的一批突出环境问题将得以解决，400万群众直接受益。2009年2月，国务院办公厅转发了环境保护部、财政部、国家发展改革委3个部门关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题实施方案（国办发200911号），对实施“以奖促治”政策，做出了总体部署，提出了明确要求。各
16、地落实中央部署，相继召开会议，出台了一系列加强农村环境保护工作的政策、措施。辽宁、上海、江苏、浙江、安徽、湖北、宁夏等省市区分别安排专项资金，用于支持农村环境综合整治、生态示范建设和自然生态保护工作。四川、福建加大了农村集中式饮用水源保护区内的环境综合整治。河南等地探索了加强县以下环保机构建设，湖南长沙实行农村环保村民自治，建立村规民约，农民的主体作用得到充分发挥。青海、西藏印发了关于加强农村牧区环境保护工作的意见，加强农村牧区生态环境保护，推进农村牧区特色经济发展。（二）相关法规、政策、标准的制订工作得到加强为加强自然生态和农村环境保护法制建设，近年来，我们积极配合全国人大环资委做好自然保护
17、区法的立法工作；就畜禽养殖污染防治条例与农业部进行多次沟通，征求国务院有关部门和地方有关部门的意见，目前正在修改完善；环保用微生物菌剂进出口环境安全管理办法也在修改完善过程中。一些省区也先后出台有关自然生态和农村环境保护的法规或规章。陕西、甘肃分别出台了陕西省秦岭生态环境保护条例、甘肃省农业生态环境保护条例，浙江省起草了浙江省生态环境功能区规划管理办法，江苏省加大了重要生态功能保护区管理办法立法进程，黑龙江省起草了省农村环境综合整治定量考核标准、实施细则和管理工作规定，广东省制定了畜禽养殖业污染物排放标准。按照中央关于建立生态补偿机制的要求，各地积极探索制订生态补偿政策。原环保总局印发了关于开
18、展生态补偿试点工作的指导意见，确定山西省煤炭资源开发等6个生态环境补偿试点。山西省建立煤炭开采的生态环境补偿机制，起草制定了山西省煤炭企业生态环境保护年度审核办法、山西省矿山生态环境恢复治理保证金使用实施细则及配套的一系列技术标准。浙江省印发浙江省生态环保财力转移支付试行办法，每年安排6亿元资金，重点对主要水系源头45个市、县进行生态补偿。山东省印发了大汶河流域上下游协议生态补偿试点办法。海南省正在制订海南省生态补偿管理暂行办法、海南省生态保护与建设考核问责办法，积极探索建立生态补偿机制和生态保护责任考核制度。2009年西藏自治区财政将拿出1亿元开展草地生态补偿试点。（三）生态省（市、县）建设
19、成效明显目前，全国已形成生态省生态市生态县环境优美乡镇生态村的生态示范建设系列，14个省（自治区、直辖市）开展了生态省（区、市）建设。全国有500多个县（市）开展了生态县（市）建设，其中11个县（市、区）被命名为国家生态县（市、区），全国环境优美乡镇达629个。在深化生态省（市、县）建设基础上，环境保护部印发了关于推进生态文明建设的指导意见，批准广东省深圳市等市（县）开展生态文明建设试点工作。浙江省开展了生态环境质量公众满意度调查，将调查结果列入生态省建设目标责任考核内容;编印了20032007年生态省建设工作报告，综合了生态省建设14个成员单位的专题报告，全面地反映了五年来生态省建设的成果。
20、天津市人民政府印发了2008-2010年天津生态市建设行动计划，辽宁生态省建设工作领导小组印发了关于生态省建设规划纲要的实施意见。最近，云南省委、省政府联合印发了关于加强生态文明建设的决定，还将制定七彩云南生态文明建设规划纲要。许多开展生态省（市、县）建设的地区在发展经济的同时，加强城乡环境保护，提升公众环保意识，改善人民生活质量，生态文明理念日益深入人心，部分地区已初步走上了生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。北京市新农村建设办公室、环保局、财政局联合印发文件，对密云县和延庆县建成国家生态县分别奖励资金2000万元。实践证明，生态省（市、县）建设是地方政府落实科学发展观、统筹城乡环境
21、保护和促进区域经济、社会与环境协调发展的具体体现和有效载体，是实现环境保护进入经济建设、社会发展的主干线、大舞台、主战场的最佳形式，是现阶段建设生态文明的基本目标模式,对于建设环境友好型社会、推动环保工作实现历史性转变具有重要意义。（四）土壤污染状况调查全面展开原环保总局组织召开了第一次全国土壤污染防治工作会议,出台了关于加强土壤污染防治工作的意见，印发了土壤污染调查布点、采样、分析测试、质量保证、质量评价、风险评估、数据录入、报告编写等一系列技术规定。截止目前，全国共采集土壤和农产品样品78940个，完成了78852个样品的分析测试，获得近300万个有效调查数据，制作图件8575个，累计落实
22、地方配套资金2.6亿元。各地环保部门加强与财政部门的沟通协调，积极争取配套资金，有力地保证了调查工作的顺利开展。其中，山西、内蒙古、四川、河北、云南、山东、江苏、湖南、湖北等9个省区落实的配套资金均超过1000万元，合计达到18128万元，占各地配套资金总额的70。在确保完成国家规定任务的同时，各地根据实际情况，相应增加了调查项目，以便更好地服务于地方环境保护和经济社会发展。如，江苏省增加了有机调查项目，浙江、重庆、四川增加了放射性物质的调查指标。（五）区域生态保护工作取得新进展在多年工作基础上，环境保护部与中国科学院联合发布了全国生态功能区划，对产业结构调整合布局、资源开发监管、生态保护和建
23、设具有宏观指导意义。我们先后印发了国家重点生态功能保护区规划纲要、全国生态脆弱区保护规划纲要，开展生态环境质量评价工作，每年发布全国生态环境质量评价报告。浙江省在生态功能区划的基础上，综合考虑水环境功能区划、污染减排总量控制等因素，以县域为单位开展了生态环境功能区规划试点，并以此为依据开展了建设项目环境准入管理，在产业结构调整和布局、落后产能淘汰、资源开发项目监管、生态功能保护区保护等方面发挥了环境保护部门“一票否决”的作用。江苏省基本完成重要生态功能保护区的划分、电子地图绘制以及管理信息系统开发，已在建设项目审批中发挥了重要作用。四川省围绕川西北江河源头区、川西高山高原区和攀西生态脆弱区等重
24、点区域，实行抢救性保护。青海省组织完成了青海三江源生态监测数据库应用开发环境质量监测信息管理子系统建设。近日，国务院常务会审议通过了西藏生态安全屏障保护与建设规划，为构筑稳固的西藏高原国家生态安全屏障打下坚实的基础。（六）资源开发的生态保护监管工作得到加强近年来，环保部门与旅游部门建立了良好的合作机制，每两年召开一次全国旅游环保工作会议，已连续召开了三次会议。两部门共同印发了全国生态旅游发展纲要，正在制订全国生态旅游示范区标准，联合批建了第一个国家公园试点单位黑龙江汤旺河国家公园。我们继续配合国家发改委等部门推进山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点工作，与财政部、国土资源部落实关于逐步建立
25、矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见，推动各地建立矿山环境治理恢复保证金制度。一些地区加大了对重点资源开发和外来物种引进、转基因生物应用的生态监管与执法检查力度，强化了对流域开发和跨区域建设项目的生态环境影响评价工作。甘肃省颁布了油田勘探开发生态环境保护条例。北京市制订了固体矿山生态修复标准，对重点地区实施废弃矿山生态修复工程。江苏、浙江、山东、河北、宁夏、广西、贵州等许多省区结合整顿和规范矿产资源开发秩序工作，加强生态环境保护的执法监管。湖北省加强了对资源开发、交通、旅游等生态类型建设项目的环评审查与生态监管工作。新疆和新疆兵团积极发展有机食品，加强了有机食品生产基地的环境监管。（七）自
26、然保护区建设与管护进一步强化在各级地方政府和有关部门的共同努力下，我国自然保护区建设取得显著成绩。目前全国已建立各级各类自然保护区2531处，自然保护区总面积占陆地国土面积的15%。形成了类型比较多样、格局比较合理、功能比较健全的全国自然保护区体系，为保护生态环境和自然资源，维护国家生态安全发挥了重要作用。针对一些地方为了眼前利益随意调整自然保护区范围、影响自然保护区功能的情况，环境保护部联合国家发改委、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局等部门印发了关于加强自然保护区调整管理的通知。为提高自然保护区建设和管理水平，环保、国土、水利、农业、林业、海洋和中科院等七部门首次联合开展了
27、国家级自然保护区评估工作，对福建、江苏、浙江、安徽、上海、江西、山东七省市的41处国家级自然保护区进行了评估，肯定成绩，查找问题，提出对策建议，这些地方的环保部门积极协调有关部门和地方，保障了评估工作的顺利开展。开展了自然保护区执法检查，加强了涉及自然保护区开发建设活动的监管。完善国家级自然保护区评审机制，修订了申报书，审查了一批国家级自然保护区新建和调整申请，推进了国家级自然保护区发展。各地也加大自然保护区监管力度，内蒙古、吉林加强自然保护区建设管理和评估,提高了自然保护区的总体质量。浙江省印发了浙江省自然保护区规范化建设考核（试行）指标，出台了浙江省自然保护区专项资金管理暂行办法。湖南省开
28、展了国家级自然保护区冰灾损失情况调查，指导各自然保护区开展生态恢复。甘肃省出台了安西极旱荒漠国家级自然保护区管理条例。宁夏制定了宁夏自然保护区监督考核管理办法，投资260万元重点支持6个自治区级自然保护区能力建设，解决了多年来自治区级自然保护区没有投入的问题。（八）生物多样性和生物遗传资源保护有序推进生物多样性保护正从概念走向行动，保护成效逐步显现。围绕联合国峰会确定的关于“2010年大幅减缓生物多样性损失速度”的目标，调动和发挥各方力量，从中央到地方做了大量的研究、执法、教育、宣传、国际合作和试点示范工作，全国生物多样性损失速度得到初步遏制，物种资源得到初步有效保护，遗传资源保护格局基本形成
29、。在中国生物多样性保护行动计划得到较好贯彻实施的基础上，我们组织完成了中国生物多样性保护战略与行动计划的编制。为摸清我国生物物种资源底数和受威胁的状况，环保部门联合17个部门在全国开展了重点生物物种资源调查工作，目前已取得了阶段调查成果。物种资源编目工作已基本完成，初步建立了全国物种资源及保护现状数据库，关乎国家长远战略利益的重要生物物种资源已基本收录完成。2007年，环保部门联合相关部门共同编制印发了全国生物物种资源保护与利用规划纲要，对生物物种资源的保护和利用做出了长远的安排。生物安全管理格局基本形成。组织编制全国转基因生物安全管理规划，开展了典型省份外来入侵物种调查和环保用微生物现状调查
30、以及转基因棉花环境影响监测工作。联合有关部门共同完成中国履行卡塔赫纳生物安全议定书第一次国家报告，加强了生物多样性和生物安全宣传和培训。我们履行生物多样性公约各项规定义务，组团参加了公约全部9次缔约方大会和有关技术会议，积极参与生物多样性与农业、生物多样性与气候变化、遗传资源获取和惠益共享等10多项重要议题谈判，最大限度地维护了我国生物多样性大国的地位和在发展中国家中负责任的国际形象。三、积极探索自然生态和农村环境保护新道路目前，我国自然生态和农村环境保护工作机遇与挑战并存。在肯定工作成绩的同时，我们也必须清醒地认识到，当前我国自然生态和农村环境形势还十分严峻，工作中仍面临许多困难和问题，距离
31、党中央提出的落实科学发展观、建设生态文明的要求还有很大的差距。党中央明确提出建设生态文明，促进人与自然的和谐，着力解决危害群众健康、影响农村可持续发展的突出环境问题，为做好自然生态和农村环境保护工作指明了方向。在前段时间开展学习实践科学发展观活动过程中，我们深深感到，有必要根据新时期环境保护新要求，特别是以三个历史性转变为指导，积极探索中国特色的环境保护新道路。应当说，经过二、三十年的发展，污染防治已经初步建立了一整套法规标准和监测监管体系，具备了较好的工作基础。相比之下，自然生态和农村环境保护还处于初级发展阶段，在各个方面还存在着许多空白，探索自然生态和农村环境保护新道路的任务既艰难又繁重。
32、但是，鉴于自然生态和农村环境保护在环境保护乃至国家社会经济发展中的重要地位与作用，即使困难再多，我们也必须义无反顾、坚定不移、上下努力去求索。（一）我国自然生态和农村环境面临的严峻挑战一是生态系统失衡，生态赤字扩大。我国水土流失面积达356万平方公里，占国土面积的37，荒漠面积263.6万平方公里,占国土面积的27.5%,90%以上的天然草场退化；人均水资源量仅为世界平均水平的四分之一，多数河流开发利用突破国际警界线，生态用水被挤占，导致江河断流、湖泊萎缩、湿地干涸，水生态功能严重失调。二是生物多样性锐减，外来有害物种大举入侵。我国濒危高等植物达5000种，占总数的25，联合国濒危野生动植物种国际贸易公约列出的740种世界性濒危物种中，我国占189种，占世界总数的1/4。大量生物物种通过各种途径流失海外的同时，外来有害物种入侵问题愈演愈烈，严重威胁我国的自然生态系统，据专家估计，外来有害物种入侵每年造成的经济损失达1200亿元左右。三是农村环境问题突出，制约农村经济社会发展。据测算，全国农村每年
