1、全国人大法工委民促法释义第三章 学校的组织与活动中华人民共和国民办教育促进法释义-第三章 学校的组织与活动时间:2008-03-28 12:59来源：中国人大网 第十九条 民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。 【释义】 本条是关于民办学校应设立决策机构的规定。 一、民办学校应当设立决策机构 民办学校必须设立决策机构。首先，民办学校是一个独立的法人，需要有一个独立的决策机构来处理其权利，决定其内部的重大事务。如修改学校的章程，制定规章制度，制定发展规划，筹集办学经费，决定学校的分立、合并和终止等重大事项。其次，建立决策机构，是实现效率与制约、分权与协作相结合的重要保证。决定
2、与执行相分离是现代行政管理的一项基本原则，建立决策机构，把决策与执行相对分开，使决策者集中精力决策，执行者专注于执行，有利于提高效率；并且相互监督和制约，有利于防止腐败。第三，建立决策机构，是实现民主决策、科学决策的重要条件。决策机构由多个人组成，并且来自不同方面，按照民主程序讨论研究问题，集思广益，按多数人意见决定问题，有利于保证决策的正确性。第四，建立决策机构是综合反映各方面利益，保证办学宗旨的重要措施。教育是一项综合性的社会活动，涉及政治、经济、文化等各个方面，牵涉举办者、办学者、教师、家长、学生、所在社区以及政府等多方面的利益，建立决策机构，适当吸收各方面的人士参加，有利于各方意见的表
3、达，实现办学宗旨。第五，有利于规范办学行为。民办学校与公办学校相比，其特点是与国家教育行政部门之间缺乏直接的隶属关系，其自主权较大。虽然较大的办学自主权可以提高工作效率，充分发挥其积极性和主动性，但部分学校内部管理不够规范，带有较大的随意性，缺乏必要的决策程序和监督机制，造成管理混乱，影响民办学校的声誉。设立决策机构，有利于规范办学行为，促进民办教育的健康发展。 二、决策机构可采用理事会、董事会等形式 对于民办学校应当建立什么样的决策机构，本法规定得比较原则，并未指定必须设立什么样的决策机关，保持了较大灵活性。据了解，目前民办学校及其他教育机构的内部管理体制主要有以下几种类型： (1）校董会领
4、导下的校（院）长负责制。董事会作为学校的权力机构，一般由举办者的代表担任，决定学校的重大事项；校长作为行政机构的领导人，由董事会聘任，对董事会负责，执行董事会决议，领导学校的教学和行政工作等。 (2）主办单位指导下的校（院）长负责制。校长享有较大的自主权，与举办单位的关系松散。 (3）校（院）长负责制。有的学校实行这种管理体制，往往是因为举办者为公民个人，自己出钱，不愿别人参入；或者是学校规模比较小，不愿多设层次。 (4）校（院）长主持下的校务委员会制。校务委员会既是决策机构，又是执行机构，议行合一。 (5）教育集团统筹下的校长负责制。教育集团的决策机构统筹决定学校的有关事项，校长负责执行，学
5、校的独立性不强。 (6）教职工代表大会基础上的校（院）长负责制。教职工代表大会是权力机构，校长对教职工代表大会负责。 (7）党委（总支或支部）领导下的校（院）长负责制。这种形式借鉴了公办学校的内部管理体制，通常为国有企事业单位举办的民办学校。在上述众多的管理体制中，有的是符合本法规定的，可以继续执行；有的不符合本法的规定，没有决策机构的设置，应当按照本法的规定予以调整，章程中要明确规定决策机构设立及其职责。 民办学校理事会或者董事会是决策机构的主要形式。根据有关单位的调查，民办高校中成立董事会的占71%以上，从国外私立学校的发展来看，很多国家普遍采用理事会、董事会作为决策机构，因此这一形式有比
6、较好的基础，积累的经验比较多，制度上比较成熟。在理事会、董事会的选择上，到底哪一种更好？在立法过程中，有的同志主张用理事会，认为这是非营利组织所采用的形式，董事会是公司等营利组织所采用的形式，为了表明学校的非营利性，应实行理事会制。另一些人主张用董事会，认为我国历来都有校董会的提法，现实中大部分学校也用的是校董会，在我国公益性社会团体中，很多用的也是董事会，董事会和理事会并无实质差别，应当尊重习惯和现实。法律将这两种形式并列列举出来，举办者可以自主选择一种。应当指出，教育机构的董事会和企业的董事会有着本质的不同。企业董事会的目的在于保障企业经济利益，向股东负责。教育机构的董事会作为学校的决策机
7、构，目的在于保障办学宗旨、办学方向和办学质量，有一种社会责任。校董会不得以谋取经济利益为目的，董事不得在学校谋取个人的经济利益，更不得像企业的董事会一样实行按股分红。 第二十条 学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。 学校理事会或者董事会由五人以上组成，设理事长或者董事长一人。理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。 【释义】 本条是关于理事会或者董事会组成的规定。 一、民办学校决策机构的组成 学校理事会或者董事会通常由三个方面的人士组成：一是举办者或者其代表。举办者投入办学经费和提供基本办学条件
8、的，可以直接或者派代表参与学校的管理工作，但这种管理应以决策机构的法定成员身份，通过参加校董会或者理事会的工作来体现，而不应以举办者个人身份直接干预民办学校的管理工作。实践中个别举办人把自己凌驾于学校决策机构之上，直接干预学校的管理工作，影响了正常的教育教学活动，应当纠正。二是校长和教职工代表。校长和教职工代表参加董事会或者理事会，有利于决策机构广泛了解学校的实际情况，听取学校师生的意见，有利于使决策符合办学宗旨，尊重教育规律，提高办学质量。三是热心和支持教育事业的社会人士或者是有经验的教育专家或者其他方面的专家。本法并未明确要有这类人员参加，但考虑到民办学校的办学经费主要靠自筹，民办教育事业
9、的发展需要社会的大力支持，决策机构有热心和支持教育事业的人士参加，有利于争取多方面的社会资助和扶持；吸收有关专家和学者参加，有利于提高办学质量。这也是国外私立学校通行的做法。在决策机构成员人数有限的情况下，上述三个方面的席位应当如何分配？出资人在董事会中应占多大比例？考虑到理事会和董事会负责决定民办学校的重大事项，对学校的办学活动和发展负有重大责任，为了确保民办学校的办学方向符合国家教育方针，确保办学质量，后两方面的人士应当占有相当比例，特别强调其中1/3以上的理事或者董事应当具有5年以上教育教学经验。另外，在有多个出资人的情况下，出资人之间的席位按什么进行分配，是完全按出资数量，还是要保持一
10、定的平衡性？这些都需要有关的具体办法以及学校章程作出更为明确的规定。 二、决策机构成员的任职条件和产生方式 关于决策机构成员的任职条件，本法没有具体要求。从国外的情况来看，对理事会或董事会的任职条件要求比较明确，对道德品行、守法纪录等方面有具体要求，并且规定有不得担任董事的具体限制对象。民办学校在选择决策机构成员时，应当从严要求，保持决策机构成员的高水平和高素质。本法对决策机构的组成，要求在理事会、董事会中，有1/3以上的成员具有5年以上教育教学经验。对教育工作的熟悉和了解是作出正确办学决策的基础，决策机构中有一定数量从事过相当时间实际教育教学工作、了解教育规律的人士，有利于提高决策水平。因此
11、，在选择决策机构成员时，应当贯彻这一规定。 关于理事会、董事会的产生方式，通常首届由举办者召开成立会议，推选产生；以后按学校章程规定的办法产生。理事长、董事长由理事会、董事会成员相互推选产生。理事会、董事会由5人以上组成，总数应当是奇数，以利于表决。理事会、董事会应有一定的任期，定期改选，可以连选连任。改选理事、董事，应从学校的利益出发，听取有关方面的意见，按照章程的规定提名、表决，保证产生的开放性和公开性。理事、董事选出之后，报审批机关备案。对于不符合法律规定的条件或者要求者，审批机关可以退回，要求学校重新产生。理事、董事应公正履行职责，其权利是参加理事会、董事会会议，发表意见，行使表决权；
12、其义务是维护学校的权益，遵守有关纪律。理事、董事参加学校工作，是否取得薪金、报酬或者津贴，要由学校章程根据学校性质的定位作出规定。理事会、董事会会议由理事长、董事长召集，并应当提前通知与会人员。 关于国家现职工作人员是否可以担任民办学校理事、董事，本法没有规定，社会力量办学条例对此曾有限制性规定。考虑到国家权力机关、行政机关、审判机关和其他国家机关的现职工作人员，担负一定的管理职责，掌握一定的权力，担任民办学校理事、董事，容易产生角色上的冲突，以不担任为好，这也是有关廉政建设的纪律要求。 三、民办学校负责人的回避 民办学校的理事长、董事长与校长或者主要行政负责人和担任会计、人事职务的人员之间，
13、是否要实行亲属回避制度，在立法过程中有不同意见：一种意见认为学校具有特殊性，对管理人员公正性的要求更高，应当实行回避制度。另一种意见认为，现有的公办学校也没有回避规定，不能把公办学校做不到的东西要民办学校执行，主张不作规定。考虑到现实中一些民办学校的管理人员之间存有亲属关系，目前难以做到，因此未作规定。但作为发展方向，增强民办学校的公信力，学校要自觉朝这个方向努力。 其他形式的决策机构，如校务委员会、校管理委员会等，其人员组成、任职条件、产生方式、工作程序等，可以参照理事会、董事会的有关规定办理。 第二十一条 学校理事会或者董事会行使下列职权： （一）聘任和解聘校长； （二）修改学校章程和制定
14、学校的规章制度； （三）制定发展规划，批准年度工作计划； （四）筹集办学经费，审核预算、决算； （五）决定教职工的编制定额和工资标准； （六）决定学校的分立、合并、终止； （七）决定其他重大事项。 其他形式决策机构的职权参照本条规定执行。 【释义】 本条是关于理事会、董事会职权的规定。 理事会、董事会作为民办学校的决策机构，行使民办学校的决策权，具体包括： 1.聘任校长。举办一所高质量的学校，必须选聘一个好的校长。聘任校长的决定权属于学校理事会或者董事会。学校聘任校长，应当参照同级同类公办学校校长的任职条件，结合本校宗旨、办学水平和要求，制定具体的聘任标准和条件。为了开阔视野，多渠道选聘优秀人
15、才，打破封闭式的聘任方式，可以采取公开招聘的方法。现在有一些民办学校校长的聘任，局限于特定的范围内，如同事、朋友和亲属等，限制了优秀人才的发现，不利于民办学校自身的发展。对于各方面推荐的人选，理事会或者董事会应当认真考察、深入了解，必要时可由候选人进行任职答辩，阐明工作设想和具体方法，做到好中选优。人选确定后，应当按程序报审批机关核准。经核准后，正式聘任。聘任应当签订聘任合同，明确双方的权利义务，特别是校长的工作目标和责任范围。校长未能按要求履行职责，理事会或者董事会可以提前解聘。校长在学校的管理和发展中，具有重要作用，一般情况下应尽量保持学校行政管理机构的稳定，对于校长的解聘应当十分慎重。
16、2.修改章程和制定规章制度。学校章程是学校办学活动的基本依据。学校章程制定之后，并不是一成不变的，需要根据国家法律法规和政策、社会发展和学校自身的发展适时进行修改。章程的修改由理事会或者董事会审议通过，但修改章程应比表决通过其他事项的要求要高，如要求2/3的多数，而不是半数通过。理事会或者董事会作为学校的权力机构，确立学校的各项规章制度。学校规章制度的范围很广，包括经费开支、使用和管理制度，工作责任制度，学校各个机构的职能分工和工作职责，考勤考核和奖惩制度等。各项规章制度的制定，应从本校实际出发，依据国家法律、法规和政策，具有管理上的针对性和实用性，并且有利于激发人的创造性和积极性。民办学校发
17、展起步较晚，一方面现存的办学经验不多，办学条件差，困难多；另一方面与公办学校相比，享有较大的办学自主权，规模小、包袱轻。两方面都要求民办学校发挥创造性，克服困难，发挥优势，走出办学新路子，事实上现有一批民办学校进行了成功实践。因此理事会或者董事会在制定各种规章制度时，应当树立创新意识，实现教学和管理上的制度创新。 3.制定规划和计划。学校发展规划是对未来一段时间内学校发展的安排和考虑。学校以培养人才为目标，在制定发展规划时，应当充分考虑未来人才市场的需求，着眼于特色和特点，力争在未来办学竞争中取胜。当前，我国经济社会发展很快，社会全面进步，开始全面建设小康社会。人民群众对物质文化的需求不断增长
18、，对教育的要求不断提高，教育需求呈现出日益多样化的趋势。特别是民办教育促进法的颁布，为民办学校的发展提供了法律保障。未来一段时间，将是民办教育发展的大好时机。民办学校应当抓住机遇，确定发展目标和思路，制定好发展规划。结合发展规划，理事会或者董事会还要批准学校的年度工作计划，使工作做到计划性、准确性，使教学和管理工作有条不紊。 4.筹措经费。民办学校的办学经费自行筹措，因此，筹措办学经费是理事会或者董事会的一项重要职责。民办学校的办学经费来自两个方面：一是向受教育者收取的费用。理事会或者董事会应根据办学成本拟定收费项目和标准，按规定报有关部门审批并公示。二是自筹经费。要发挥各位理事或董事的优势，
19、争取社会各方面不同形式的支持，通过向社会募捐等多渠道筹集经费。在广开财源的同时，还应节流，对各项开支精打细算，保证支出重点，确保教育教学活动。为保证办学经费使用的科学性和计划性，理事会或者董事会要根据校长提出的方案，审核决定学校的经费预算和决算。即根据收支情况对办学经费的年度开支总额作出全面安排，并对上一年度办学经费的实际支出进行全面审核，以保障学校经费的合法合理使用。 5.决定教职工的编制定额和工资标准。这是决策机构的又一项重要职权。民办学校的办学经费有限，应当努力提高各项费用的使用效率。做到定编定人定责，提高工作效率，绝不能像有的公办学校一样，人浮于事，效率低下。工资标准也要体现激励机制，
20、要把教学管理水平和报酬、个人贡献和待遇结合起来，绝不能干好干坏一个样。民办学校发展有诸多困难，克服这些困难必须充分调动人的积极性。 6.决定学校的分立、合并、终止。在办学过程中，由于经济和社会的发展，教育资源还会不断进行重组，出现学校分立、合并或者终止的情况，理事会或者董事会要从学生、学校和社会的利益出发，综合考虑、慎重决定。分立、合并，在进行财务清算后，由学校理事会或者董事会报审批机关批准。民办学校的终止有三种情况：一是根据学校章程规定，自行要求终止的；二是被吊销办学许可证的；三是因资不抵债无法继续办学的。后两种情况都是因为外在因素而终止，不以学校的意愿而转移。第一种是学校主动要求终止的，因
21、而需先经学校理事会或者董事会讨论决定。另外，民办学校举办者的变更，名称、层次、类别的变更，也需经理事会或者董事会决定。 7.决定其他重大事项。主要包括决定学校发展中的重大问题，如办学规模的扩大、校舍的建设、大型教学设备的购置等。另外还有章程规定应由理事会或者董事会决定的事项。 其他没有设立理事会或者董事会的民办学校，其决策机构的职权参照本条规定的职权执行。虽然这类决策机构在名称上和组成上存有一定差别，但在性质上都是相同的，不影响其行使上述相同或相似的职权。决策机构行使职权的程序，应当按照学校章程的规定，通过决策机构的会议进行讨论，多数通过，理事长或者董事长个人无权决定。 第二十二条 民办学校的
22、法定代表人由理事长、董事长或者校长担任。 【释义】 本条是关于民办学校法定代表人的规定。 一、法定代表人的职责 根据民法通则的规定，依照法律或者法人组织章程规定，代表法人行使职权的负责人，是法定代表人。法定代表人不是由单个个人组成的集合体。集合体，如董事会、理事会尽管能够代表法人，产生并实施法人的意志，但并不能即时地、灵活地表达意见，实施行为。因此它不能成为法定代表人，还必须选择一个自然人来代表法人。法定代表人通常代表法人对外发生法律关系，签署具有法律效力的文件，在法院起诉和应诉等。法定代表人依法履行职务的行为，为法人的行为，法人承担由此产生的权利和义务。但对于法定代表人的非职务行为，则由其本
23、人承担法律后果。 二、民办学校法定代表人的确定 在我国教育法律和教育实践中，通常由校长担任学校的法定代表人。如高等教育法规定，高等学校自批准设立之日起取得法人资格，高等学校的校长为高等学校的法定代表人。本法对民办学校的法定代表人规定得比较灵活，可以由理事长、董事长或校长担任，具有较大的选择性。长期以来，对于由谁来代表民办学校与社会、行政管理机关发生关系，有不同意见：一种意见认为，校长是学校的行政首长，是国家法律、法规以及教育方针、政策的贯彻实施者，教育教学活动的具体组织者，并对此承担主要责任。根据责权相统一的原则，应由校长担任民办学校的法人代表。另一种意见认为，校长是由董事会或者理事会聘请的工
24、作人员，与学校是一种合同关系，不能对外代表学校，应由董事长来担任。另外还有一种意见认为，民办学校的法定代表人应由学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构确定。本条规定，无疑是几种意见的妥协。 对于一所学校来说，到底是由董事长还是由校长担任民办学校的法人代表，本法并没有解决。这个问题应当根据民办学校的性质来决定。根据教育的特点和本法的总体精神来看，对于捐赠设立的学校，一般应由校长来担任法人代表；对于出资人拿取合理回报的民办学校，可以由校长或者出资人担任法人代表；对于经营性的民办培训机构，一般应由董事长来担任法人代表。民办学校的章程可以对此作出规定。 第二十三条 民办学校参照同级同类公办学校校长任
25、职的条件聘任校长，年龄可以适当放宽，并报审批机关核准。 【释义】 本条是关于民办学校聘任校长的规定。 一、公办学校校长的任职条件 校长是一校之长，担负贯彻实施国家教育方针和教书育人、行政管理等重要职责。因此，各级各类学校校长都要具备相应的条件。教育法第30条原则规定，学校及其他教育机构的校长或者主要行政负责人必须由具有中华人民共和国国籍、在中国境内定居、并具备国家规定任职条件的公民担任。为了提高学校的办学水平，保证教育质量，根据各级各类学校及其他教育机构教学及行政管理的实际需要，教育行政机关相继制定了全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）、职业中学校长主要职责及岗位要求（试行）、成人中等专业
26、学校校长岗位规范（试行）、独立设置的成人高等学院（校）院长岗位规范等。国家有关校长或者主要行政负责人的任职规定主要包括基本条件和素质能力等方面。基本条件主要根据各级各类学校的特点和需要对校长或主要行政负责人的思想政治品质、学历、教育工作经验以及健康状况等作了规定。如要求中小学校长热爱中国共产党，热爱教育事业，认真贯彻国家的法律法规，有一定的组织管理能力等。小学校长应具备中师毕业以上学历、初中校长应具备大专毕业以上学历，并要求中小学校长取得中学一级、小学高级以上教师职务，具有实际教学工作经验，取得“岗位培训合格证书”等。关于国家举办的高等学校校长的任职条件，国家教委于1991年原则规定：校长必须
27、具有较高的马克思主义理论水平，能正确理解和贯彻党的路线、方针和政策，坚持四项基本原则和改革开放，坚持社会主义办学方向；有强烈的事业心和责任感，具有较强的组织领导能力；作风民主、正派，为政清廉，善于团结协作，密切联系群众。校长应具有正确的办学指导思想，熟悉教育规律和教学、科研与行政管理工作，有一定的学术水平。1994年，国家教委直属高校推举校长的规定(试行)中对直属高校校长的任职条件规定为： (1）能全面执行党的基本路线和教育方针，有与履行职责相称的马克思主义理论水平； (2）有高度的革命事业心和奉献精神，能以主要精力投入学校的管理和领导工作； (3）熟悉高等教育情况，懂得教育规律，具有基层管理
28、工作经验和把握学校全局的能力； (4）具有高级专业技术职务，原则上应该是教授（或相当于教授），有一定的学术地位； (5）联系群众，团结同志，作风民主； (6）严于律己，公道正派，清正廉洁； (7）初任年龄在50岁以下，连任或规模大的重点学校的校长可适当放宽年龄限制。 二、民办学校校长的任职条件可以适当放宽 民办学校是我国社会主义教育体系的组成部分，其校长和公办学校校长一样，在教育教学活动以及学校的发展中具有重要作用。要办一所好学校，必须有一个好校长。因此，民办学校也要按照国家有关规定的精神，选聘校长。考虑到民办学校与公办学校的情况不完全相同，完全按照公办学校校长的任职条件执行还有一定困难。因此
29、本法规定采取“参照”的办法。参照就是根据其原则和精神，可以放宽条件。特别是考虑到民办学校中的很多校长来自公办学校退休的老校长、老教师，大部分人员的年龄比较大，已超过国家规定的校长任职年龄甚至是退休年龄，因此这里专门规定年龄可以适当放宽。 三、对于校长人选，民办学校享有聘任权，主管机构享有监督权 民办学校的决策机构确定校长人选后，应当报审批机关核准。这里规定的是“核准”, 而不是“批准、任命”，它体现的是审批机关的监督权，而不是决定权。民办学校校长的聘任权属于学校决策机构，因校长在学校中的责任重大，为便于监管，所以要先报审批机关核准。审批机关主要是参照公办学校校长的任职条件，对所报人选是否合适予
30、以审查。一般来讲，这种审查主要是根据报送材料书面进行，不必按照公办学校校长的任职程序，进行民主评议、考察考核等。如果没有相反材料表明所报人选不适宜担任校长，原则上应当核准，书面通知申报学校。审批机关不得为民办学校指定、委任校长。民办学校接到核准通知后，正式聘任。如果民办学校决策机构所报人选未获核准，应当另行选聘。 第二十四条 民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作，行使下列职权： （一）执行学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的决定； （二）实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度； （三）聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩； （四）组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学
31、质量； （五）负责学校日常管理工作； （六）学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的其他授权。 【释义】 本条是关于民办学校校长职权的规定。 民办学校校长是学校管理和组织工作的实际承担人和负责人，明确校长的职责，对于划清学校决策机关和执行机关的职责，提高学校的管理效率和水平，提高教育教学质量，具有重要的作用。其具体职责如下： 1.执行权。学校决策机构与校长的关系，是产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系，因此，校长的第一项职责就是制定各种措施和办法，合理配置人力资源和财力资源，组织实施决策机构通过的决定。对于执行情况，应当及时向决策机构报告；执行有困难或者需要变通执行的，应当及时向决策机
32、构提出意见和建议。 2.拟定权。校长要根据办学宗旨、现有条件和发展目标，组织实施发展规划。为实施发展规划，拟定年度工作计划，其中一个重要的方面是拟定招生计划，报决策机构批准。校长有权参照上一年度学校经费预算和决算情况，根据本年度学校各项具体工作的安排，拟订本年度经费预算方案，报学校决策机构批准后实施。有权根据学校管理工作的需要，拟定有关规章制度，报决策机构批准并组织实施。 3.人事聘任权。民办学校在人员聘任上有较大自主权，依国家有关规定自行聘任本校的教师及其他工作人员。校长代表学校聘任教师及其他工作人员。校长在实施聘任时，应遵循自愿、平等和公正的原则，保障双方的合法权益。聘任应当通过签订聘任合同，明确规定双方的权利和义务，如向受聘方提供的工作条件、支付的报酬及提供的福利待遇，受聘方的主要职责及要求、聘任期限、续聘和辞职的程序等有关问题，以及违约应承担的责任、合同纠纷的解决方式等内容。聘任合同一经签订，对双方都有约束力，应当认真遵守和执行。奖惩是学校管理的一项经常化、制度化的基础工作和重要环节。奖励可以鼓励上进，调动工作积极性，提高教职工队伍的素质，促进教育教学质量的提高。惩处可以教育被处罚者，警示他人，防止不良现象的发生。校长要运用好激励机
