1、积极引导加强管理进一步促进政府投资项目管理的发展积极引导、加强管理，进一步促进政府投资项目管理的发展内容概要 一直以来，大量的政府投资工程的实施是国民经济快速增长的推进剂，在目前形势下，面对世界金融危机的威胁，通过大力增加财政资金的投入进行基本建设，带动相关产业、拉动内需，既促进经济复苏，对建筑业的发展也是一个良好的机遇。经过多年的发展，建筑业已成为国民经济的支柱性产业，相应地，政府投资的项目管理水平也有了较大提高，但实践中也还存在着一些诸如管理手段落后、人员素质较低、市场不成熟等问题，制约了政府投资项目管理在新形势下的新发展。本文对我国政府投资项目管理的现状以及在新形势下如何研究、发展政府投
2、资项目管理进行了分析和阐述，提出了建议，力求进一步促进政府投资项目管理的可持续发展。关键词 政府投资 项目管理 发展1 工程项目管理的发展1.1国际项目管理概况 近代项目管理起源于20世纪50 年代，尤其是60年代美国运用CPM和PERT（Critical Path Method；ProgramEvaluationandReview Technology）技术在阿波罗登月计划中取得成功后，项目管理作为一门学科开始在全世界得到重视和发展。目前国际上有两大项目管理研究体系：以美国为首的体系美国项目管理协会（PMI）和以欧洲为首的体系国际项目管理协会（IPMA）。在项目管理多年的发展中，他们都做了卓
3、有成效的工作，为推动国际项目管理现代化发挥了积极的作用。 目前，在工程项目管理中，国际上主要有三种模式：（1）工程项目总承包(General Contract Management of Construction Project)，即从事工程总承包的企业受业主委托，对项目从设计到施工实行全过程的管理。（2）工程项目委托管理(Project Management)，即工程项目管理企业受业主委托，对项目的组织实施进行阶段性的管理和服务。（3）香港工务局模式(Works Bureau)，特区政府组成机构之一，负责规划、管理、落实公共工务工程。2007年特区政府整合原九个部门的部分职能成立发展局，全面
4、管理特区的基建事业。1.2国内工程项目管理的现状我国对项目管理学科系统的研究和实践起步较晚，实践中项目管理真正称得上开始的是利用世行贷款的鲁布革水电站项目，1984年鲁布革水电站在国内首先采用国际招标，实行项目管理，缩短了工期、节约了造价，取得了明显的经济效益。此后，国内对项目管理的研究和实践大面积铺开，一些与项目管理密切相关的体制开始推广和实施，如总承包制、建设监理制等，在各个领域，尤其是工程建设领域开始不断探索推行项目管理的路子。多年来，国内在项目管理理论和实践上取得的成绩是显著的，但投资超支、工期拖延、质量事故等问题仍然不少，不仅造成了巨大的生命和财产损失，同时也造成了不良的社会影响。究
5、其原因多与项目管理有关，这表明在项目管理领域我国与发达国家相比还有相当差距，项目管理作为管理科学的一个分支，在前国家教委1997年新修订的学科目录中还没有列入，目前我国还没有一个正式发行的项目管理专业刊物。其他诸如法律体系尚不健全、管理班子多临时性、前期工作很不完善、人员素质普遍较低等等现象都表明项目管理的发展现状还很落后，发展项目管理的重要性还没有在科技教育界取得共识。 整个项目管理行业的系统研究和实践的落后，导致政府工程项目管理的严重滞后，长期以来，对政府投资项目的建设，我国一直实行政府出资、使用单位负责建设的体制。这种体制的最大问题是：设计方和施工方只对使用方负责，作为投资方的政府对项目
6、的监管反而被弱化，导致超标准、超规模、超预算的现象成为必然的结果。2 政府投资项目管理的现状2.1传统的管理模式传统上，政府对所投资的工程进行项目管理时，政府作为出资人，组建以最终用户（使用单位）为主、政府有关职能部门参加的临时筹建机构（如XX工程指挥部或XX工程筹建处），一般由使用单位负责实际的建设管理，对重大工程则会请分管的上级领导担任负责人进行重大问题的决策，但绝大多数的具体管理仍由以使用单位为主的筹建机构负责。这种模式的最大问题在于筹建机构的主体是使用单位而非真正的出资人，最终用户负责的筹建机构，具有很强的临时性、非专业性和天然的“三超”冲动。由于缺乏科学的项目评审体系，设计完成后的总
7、预算一般都存在超发改委立项批复的情况。主要原因是项目缺乏科学的前评价体系，没有一个专业的评审机构对项目进行全面、科学、公正的评审，因此，对总投资也就无法做出切合实际的估算。因此，政府作为投资人对项目建设过程的监管被弱化，工程普遍存在“三超”，同时，缺乏监控的管理导致权力的无限膨胀，建设领域的腐败问题屡见不鲜，甚至可以说是“前腐后继”。2.2“代建制”理论与实践的现状国家为了对政府投资项目的管理进行体制创新而推行了“代建制”，以解决投资失控和遏制腐败。通过“代建制”的实施，理论上来说，既落实了作为投资人的政府对项目监管的深度和力度，又使政府对所投资的项目管理真正向市场化和目标化管理转变。“代建制
8、”通过充分发挥代建单位专业的管理优势和丰富的实践经验，以第三方身份管理工程建设，从根本上避免“三超”，可切实保证对工程质量、进度和成本的有效控制。据了解，经各地试行，已取得较为丰富的经验。我国现行的“代建制”，既受国际上两种管理模式的影响、也借鉴了香港工务局模式，经过几年的探索和实践，现大致分为两种流派：（1）直接代建，即政府成立非盈利的专门机构，对政府投资项目统一实施全过程建设管理，完工后交付使用单位。典型的如深圳、珠海、张家港等地。（2）间接代建，政府指定的专门机构或组织作为投资人代表，选择代建公司对项目进行代建管理，完工后交付使用单位。典型的如北京、青岛、吴江等地。现阶段，直接代建和间接
9、代建这两种流派因为实践上的成果不一，在理论界各自都拥有一定的支持者，各地政府也因对理论接纳的不同而采取了不同的模式，总体来说，“代建制”在全国尚处于探索阶段。2.3其他项目管理理论 在管理实践中，各地尤其是经济发达地区开始尝试引进国际上通用的项目管理方式，如EPC（Engineering，Procurement and Construct），即设计-采购-施工总承包，是一种包括设计、设备采购、施工、安装和调试，直至竣工移交的总承包方式；再如PMC，（Project Managment Conractor），即项目管理承包，是由业主聘请管理承包商作为业主代表或业主的延伸，对项目进行集成化管理。其
10、他还有很多项目管理方式也已经结合到各种各样的工程建设中。事实上，采取什么样的形式是次要的，问题的关键在于工作的基本原则、思路方法，项目管理的内涵是在一定的期限内控制投资、确保质量和安全地向最终用户提供合格的建筑产品，因此，这种“百家争鸣、百花齐放”可以说是现阶段国内项目管理蓬勃发展的现状，是有利于项目管理学科的理论和实践的发展的。3 政府投资项目管理的发展 为实现政府投资项目的“投资、建设、监管、使用”四分离，国家通过推行以“代建制”为代表的项目管理理论而对管理体制进行创新与流程再造，这是政府投资项目管理的客观要求和必然趋势。新的政府投资项目管理理论的最大优势即在于专业化管理、投资控制和遏制腐
11、败，但不同的模式在不同的地区会有不同的实施效果，现阶段的项目管理有如下特点：3.1现行项目管理模式的优势目前很多政府投资项目与国际国内专业型的高端项目管理公司合作，大胆地采取囿于传统的代建制、总承包、EPC、PMC等管理模式对非经营性政府投资项目进行建设，政府或其代表人一方面派员监督、参与管理，另一方面授权项目管理机构作为项目建设的单一责任主体进行全过程管理，解决了长期以来政府对投资项目监管弱化的问题，有力扭转了项目设计方、施工方只对使用方负责的局面，很大程度上解决了项目超投资、超预算问题。 （1）控制投资 项目管理机构代表政府、代表投资人行使相应的权限，从项目的立项阶段开始就参与到项目可行性
12、研究工作中，在项目投资评审中对项目的投资规模和建设标准有专业的发言权；机构本身与项目造价没有利害冲突，因此对控制建设规模和标准有很强的优势。管理中要求科学合理的建筑设计，通过限额设计、优化设计等措施来达到控制投资的目的。在项目实施阶段，把控制工程变更和签证作为项目成本节支工作的重中之重，严格管理、严格把关。 （2）规模管理 项目管理机构利用规模优势，在专业工作队伍选择、材料采购、资源平衡等方面都有较大的主动权，大型的项目管理公司可以充分利用管理多个项目的规模优势，在有关部门的监管下，对大宗材料设备实施集中采购或与厂商总部直接洽谈，在价格上可以得到较大优惠，一般比通常招标价格降低15%到20%
13、. （3）质量、效率 直接管理施工、监理及各专业工作单位，便于及时发现问题、解决问题；直接对各专业工作单位进行考评，发现问题立即责令整改，使工程质量得到可靠保证。同时，在项目业主即政府或其代表人的支持下，与政府相关主管部门乃至公共事业部门可以积极进行及时、有效的沟通。这样，项目管理机构可以集中力量进行专业化、科学化、规模化管理，从而提高工作效率。（4）综合制衡项目管理机构权力相对集中，必须防止权力寻租倾向。一般业主会要求建立监察、财政、审计、建设等部门相互制衡的格局，要求政府审计部门对项目建设进行跟踪审计，财政、监察部门派驻人员现场办公，对工程招标、合同签订、政府采购等重要环节进行跟踪监管，并
14、有一票否决权，很好的防止了工程建设过程中腐败行为的发生。3.1现行项目管理模式的问题 由于现行各种项目管理模式的新生性和探索性，加上政府投资项目管理的特殊性，在实践中，还存在一些问题： （1）法律地位的不明晰投资方、使用方和管理方的法律地位还不够明确，投资方的监管和利益无法体现，使用方具有事实上的强势地位，管理方的法律地位无法体现，在办理各种基建手续的过程中，其身份难以被有关职能部门认可，造成工作被动。三方的权利义务严重不对等，既影响了工程建设的质量和效率，也影响了政府投资效益的实现。 （2）管理市场的不成熟 项目管理市场还不很成熟，处于发育期，尚未形成良性有序的市场氛围。项目管理公司少，尤其
15、缺少经验丰富、专业性强、真正能作为代业主的项目管理公司。国家对项目管理公司的资格资质和市场准入还没有明确的标准和依据，只能以工程咨询、设计、施工总承包、监理等资质来作为项目管理公司的准入条件，这样通过纯专业资质产生的项目管理公司个体差异很大，难免与项目管理工作要求不符、甚至良莠不齐，大多难以胜任新的理论支持下的项目管理工作，在一定程度上阻碍了政府投资项目管理水平的提高。 （3）管理取费的不确定 目前项目管理费用计取一般按照财政部规定的建设单位管理费的标准来执行（最高1.5%），但建设单位管理费与项目管理费用相比在承担的工作范围、成本、税负、履约、风险等诸方面都存在较大差异，费率偏低导致难以吸引
16、优秀企业参与政府投资项目管理。 （5）多重主体的不协调 在新的项目管理模式下，原来的建设单位改称为“使用方”，管理方是具体实施工程管理的代业主身份，加上投资方（政府投资的代表人），这样多主体的出现与现行的基建手续的办理规定、税务征缴、财务处理的规则产生了矛盾，项目管理模式下的各种法规、政策均滞后于实践。使用方的参与刚性，既增加了中间环节也增加了使用方的负担，同时，也背离了实施项目管理的初衷。4 进一步完善政府投资项目管理现阶段，在国内项目管理理论和实践相对落后的情况下，在国际金融危机的大背景下，需要通过大力发展建筑业等国民经济支柱产业来拉动内需、促进经济尽快复苏，各级政府通过加大基础设施和公益
17、性项目的投入，力求带动相关产业的继续增长，这就对我们的项目管理水平提出了更高的要求。以上各种项目管理模式可以说各有千秋，实际中，也许“代建制”模式更符合我们的国情，但在具体的管理实践中，我们并非一定要遵循某种固定的模式，可以因地制宜、因时制宜，根据各地不同的情况，采取不同的模式或结合两种模式的优点、取长补短，促进政府投资项目管理的可持续发展。4.1转变观念，创新思路大力宣传包括“代建制”在内的新的项目管理理论和实践成果，强调加强政府投资项目管理的重要性和必要性，促使各级领导和各部门工作人员尽快转变观念以认识、理解、推动各种先进的项目管理方式的实施。对拟实施的项目管理方式与现有体制相矛盾和抵触的
18、时候，应创新工作思路，以一切有利于推动各项工作健康发展的精神向前看，敢为人先、大胆创新，积极主动、科学合理地完善相关规章制度、协调相关矛盾，尽力推进新的理论、新的理念、新的方式在政府投资项目管理中的应用与发展。4.2完善规则，培育市场组织人员研究完善政府投资项目管理的规则，在国家暂时还没有相关法律法规的情况下，地方可以进行一些有益的探索，率先制定科学、合理、可操作性强的游戏规则，引导使用单位、管理单位、施工单位等按规则游戏。对承担政府投资项目管理和施工、监理等单位提出切合实际的、有利于最大限度发挥政府投资资金的效益的资格和准入条件，并据此进行定期审核，建立符合要求的项目管理单位的短名单，以此培
19、育项目管理市场、建立项目管理市场诚信体系。4.3各种模式，并行推进建议政府成立非行政管理的专门机构作为投资人代表，代表政府履行投资监管职责，充分运用各种模式的优势，对不同的项目采取不同的项目管理方式，一方面引进各种先进的项目管理理念和理论，通过具体项目的实践，使其本土化，并培育国内的项目管理公司，另一方面也可以通过不同的管理模式的比较和竞争，选择一种或几种最适合我国国情的政府投资项目管理方式并推广。4.4明确责任，加强监管明确项目管理的单一责任主体，给予项目管理机构明确的法律地位，明确使用单位在项目评审结束后不参与项目管理。建立日常监管机制，监察、财政、审计应跟踪监督、检查，防止“集中腐败”。
20、4.5重视前期，完善设计充分重视项目的前期工作，资料显示，绝大多数的投资失控都是由于前期工作的不完善和不充分引起的，因此，必须加强对前期工作的人、财、物的投入，完善项目评审机制、严格设计管理、科学组织设计审查和优化，从源头遏制超支冲动，确保投资控制。4.6严管变更，控制签证施工阶段是将设计转化成实体的过程，该阶段周期长、影响因素多、材料价格波动大，工程变更和现场签证在施工过程中必然会出现，在做足前期工作的基础上，原则上不予批准增加造价，必须变更或签证增加的，严格履行审批手续。4.7小结政府投资项目管理是一个需要长期研究、发展的课题，目前形势下，“代建制”、EPC、PMC等都不失为切合实际的、较为有效的管理模式，虽然还不够成熟，还需要在实施中不断地完善，但作为一种客观要求和必然的趋势，政府投资项目管理的各种模式必将得到长足的发展，这也标志着建筑业的生产方式和组织结构将再次发生更加深刻的变化，工程项目管理的理论研究和实践应用的范围和深度将得到进一步拓展。从而促进我门的社会经济各项事业又快又好地发展。
