1、构建具有中国特色的地方政府绩效评估机制精构建具有中国特色的地方政府绩效评估机制-吉林省政府绩效评估机制个案分析在行政管理体制改革进一步深化的背景之下,政府绩效评估作为一种新的行政管理模式已经逐渐被我国各级政府所接受并开始实施。吉林省于2007年和2008年先后出台了两个年度的省政府工作部门绩效评估实施办法,在很大程度上反映了地方政府对政府绩效评估机制的理论认识,在实践中也取得了相应的效果和有益的经验。当然,作为一种新的管理模式,也难免存在一些尚需完善之处,需要我们进一步分析和探讨。一、吉林省政府绩效评估机制的建立与实施吉林省政府绩效评估工作机制的构建工作始于2006年10月。经过反复研究,最终
2、确定了积极推进,审慎实施,先行试点,逐步跟进的工作原则,明确了2007年先在省政府工作部门试点,在不断探索、总结经验、完善办法的基础上,逐步在全省各级政府铺开的工作思路,并组织人员研究起草了2007年省政府工作部门绩效评估实施办法。根据实施办法的规定,省政府成立了省政府绩效评估委员会,负责绩效评估的组织领导、监督检查和协调解决重大工作事项等事宜。绩效评估委员会由省长任主任,各位副省长和省政府秘书长任副主任,省政府办公厅、省发改委、省监察厅、省财政厅、省人事厅、省审计厅、省统计局、省法制办等8个部门作为成员单位。省政府绩效评估委员会下设办公室,负责绩效评估的日常工作。在省政府绩效评估委员会的领导
3、下,省绩效办完成了省直63个部门(单位的绩效评估计划初审、复核工作,经报分管省领导审定后作为评估依据;并在此基础上,研究制定了2007年省政府工作部门绩效评估实施细则,就评估的具体内容、分值确定、工作分工、评估方式等做了细化规定并正式下发各部门执行。从2007年11月开始,省绩效办组织进行了省政府8件民生实事和节能减排的跟踪评估和实地察访工作。先后从8个成员单位抽调了20人,组成了4个评估组,通过听、查、看、访的形式,深入到省政府10个工作部门和9个市州、12个县(市、5个区,召开了16个汇报会,查访了21所学校、22个村屯、36个项目现场和城乡居民家庭,对8件民生实事和节能减排工作落实情况所
4、涉及的17个项目、21项具体指标进行了逐项察访,填写了2400张民意调查表。政府绩效的年终评估主要由社会评价、领导评估和绩效计划评估三个部分组成。社会评价是分三个层次征求了各界的评估意见。一是利用全省召开两会的机会,分别向省人大代表(462人、省政协常委(109人征求评估意见;二是向9个市(州、长白山管委会和10个县(市、区征求评估意见;三是直接深入到6个事业单位和10户大型企业,上门征求了50名企事业单位领导干部的评估意见。领导评估主要是向省政府副秘书长、省长助理、秘书长、副省长、省长发放了绩效评估评价卡,征求了各位领导对省政府工作部门的评估意见。绩效计划评估是从2008年1月中旬开始,由省
5、绩效办会同成员单位抽调了10名厅级领导和40名工作人员,组成10个评估组,利用两周的时间,对省政府参加评估的63个部门(单位绩效计划完成情况进行了评估,并深入到6个市(州,对重点项目现场进行了实地察访。省绩效办将跟踪评估、绩效计划评估、领导评估、社会评价以及省政府办公厅负责的服务型政府机关建设、省审计厅负责的省级专项资金使用情况这两项专项评估成绩进行汇总,同时还充分吸收和考虑了省发展与改革委员会、省监察厅、省法制办、省信访局、省安全生产监督管理局的评估意见,提出了初步的评估结果意见。4月18日,省政府第5次常务会议审定通过了2007年度省政府工作部门绩效评估结果。2008年4月,在总结去年评估
6、经验的基础上,对评估机制进行了进一步修改和完善,制定了2008年省政府工作部门绩效评估实施办法。二、吉林省政府绩效评估机制的特点(一执行功能与改进功能相结合,以执行功能为主政府绩效评估在提升政府管理能力和水平方面的功能,从西方国家比较成型的作法来看,主要体现在两个方面:一是将其作为战略执行的有效工具,二是将其作为诊断和改进公共组织内部管理的有效工具。吉林省政府绩效评估机制体现了上述两个方面的功能。这两个方面功能主要体现于评估指标体系中。在2007年的实施办法中,指标体系分为:省政府确定的75项重点工作、部门围绕服务经济建设社会发展大局履职尽责、机关自身建设、专项资金使用四个方面。绩效评估基础分
7、为100分。从四个方面内容的性质来分析,75项重点工作显然属于省政府的战略管理目标;服务型政府机关建设和专项资金使用属于部门的内部管理;围绕服务经济建设社会发展大局履行职责则介于二者之间,它既体现了围绕服务经济建设社会发展大局这一战略取向,又体现了政府部门职能的实现这一内部管理的重要内容。由于各部门承担工作任务的不同,在四个方面内容分值的分配上也有所区别。在承担75项重点工作的部门中,作为战略管理目标的75项重点工作占70分;体现内部管理的政府机关建设占6-9分,专项资金使用占0-10分;介于二者之间的围绕服务经济建设社会发展大局履行职责占14-21分。显而易见,战略管理目标完成的如何,是绩效
8、评估的主要内容。2008年的实施办法中,对评估指标体系做了重大的改革,更加突出了战略管理目标的重要地位。其将指标体系分为部门年度工作目标和共性目标两个方面:部门年度工作目标主要包括:省政府80项重点工作目标责任制,围绕省委、省政府中心工作和部门主要职能确定的重点工作任务。分值为100分。其中承担省政府80项重点工作目标责任制的部门,所承担的重点工作目标占部门年度工作目标分值的50-80分;此外,各部门还要围绕省委、省政府中心工作,提出不少于5项有量化指标的重点工作任务,占部门年度工作目标分值的20-50分。共性目标主要包括:政府机关建设情况、专项资金下拨和使用情况、出现违法犯罪或严重违纪案件情
9、况等。共性目标作为减分和降低评估等次项目,从年终绩效评估总分中扣减或直接降低评估等次。在2008年的评估指标体系中,部门年度工作目标显然体现了战略执行的功能,共性目标则体现了诊断和纠错的功能。而共性目标无论在何种类型的部门中都不再占有分值,只是作为各部门一律平等适用的扣分工具。由此可见,吉林省的政府绩效评估主要体现了其作为战略执行工具的功能,在最大程度上发挥了战略导向的作用。(二内部评估和外部评估相结合,以外部评估为主吉林省政府绩效评估在方法上分为部门自我评估、领导评估、社会评估和专门评估部门的评估。在一般的意义上,所谓内部评估是指政府系统内的评估,外部评估是指政府系统外,即人大、政协、司法部
10、门和社会等方面的评估。但吉林省的评估是对政府工作部门的评估,所以内部评估实际上是部门的自我评估,部门外的评估,如领导的评估、专门评估部门(评估办、办公厅、审计厅、监察厅等的评估和社会(人大政协、下级政府、企事业单位、社会公众等的评估,均应属于外部评估。具体来看,自我评估分为季度评估和半年评估,由被评估的工作部门对绩效评估内容和指标完成情况进行评估,掌握进度,总结经验,查找问题,研究制定整改措施。领导评估在年终进行,由省长、分管副省长及秘书长、省长助理、副秘书长分别对分管的工作部门年度工作完成情况做出相应等次和档次的评价意见。社会评价也在年终进行,以发放评估评价卡和调查表的方式,由省人大代表、省
11、政协常委, 9个市(州政府、长白山管委会和所有县(市、区政府,被选取的企、事业单位工作人员,以及被评估的省政府工作部门之间,对各部门完成工作任务情况进行评价。专门评估部门评估分为跟踪评估、年度绩效计划完成情况评估和共性目标评估。跟踪评估由省政府绩效办组织或责成有关部门采取实地考察、专项检查和抽样调查等方式,对省政府工作部门完成工作进度、质量和效益情况,进行不定期的跟踪检查;年度绩效计划完成情况评估由省政府绩效办组织专门人员,按照各部门备案的年度绩效评估计划,对完成工作的数量、质量和效益等进行逐项评估;共性目标评估由各有关单位根据工作分工,按照已经制定的评估标准,确定评估扣减分值结果或降低评估等
12、次意见。最终的评估结果由年度绩效计划完成情况评估、跟踪评估、领导评估、社会评价四部分分别计算权重构成。其权重比例,2007年分别60%、10%、10%、20%;2008年为60%、5%、15%、20%。由此可见,对各工作部门的评估结果主要是由年终评估构成,而且基本上是由外部评估决定。各工作部门的自我评估即内部评估仅能对评估结果产生间接的影响,其作用是相当有限的。(三定性评估与定量评估相结合,以定量评估为主任何一种政府绩效评估的模式都离不开定性评估和定量评估,吉林省的绩效评估机制也是如此。在2007年的实施办法中的表述是:采取定量评估与定性评估相结合。定量评估由省政府绩效评估委员会办公室组织评估
13、人员,根据年度确定的绩效评估内容和评估计划进行评估;定性评估由省政府主管领导评估,市(州、县(市、区、乡(镇政府评估和同级政府工作部门互评。其中属于定量评估的绩效计划完成情况评估占有60%的权重。属于定性评估的领导评估、社会评价、跟踪评估分为优秀、良好、一般、较差四个等次,每个等次分为上、中、下三个档次。但为了评估的精确性和便于量化测算,对不同等次和档次也确定了相应的分值范围。由此可见,定量评估占有主导的地位。在2008年的实施办法中,定量评估得到了进一步的强化,在评估指标体系中,除省政府的80项重点工作目标外,各部门还要确定不少于5-10项有量化指标的重点工作任务。(四激励机制和约束机制相结
14、合,以激励机制为主吉林省绩效评估的激励和约束机制,在评分机制中有明确的体现。以2008年的实施办法为例,体现激励的有:在绩效计划完成情况的评估中,根据是否超额完成省政府确定的重点工作任务或大幅度突破经济指标;工作是否得到国家、部委和省委、省政府主要领导肯定性批示;工作业绩是否进入国家和省先进行列并介绍经验等;适当提高赋分分值。此外,根据承担重点工作任务情况的不同;被评估部门所承担的重点工作任务或围绕省委、省政府中心工作确定的重点工作任务取得突出成绩,且能反映工作成绩的主要指标超过全国平均水平,排位大幅前移的,根据情况给予适当加分。体现约束的有:在共性指标方面实施减分;超时限完成上报绩效评估计划
15、、半年总结及绩效评估计划中确定的工作任务的,在年终绩效评估总分中适当减分;部门领导班子成员以及公务员出现违法犯罪、严重违纪案件的,或出现挤占、挪用专项资金情况的,可直接降低一个评估等次。在绩效评估结果的使用上,激励与约束的功能体现更为突出。首先,将评估结果与公务员年度考核挂钩。各工作部门按照优秀、良好、一般和较差的评估等次,公务员年度考核优秀比例依次递减1-2个百分点。其次,将评估结果与行政奖励挂钩。绩效评估被确定为优秀、良好等次的工作部门可作为表彰对象向国家及有关部委推荐。另外,对获得绩效评估优秀等次的工作部门给予一次性奖金。再次,将评估结果与行政问责相结合。对绩效评估被确定为较差等次的工作
16、部门,要给予通报批评,并限期改正,同时对该部门的主要领导进行诫勉谈话;对于出现吉林省行政问责暂行办法规定的问责行为的,要按照规定给予行政问责;对于出现重大工作失误、发生重大责任事故、造成严重社会影响的,按有关规定追究主要领导的责任。三、对地方政府绩效评估机制若干问题的分析(一对评估指标体系设计的分析在地方政府绩效评估指标体系设计中遇到的一个重要问题是通用性和差异性的问题。在构建政府绩效评估机制之初,大多数人的思路是想设计出一个能够适用于所有地方各级政府的指标体系。但是研究和实验的结果表明,这样的思路是很难实现的。原因很简单,在中国的国情之下,各级政府之间、城市政府与农村政府之间、发达地区和欠发
17、达政府之间、政府各部门之间、甚至是同一政府或部门在不同时间阶段,其职能和工作重点有着巨大的差别。在这样的情况之下,企图设计出一套通用的指标体系来长期对地方政府及其工作部门进行准确有效的评估,几乎是不可能的。因此,在指标体系的设计中,如何既要考虑到通用性,以便组织之间的比较和标杆学习;更要照顾到差异性,使之更加符合各级各地政府及其工作部门的工作实际;将二者有机地结合起来,便成了设计指标体系的首要问题。当前评估标准设计中存在的另一个问题,就是在指标体系中较少涉及经济和效率的指标。也就是说,在绩(政绩和效(效率两个方面,地方政府往往更重视绩而忽视效。这是一个带有普遍性的问题,同我们传统的管理方式和政
18、绩观以及干部选拔管理的理念和方式有关。在传统的观念中,认为只要是为了推动经济社会更快的发展,是在为老百姓做事,没有把钱装在自己兜里,成本是可以不计的。因此,我们经常看到的是各种增长率的指标,看到的是每年为百姓做了几件大事,却很少考虑我们为这些增长、这些大事付出了什么样的代价,这种付出是否经济。另外,在干部的考核和提拔使用方面,我们更多看的是政绩的多少。这样做并没有错,错是错在我们的政绩观有所缺失,这个缺失就是忽视了政绩的经济性和效率。而在西方国家中,对绩效的评估,成本和效率的结果乃是最重要的维度之一。要解决这个问题,一方面要使我们的发展观念从又快又好向又好又快转变。另一方面,也要发挥绩效评估的
19、导向功能,在指标体系中纳入经济和效率的相关指标,并将其放在重要的位置上。(二对评估主体选择的分析在评估主体的问题上,多元化的发展趋势已经为大家所认同。评估主体的多元化特别是外部评估主体的引入,有利于弥补评估信息的缺失,克服主观性误差,共同形成绩效信息的完整性和客观性,从而使绩效评估的结果更加准确和符合事实;有利于被评估部门转变管理的理念,从而对利益相关者的需求做出及时的回应,推动战略目标的实现和工作的改进。但是,过分地强调外部主体的作用,忽视内部主体的作用,也有可能产生一些负面的影响。首先,评估主体过度外部化,会使得被评估部门的成员把绩效评估当成外部的事务,从而缺乏对绩效评估的需求和动力， 甚
20、至将其看成是上级和相关部门约束自己的惩戒工具， 进而产 生一定的心理抵触。 要解决这一问题， 必须强化内部评估主体的自我评估在整个评估主体体 系中的作用，提升他们对绩效评估的需求，调动和发挥他们的积极性，使绩效评估的功能得 到更加充分地发挥。另外，各工作部门的领导以及普通成员在一线从事行政管理工作，对政 府工作状况、 特别是本部门的工作状况有着直接和准确的了解， 容易对本部门的工作状况做 出正确的诊断，找出组织中存在的问题并加以改进。 其次， 许多外部评估主体， 特别是政府之外的评估主体对政府及其工作部门的职能和绩效不 甚知晓，加之政府事务庞杂，若不分事务性质、不分评估对象特点，笼统地加以评估
21、，必然 导致评估结果失真，误导公众和政府本身，达不到提高政府绩效的真正目的，同时也容易导 致公众评估需求和参与热情的丧失。这个问题可以运用利益相关者的信息对称和需求对 称的原理加以解决。即寻找利益相关者作为政府外的评估主体，这些人由于自身利益与政 府某部门的职能相关， 因此他们对该部门有着更加深入的了解并有着更强烈的需求， 更加关 注该部门的绩效并有能力作出更加准确的评估。 （三）对评估方法运用的分析 对于定量评估和定性评估，现在比较流行的看法是应该使评估指标尽可能 量化，以便进 行定量评估， 似乎不如此便不足以体现评估的科学性和可操作性。 但这在实际操作中很难实 现。 因为尽管一些指标， 特
22、别是成本和效率指标可以量化， 但公共管理的特点使得许多指标， 特别是公正性的指标很难加以量化。所以，在制定指标时，特别是对政府行政公正与否的指 标，不必强求量化，而是看其质的确定性。当然这时也会有另一种量化，如可以通过随机 抽样调查，将公众对政府的某一项举措的认同度加以量化。但这似乎与指标的量化不是 一个意思。由此可见，对政府的绩效，定量评估和定性评估都是不可或缺的，最终还是要以 人民群众满意不满意作为最高的标准。 吉林省绩效评估机制中另一个比较有特点的方法是跟踪评估和实地查访， 即由省政府绩效办 组织或责成有关部门采取实地考察、 专项检查和抽样调查等方式， 对省政府工作部门完成工 作进度、质
23、量和效益情况，进行不定期的跟踪检查。跟踪评估和实地查访的作用和优点是显 而易见的。 它的最大长处就是使绩效评估在一定程度上克服了单纯数字统计中存在的信息来 源单一性和可能失真的缺陷，从而使绩效评估更加全面和真实。 在绩效评估的方法上， 还有一个问题值得引起我们的重视， 这就是过程评估和结果评估的运 用和二者之间的结合问题。 不必讳言， 在我们当前的绩效评估中， 明显存在着重视结果评估， 忽视过程评估的现象。 这种作法割断了过程与结果的因果关系链条， 导致被评估对象具备了 与评估主体进行结果博弈的基础，从而使其为了结果而不顾过程，为了目的而不顾手段，甚 至不惜对结果造假，以抬高自己在评估结果上的
24、分数、位次和等级，来谋取部门乃至个人的 不当利益。在这方面，可以考虑借鉴欧盟通用评估框架的做法。对组织的规划、执行、评估 过程和结果以及进步的程度，分别给予评估。这样的评估结果，从政府行政的过程和结果两 个维度上使组织的绩效一目了然， 更重要的是， 它促进了政府组织积极查找自身在行政过程 中存在的问题并及时加以改进， 使绩效评估作为诊断和持续改进公共组织内部管理工具的功 能得到了充分体现。 （四）对评估结果使用的分析 绩效评估结果的形成和使用始终是困扰我们的一个问题。 就目前的情况来看， 打分和划分等 次几乎是所有绩效评估结果通用的方式， 有些地方还采取了排名次的作法。 在评估结果的使 用上，
25、按照等次或排序进行有区别的奖励，是中国绩效评估的最大特色，也有相当多的地方 加入了问责惩戒，甚至采用末位淘汰的作法。 在中国目前的国情之下， 精神和物质上的奖惩几乎是唯一激励和约束的手段， 采取这样的作 法仿佛是无可非议的选择。但某些作法的科学性和公正性，以及其可能产生的消极作用，也 是我们不可忽视的。 首先， 绩效评估的科学性和公正性的一个前提假设是， 评估的内容是被评估对象所能控制的， 这在绩效评估中被称之为可控性因素。然而，在大多数情况下，被评估对象根本无法控制 评估的内容。因此，很容易引起人们对评估科学性与公正性的质疑。 其次，绩效评估的结果在分数和等次上必然会出现差别，在某种程度上，
26、这种差别体现的是 部门之间的差异。但是，这种差异并不一定等同于优劣，只不过是体现了部门之间以 及人与人之间在职能、工作方式、工作风格上的多样性而已。在当今社会，这种差异不仅 应当被接受和认同，而且还应当被作为一种多样化的优势互补资源。然而，绩效评估中最后 以总分分等、排序，从某种程度上掩盖了个体之间的差异。更严重的是，如果我们简单的 将总分的分等、排序等同于优劣，并以此为根据进行奖惩的话，不仅难以起到有效的激励 作用， 反而会使一些部门和个人放弃自己的优长， 甚至导致部门和个体之间的不合作行为乃 至恶性竞争的出现。 再次， 树立以人为本的管理理念以及促进人的全面发展， 已经成为当今包括政府内部管理在 内的各种管理的发展趋势。作为被评估的对象，都希望绩效评估成为帮助自己完成任务，实 现目标，并改进和完善自我的工具，而不希望其成为统治和控制的工具。因此，简单的 通过打分、排序，分等，并予以精神和物质上的奖惩，有可能会使被评估对象产生失望、厌 倦乃至抵触的心理，从而降低甚至丧失绩效评估的真正功能。
