1、上海局学习考察报告-行政审批管理部分在上海考察学习期间先后走访的办公室、行政许可处、徐汇区规划国土局。在办公室考察学习了、信息公开、保密、行政文件的流转等方面行政管理工作；在行政许可处考察学习了业务审批流程、审批标准、行政许可证照文书、窗口管理、收发文电子受理系统与受理要件；在徐汇区规划国土局了解了城市规划审批与项目审批流程、批后监管、系统使用情况，参加了上海规划委员会的新春座谈会、局长办公会与审批改革座谈会，与办公室主任、行政许可处处长、窗口负责人等相关同志座谈。对上海局的总体感觉是：机构改革后，上海局充分发挥规土整合优势，通过创新管理方式与审批制度改革，提高审批效能推进。现将学习情况报告如
2、下：一、基本情况上海市总面积6340.5平方千米，共有17个区（黄浦、卢湾、徐汇、长宁、静安、普陀、闸北、虹口、杨浦、闵行、宝山、嘉定、浦东新区、金山、松江、青浦、奉贤）和崇明一个县。1、 上海规划国土管理体系与市区分工2008年11月，原上海市规划局与上海市房屋土地资源管理局合并成立上海市规划和国土资源管理局，新局承担原规划局的全部职能和原房地局的土地管理方面的职能。上海规划国土管理权高度分散，将管理重心进一步下移，实行“编制、审批、执行”三分开原则和“决策、执行、监督”相制约、相协调行政管理格局，实行管理、审理和监测“三分离”的工作制度，合理界定市、区县两级规划管理的职责分工，建立符合特大
3、城市特点的中心城“两级政府、三级管理”体制，设市局、区县局、乡镇管理两级机构。市局以前瞻性、全局性的规划编制为主，突出政策、业务“导则”、“规范”制订，从具体执行管理转向加强规划编制、审批、制定政策法规、监督管理等工作。区局在人、财、物上受区县政府统筹领导管理，业务上受市局领导，市局不直接干预，但可通过行政复议程序予以否决。区县局按照规定权限负责本行政区域内一般地区的详细规划编制工作，除明确由市局审批外，其他项目均由项目所在地的区县局负责审批，区县局获得较大的规划执行权， 93%的建设项目由区县局自主管理负责审批。区县同时负责本行政区域内的违法建设进行查处、监督检查。实施两级审批制度，区县下设
4、土地管理所协助市和区、县规划管理部门对本行政区域内的违法建设进行查处、监督检查。上海局负责审批建设项目范围是重点区域与重大项目法定事项。重点区域包括：历史文化风貌区的核心保护范围和优秀历史建筑建设控制范围内的、中心城内黄浦江两岸、苏州河两岸，佘山国家旅游度假区、淀山湖风景区的。重大项目包括；全市性、系统性的市政建设工程、保密工程、军事工程）、跨区事项、市政府制定的事项。其中部分市局也授权由区局负责审批。2、上海局处室设置与分工市局行政编制为220名（局长1名、副局长5名、总工程师1名，正副处级领导职数55名），设立了17个处室，下属11个事业单位。包括：办公室、组织人事处、政策法规处、财务管理
5、处、科技管理处、总体规划管理处、详细规划管理处、建筑规划管理处、市政规划管理处、监督管理处、历史风貌保护处、地名管理处、土地综合计划处（耕地保护处）、土地权籍管理处、矿产资源管理处（地质环境和勘查管理处）、土地利用处、行政许可处。业务部门重在政策设计制定和监管，将逐步剥离其行政审批操作性职能，集中由行政许可处执行。市局各业务部门的工作中心转向制订规划、规划审批、政策研究、监督检查。目前正在制定分离规则，逐步剥离其行政审批操作职能，集中到行政许可处。目前正处于过渡阶段：格式化审批标准化程度高的项目，由行政许可处直接审理；审批标准不明确、审批条件复杂、或者需要现场踏勘、评审评估、多方协调的项目，由
6、业务处室协办审批标准或协办完成后，由行政许可处审理发证（例如建筑设计方案、市政类项目）。行政许可处负责制定局行政许可业务办理事项的工作流程和规则，并组织实施；管辖范围内的业务文件收发和行政许可事项的受理和发文；局管辖范围内的部分行政许可业务事项的申请和办理；对受理窗口进行日常管理，做好办件数据采集和汇总工作。组织结构图土地管理所上海市政府市住房保障房屋管理局区、县政府市规划和国土资源管理局办公室组织人事处政策法规处财务管理处科技管理处总体规划管理处详细规划管理处建筑规划管理处市政规划管理处监督管理处历史风貌保护处地名管理处处土地综合计划处土地利用处处土地权籍管理处矿产资源管理处处行政许可处区规
7、划土地管理局土地管理所二、上海市建设项目行政审批改革（一）上海建设项目行政审批改革主要内容上海建设项目行政审批改革于2009年5月4日发文试行，出台1+3文件，上海建设工程行政审批改革程序改革试行方案；上海建设工程行政规划、土地审批流程改革试行方案；上海企业投资核准、备案建设工程设计文件审查实施方法；上海建设工程竣工验收并联服务实施办法。改革后的上海建设项目行政审批分为三个阶段，四个主要环节（集装箱）管理。针对不同的投资审批方式（审批、核准、备案）和土地供应方式（储备、划拨、招拍挂出让、协议出让、自有土地），梳理出对应的8个审批流程图。上海建设工程管理三个阶段:投资和土地供应管理、建设工程设计
8、管理、建设过程监管。上海建设工程管理四个主要环节：土地使用权取得和核定规划条件、设计方案审批、设计文件审查、竣工验收。上海局牵头负责：土地使用权取得和核定规划条件、设计方案审批两个主要环节。2、并联审批项目的同步受理、简化收件、一次取件同步受理是每个环节实施并联审批，一家牵头、一口受理、简化收件是建设单位可同时填写不同事项的申请表；相同的申请材料（如资质证明材料等）可只提交一份，牵头部门受理抄告相关协办部门。同步审批是受理后通过内部分工并联审批，限时办结。原各部门同一审批阶段的多个程序改为内部程序，但法律主体关系不变，出具原审批意见或备案。一次取件是同步受理事项的办理结果仍应依照法定顺序分别发
9、出，牵头部门汇总审批意见，一并送达申请人。3、根据分类管理原则，减免或简化部分事项的审批简易建设项目免于审核设计方案。对临时项目、零星项目（建制镇个人建房、简棚屋建房）、工业区内通用厂房、普通仓库等项目、500平方米以下小型建（构）筑物项目等，在核定规划设计要求并充分告知应尽事项后，免于审核设计方案。原审核设计方案时应呈报表现的内容，在施工图的总平面图中应予表现，在建设工程规划许可证审批时一并审核。地质灾害评价目录式管理。规划国土资源部门明确地质灾害评价项目目录并向社会公示。地质灾害易发区的一般建设项目，非易发区的大部分项目免于地质灾害评价。同时简化建设项目地质灾害评价的程序，推行标准化、格式
10、化评估。（二）改革后的上海建设项目行政审批流程改革后的上海建设项目行政审批流程分类：针对不同的投资审批方式（审批、核准、备案）和土地供应方式（储备、划拨、招拍挂出让、协议出让、自有土地）制定。土地租赁参照土地出让流程办理。重大项目绿色通道程序另行制定。行政审批流程包括:土地储备流程（审批制） ; 招拍挂出让流程（核准和备案制） ; 协议出让流程（核准和备案制） ; 划拨项目流程 （审批制） ; 划拨项目流程 （核准制） ; 自有土地项目流程 （审批制） ; 自有土地项目流程 （核准制） ; 自有土地项目流程 （备案制）。审批流程说明如下：第一阶段：土地供应管理。1、划拨项目的选址意见书、土地预
11、审、地名申请同步（依据两规，充分发挥规土综合调控作用，前置土地权属和地类调查，同步明确拟选址地点、用地规模、带征带拆范围和面积、用地性质、建设条件、用地指标、地质灾害防治等管理要求），40日。2.建设用地规划许可证、用地审批同步（30日）。招投标项目程序领取建设用地规划许可证（1日）。第二阶段：建设工程设计管理阶段此阶段对建设工程设计方案、初步设计、施工图进行审查。社会投资项目的初步设计、施工图审查拟合并为“设计文件审查”。分为 : 1、设计方案审查环节，由规土局牵头负责（30日）。2、划拨决定书、建设用地批准书、建设工程规划许可证环节设计文件审查由建设交通委牵头负责（25日）。在上海企业投资
12、核准、备案建设工程设计文件审查实施方法明确了审查程序，包括：送审资料要求、审图公司的筛选办法、总体设计文件会审（建设交通委牵头负责，各部门反馈书面意见后，建设交通委汇总并反馈受理机构10日）、施工图审查机构负责施工图审查，并出具审图意见和审图备案（20日），备案管理（5日）。施工图审查备案通过后，建设单位向规土局申请办理建设工程规划许可证。文件规定上海市建设工程设计文件审查事物中心受建设交通委委托，具体负责设计文件的监督管理工作。各区可以成立建设工程设计文件审查事物分中心，或指定专门机构负责审图监督管理工作。文件规定政府投资项目，由受理机构一口受理，并严格按照初步设计审批的程序管理。第三阶段：
13、建设过程监管。在此阶段，为确保各项管理要求的实施和落实，对建设单位是否按图施工进行监管，对土地出让受让人是否履约进行监督，包括（开工复验、正负零、结构封顶阶段检查） 联合验收包括：城建档案竣工验收和规划竣工验收、土地验收同步（15日）。土地储备流程图（审批制）协议出让流程图（核准和备案制）（三）上海局行政审批流程再造情况上海局配合上海建设项目行政审批改革工作，发挥两局整合优势，全面梳理审批事项，再造行政审批流程，以能并不串”，“能合不分”，减少交叉审批，力求精简审批事项，“压缩审批时间，建立跨部门管理平台提高审批效能。到目前为止，上海局已经完成了第一阶段行政业务审批事项梳理与流程再造的工作，梳
14、理了上海建设项目行政审批三个阶段中4部分由上海局牵头负责的审批事项，出台了上海市规划和国土资源系统并联审批事项告知单、上海市规划土地管理部门竣工验收办理指南。接下来，上海局将继续从简化流程角度，进一步优化审批程序，尽可能的减少环节（例如测绘环节）进一步压缩审批时间。其主要工作如下：1、明确了各阶段并联审批事项、受理依据、领取材料、办理时间1）划拨项目选址意见书和土地预审阶段（40工作日）；2）建设用地规划许可和土地预审阶段，此阶段包括土地储备项目的选址意见书、（30工作日）3）建设工程规划许可证与建设用地批准书阶段，此阶段包括划拨决定书环节（25工作日）。4）竣工规划验收（15日）上海与深圳建
15、设项目审批主要事项与时限对比见下表：2、竣工验收四个环节并联此阶段包括规划验收、竣工档案验收、土地核验、地名标志查验四个环节内容。明确了审批依据、申请条件、提交材料与审批流程。竣工档案验收由规划国土局一站式受理转档案部门核验。土地核验基本委托区县土地管理部门。地名标志查验由规划国土局一站式受理转地名标志查验的执法机构现场查验。上海与深圳建设项目审批主要事项与时限对比表序号深圳审批事项 办理时限 上海审批事项办理时限一般项目重大项目1无 划拨项目选址(土地预审)402建设用地规划许可 2012建设用地规划许可（建设用地审批）303建设用地批准 20124设计招标备案 10105无 -建设工程方案
16、咨询156建设工程方案设计核查 2012建设工程方案审批（专家评审）157无 -方案公示108建设工程初步设计核查 20建设交通委牵头259建设工程规划许可 2012建设工程规划许可（建设用地批准书、划拨决定书）2510施工图备案 20202511建设工程规划验收 2020四部同验（档案、规划、土地、地名）3、细化设计方案审批环节上海局发布了上海市建设工程设计方案规划审批改革实施办法，将建设工程设计方案规划审批分为咨询、规划土地管理部门收件和分送、参与并联审批的管理部门受理、审理、规划土地管理部门对建设工程设计方案做出规划审批决定五个环节，并明确了咨询服务的内容与时限、专家评审的范围与时限、规
17、划部门受理与分送要求、并联审批部门审理、审理调整与审理过程中止要求与时限、方案公示的要求与时限、审批决定的要求与时限均做出明确规定。方案审批的环节如下：1）规划咨询环节;为提高设计成果质量，加强批前服务协调，建设单位在编制设计方案时，可以向市或区县规划土地管理部门进行报建咨询，相关管理部门应当在15个工作日内提出书面咨询意见。咨询意见中应该明确告知建设单位是否对建筑设计方案组织专家评审。咨询时间不计入审批时限。2）专家评审：专家评审环节为10个工作日，此环节时限计入设计方案审批时限。3）设计方案公示：方案公示期不得少于10日，反馈意见截止期不得少于公示后的7日，对反馈意见的处理时限不得超过7日
18、。公示期、反馈意见截止期、对反馈意见的处理时间均不计入方案审批时限4）审批决定: 市或区县规划土地管理部门根据专家评审、设计方案公示反馈意见、各部门的 审查意见作出审批决定。上海市建设工程设计方案规划审批流程图1.是否符合详细规划、地块规划设计条件和相关法规的要求；2.出具书面咨询意见；3.告知是否需专家评审建设单位 规划审批单位 并联审批位按照建筑工程设计文件编制深度规定（2008）年版中“方案设计”的要求，编制建筑设计方案。 方案咨询送审：按照土地出让合同或核定规划设计要求时告知的参与并联审批部门名单，及送审要求，送审资料分装审并联审批部门10个工作日内，将并联审批格式意见表及各自专业审查
19、意见书一并反馈规划土地主管部门。受理 1日内转送.涉及重要地区、对城市景观有较大影响区域（10个工作日） 1.调整：要求建设单位做局部调整后再审批的；2.要求建设单位对方案总平面设计布局做较大调整的，可中止审批。专家评审向公众公开展示、听取公众意见（不少于10日）公示1.汇总并联审批部门(15工作日)审批法律关系不变，各证同发发文4、规范了控详规划报批流程 控详规划报批流程图1.受理、审理；2.以行政行文上报建设单位提出申请；区局已列入计划。区局不同意，区局中止有关工作1.以行政件受理；2.批复编制规划及有关要求市局 区局组织编制、专家审议、公示与市局沟通协调1.受理、2审批3.批复市局相关指
20、标录入系统发文、三、对上海局的行政审批管理的认识上海局的特殊地位（相当于省国土资源厅）与上海规划国土管理重心下移，区县获得较大的规划执行权（按照属地管理原则，93%项目由区县局自主管理负责审批，其中包括控详规的编制、土地审批与土地出让），决定了它对上要遵从国家的相关规定和要求，对下要统一标准、规范区、县的行政审批要求（控详规划编制与审批、土地审批业务流程与规范），通过制定统一的政策和可操作的规范，加强对区县的工作指导与监督管理，通过规范化管理和阳光行政达到加强对控详规划编制与审批、土地审批与出让工作的监督管理目的。从而提高行政审批的公开透明度，确保规划国土资源管理在阳光下运行。总的来说，上海局
21、目前的管理体制与目前提倡的“决策、执行、监督”相互分离的管理理念较为符合。上述背景下上海市规划、土地管理的特点：1、行政效率较高：如前所述，由于上海市规划、土地管理中存在充分的行政授权，因此事项办理环节减少，行政效率大幅提高。如控规审批，由市局审批后加盖市政府审批专用章，无需上报，从而大幅压缩了规划制定的时间周期。在建设用地审批方面，区县局按照市局分配的年度建设用地指标等要求履行建设用地审批职责，除涉及占用农转用的项目外，其他项目无需上报市局审批，仅需一个环节。而我市则为“分局初审市局复核市政府审批”三个环节。2、办事规范程度高在本次的考察中，考察人员有一大感触，在上海较少出现区县局向市局请示
22、、市局向市政府请示的现象。办事标准化、规范化。究其原因，与其管理体制及机构设置有较大的关系，上海市政府、市局、区县局各自有着明确的定位和职责分工，“各司其职、各负其责”，市政府主抓宏观事项，市局主要就规划、土地管理的各个事项制定规范性文件和实施细则，而区县局则着重执行，以工程报建为例，自2003年以来，陆续发布了上海市城市规划管理技术规定、的解释（三）、关于印发的通知、关于印发的通知、上海市零星建设工程规划管理办法、关于加强对建筑高度控制及屋面建（构）筑物规划管理的暂行规定、上海市建设工程规划设计方案公示暂行规定等众多规范性文件，既为经细化管理提供了有力的工具和依据，也减少了市局、各区县局就个
23、案请示的现象。3、规划实施力度大由于上海市局无法直接干预到区县的具体审批，对于规划实施情况的监督，成为市局的主要职能和重要工作之一。对于区县局的监督主要有两个手段，一是审批过程监督。构建了统一的、严格的办文系统，除了监控审批程序和时限外，市局将基础数据、规划指标、许可条件等内容标准化后录入办文系统，区县局在操作时受其约束，如审批程序或内容不符合设定内容的要求，系统会发出报警，严重时终止审批程序；二是审批后的监督。一方面就土地合同的履行制定了规范性文件，另一方面依托现行机构，着力构建三级规划土地执法监管体系，总的来说达到了较好的效果，这样以来规划实施得以保障，广大市民对规划的权威性也有了深刻认识
24、。上海局行政审批管理思路：以建立规范、透明、高效、便民的阳光审批体系为目标，充分发挥规土整合优势，通过依法梳理审批事项，固化审批标准，再造审批流程，通过创新管理方式、提高审批效能推进，实行一个窗口进，一个窗口出，按照制定规划、土地供应、项目实施、监督检查、绩效评估等环节实施精细化管理。上海局行政审批管理特点是：一是职能分工清晰，管办分离；二是流程再造并联审批、建立跨部门管理平台提高审批效能；三是标准化建设、精细化管理；四是信息化建设，提升管理水平；五是加强监督制约，实现全过程监管。其具体做法：1、推进格式化的标准管理，明确申请要素及审批条件，做到五统一，全面推行精细化管理。合并前，原上海国土局
25、梳理确定了房地资源系统行政业务审批事项，并研究制定了 上海市房屋土地资源管理局格式化审批标准 （ 2007 版），以下简称 标准 。原上海规划局编制了 上海市规划系统总窗口工作手册 （收发件操作规范试行稿）。本手册包含了 建设项目选址意见书 等十九项业务内容，详细规范了包括一受理依据、受理条件、操作流程、发证内容、许可文件及附图的制作等内容，针对相关环节的操作规范，列出了对应的法规文件。同时，为了方便查阅，手册附件中收录了 03 年以来涉及规划窗口工作的法规文件，制作了收件回执、发证图、补证证明等标准样式。明确审批条件，推进格式化和标准化审批。上海局在原规划、国土行政业务审批事项格式化审批标准
26、的基础上，根据此次改革方案的审批流程与审批事项，正在开展行政审批事项格式化审批标准重新梳理工作，进一步细化操作规程，形成标准化、公开化、规范化、格式化审批流程，计划3月底完成。通过把审批内容、审批条件等固定下来，规范行政审批，强化行政审批的监控，减少自由裁量权，进一步提高行政审批效率，行政审批管理做到五个统一。即是：统一专业底板：统一受理口径：统一审查内容：统一审理时限：统一文档模板：通过固化审批内容、审批条件、推行格式化审批，实现标准化的管理。逐步剥离行政审批和技术评审，进一步简化发证程序。全市实施统一的项目管理收发件编码制度。（1）统一专业底版：建立一个规划、国土业务的基础图库和数据底版库
27、，使各项审批工作在同一底版库进行，审批数据依据专业底版，审批结果反馈于专业底版。（2）统一受理口径：市、区、县使用一个管理系统，实行“一个窗口进，一个窗口出”。统一、规范窗口收发件操作， 在全市建设项目管理中实行电子报件管理（建设项目管理事项所有阶段，除原已规定的纸质文件以外，均须同时报送电子文件）。全市实施统一的项目管理收发件统一编码制度。数据录入，市区共享，前后审批数据关联，监控项目变化。收文统一编码为18位： BA 310000 100114 0069事项代码 区位代码 年月日 流水号证照16位统一编码：BA 310000 2010 0139事项代码 区位代码 年分 流水号前后审批数据关
28、联：在系统中设置关联条件，把项目前后审批结果关联起来。电子报件：建设项目规划管理中实行电子报件管理。建设项目规划管理事项所有阶段，除原已规定的纸质文件以外，均须同时报送电子件。并明确规定了图形文件制作与申请材料电子报件的技术要求。网上申报：证照类办理事项，有条件的可以采取网上申报的方式，窗口比对验证材料后当场核发。我们早就实行窗口受理制度，规范窗口收发流程与各类审批事项的受理要素。收文统一编号与证照编号是我们的发明。从窗口管理角度看，我委应该立即开发电子报件系统与外网申报与审批系统，为实现电子审批，创造条件。（3）统一审查内容：明确每个审批事项的审查内容，建立标准的审批模版并录入审批数据库，使
29、审批条件“刚性”化。审查内容标准举例：与深圳的比较（4）统一审理时限：明确每个审批事项的办理时限，采取分段限时、确保项目限时办结。（5）统一文档模板：在审批过程和审批结果中，系统自动生成各类告知、通知、批文、证照等规范文本。上海基本上采用的是建设部文本，例如：选址意见书；建设工程规划许可证；建设用地规划许可证2、信息化带动管理提升，推行在线审批和网上监管，实现阳光政务建设是保证行政管理正常运行、提升管理、强化监督的重要手段。目前上海局使用的系统为三个：一是全市土地管理统一平台，俗称“大机系统”；二 是规划审批系统；三是政务系统。正在开展规划、土地系统的整合工作，统一信息平台、按照流程再造和以信
30、息化带动管理提升的要求，实现网络平台统一。三是政务管理系统。上海局正在进行系统整合工作，预计6月完成。上海局土地管理系统：以信息管理为支撑构筑“1332”的管理格局，以信息技术为依托提升国土管理水平，以指挥中心为手段有效实现决策、执行和监督三分离。上海局的信息系统实现了全市土地管理统一平台，该系统覆盖市、区县、乡镇三级，对土地审批实时监控，俗称“大机系统”。上海局规划管理系统：以阳光规划为核心，形成了全市规划业务统一数据“底版”，建立了覆盖基础地理信息、法定规划信息、项目审批信息的基础数据库。一是实现了各类规划可控制线的组织编制、修编、调整，经批准后成果即时入库、动态更新，完成全过程跟踪管理。结合中心城整单元控制性详细规划编制，按照“规划审批一个、入库一个”的原则，以控制性详细规划数据库为重点，建立了覆盖基础地理信息、法定规划信息、项目审批信息的基础数据库。制定了上海城市规划管理信息审核及发布规则、红线发布规程和上海市城市规划系统信息使用管理规定工作规则
