1、税法行政解释的中国实践与法律规制老会计人的经验税法行政解释的中国实践与法律规制（老会计人的经验）题注：税法体系可能完备吗？或者即使完备就具有确定性吗？税务机关应否享有行政解释权？以及如果有，行政解释权力如何有效约束？中国社科院滕祥志副研究员从税法行政解释权的实际行使出发，深入讨论了这些问题，欢迎阅读讨论。本文发表于北方法学2017年第6期。税法行政解释的中国实践与法律规制文/滕祥志引言：税法不确定性问题税法不确定性实际是一个全球性难题。随着交易的日益复杂，再精心构造的税法典也不能涵盖、涵摄或适用于新型的复杂交易类型，这就产生了税法不周延和税法不确定性问题。为了应对税法不确定性问题，行政解释、事
2、先裁定和税法判例层出不穷，彰显出税法复杂性、不周延和税法不完备性，这彰显了税法行政解释的闪亮登场。诚然，法律不确定性问题普遍存在，但税法的复杂性和不确定性或在法律体系中独占鳌头，因为，税法评价需要面对民商法不同交易类型，是对经济行为和合同行为的再评价，它基于民商法，但对民商法判断并非照单全收，税法渗入到民商交易行为的每一个环节和方面。税法既建基于民商法，但又有别于民商法。税法有其内在的逻辑、法理和核心概念，这构成了税法独特的复杂性、专业性和综合性。本文试从税法不确定问题出发，讨论我国税法行政解释现状、解释权共享原理、税法行政解释规制逻辑和相应制度安排。（一）商事交易类型正日益复杂以税法发达国家
3、美国为例，法律层级的税法规则也不能涵盖形形色色的交易类型。面对交易的变动不居、趋于创新和复杂多变的全球性难题，即便体系严谨、内容宏富和五花八门的税法典也无能为力，难以为继，越提升税收立法层级以完善立法，越增加税收遵从成本和外溢性。也即，从表面看，税收行政执法成本在减少，但社会遵从成本则在大幅增加，以致纳税活动离开专业服务就无能为力，无端产生一个税法食利者阶层，这是税法发达国家的一个“副产品”。以美国国内收入法典为例，其体系和内容已经足够庞大复杂，然而，每年国内收入署（IRS）还需发布数量不菲的解释性文件，以弥补制定法的不足，此外，还发布数以千计的“事先裁定”（AdvancedRulings），
4、以应对拟议交易中的个案税法确定性问题。这就表明，交易的复杂化带来了税法规则的复杂化和难以涵摄，税法发达国家亦然存在税法确定性问题。（二）税法不确定性问题日益凸显税法不确定性是税法不完备性的同义语，税法不确定性彰显税法的不完备性。商人总是走在商法之前，也走在税法之前，交易类型、交易结构层出不穷，税法难以涵盖所有交易类型，税法成文法的不周延性问题凸显。某种意义上，提升立法层级是建设税收法治的必经之路和首要任务，换言之，财税法改革的首要任务就是实现税收法定，将分散在财税主管部门的行政立法权上收到立法机关，税收法定的基本途径就是最大限度地将税收规范上升为法律，实现课税要素法定。目前，决策中枢采纳了学术
5、界关于落实税收法定的建议，时间表定在2020年之前。然而，提升立法层级之后，税收法治并非就能迎刃而解；在具体的涉税案件中，税收构成要件不会自动呈现，税企双方需要通过沟通、论证、争辩、协调以达成共识。认定税收构成要件的过程，也是一个遵守税法、适用税法和解释税法的过程。认定税收构成要件受税收法定主义约束，不能突破法定的构成要件范围，无端超出法律文本的意旨。然而，一个不能回避的现实就是，针对形形色色的新型交易，既有税法规则往往不能涵容、无从规制、无法适用，比如对赌协议的交易定性和税法评价、某些金融产品的股权或债权属性、不按照股份份额分配利润的税法评价等等，都会显得现有税法规则，不足敷用。由于法律本身
6、的不完备性，立法缺欠将永恒存在，税法解释具有填补立法漏洞的作用。实践中，我国税收立法任重道远，税收立法解释几近于零，而司法解释则处于休眠状态；从事税法解释活动的主体，最活跃的是财税行政主管机关，行政机关一枝独秀，其创立、设定、改变或者延续税法规则的活动，一直未受到实质性的质疑和挑战。客观上，具体税案中，面对不同交易类型，税收构成要件无法自动呈现，需要税企双方的争辩、协商和互动才能达成共识，而认定收收构成要件是税务机关执法活动的本质所在，也是一项不容推卸的职权和职责，且税务机关在税收征纳管理中，处于主动和主导的地位，除大企业或者跨国公司之外，一般纳税人对税法规则的生成、延续和变化发展，无缘置啄；
7、这样，税法行政解释就在具体交易类型的生动实践中应运而生；税法行政解释，也即部颁税法规则具有填补税法规则缺欠作用，而且往往反映迅捷，一事一议，充满实践理性和实践法则，具有判例法的特性。一、现状：如影随形的税法评价与行政解释税法评价，也即征纳双方针对具体涉税案件，根据税法规定和税法原理认定具体案件中的课税要件事实，并在征纳双方之间取得共识。课税要件事实主要包括：纳税主体、税收客体（有无、定性和量化）两个方面、税收特别措施（税收核定、纳税调整、优惠条件成就与否）和税收管辖权（税收主权）四个方面。论者以为，交易定性涉及认定纳税主体、课税客体（税收客体有无及其交易定性）、税基及其量化（成本、费用和损失的
8、归集及其扣除等）、优惠条件是否成就和税收管辖权是否成立等领域。认定纳税主体与交易定性相关，故纳税主体的认定主要是一个税法适用、税法分析和税法解释活动。实务中，在税收客体的有无、定性和量化方面，在认定纳税主体反面，交易定性理论有丰富多彩的表现，涉及简单合约交易和复合交易两种，认定税收客体和纳税主体，需要在适用税法和解释税法中取得平衡。在税收特别措施中，税收核定、特别纳税调整、优惠条件成就与否，也有复杂的税法适用和税法解释问题。认定事实与适用法律、解释法律，往往同时交叉进行。对征纳双方而言，对具体交易进行合法合规的税法处理，就需要运用税法分析的工具解决确认纳税主体、税收客体有无、定性以及量化，优惠
9、条件是否成就、管辖权是否成立等等问题，如此复杂的税法分析活动，彰显了税收活动和征纳争议的法律属性，近期国家税务总局启动“税务公职律师制度”，即为明证。面对具体涉税交易，财政部和国家税务总局，勤勉尽职、源源不断地生产了大量税法规范，税法行政解释权存在与扩张，已经到了如影随形的程度，离泛滥仅一步之遥。客观上，要求其完美无缺、无懈可击、逻辑谨严，固然不合乎情理。公允而言，财税主管机关生产大量税法规范，其绝大部分既合乎法理也具有实操性，堪称点赞。不过，仔细审视这些税法行政解释，透过这些税法规范观察行政解释权的内在逻辑和过程，发现其中或存在认定税收客体互相矛盾、改变实收要素或扩大征税客体、增加程序义务损
10、害纳税人权益、设定税收优惠损害税收法定等等问题。仔细审视并玩味这些行政解释，发现其中存在违反税收法定的可能性，或为税法实证和理论研究的一个良好视角。（一）认定税收客体有无：以深圳能源股权转让涉税案为例深能源集团占股钦州实业75%；深能源股份占股钦州实业25%，2000年4月25日,两公司股东会议决定将其全部股份，整体转让给中石油广西公司。2000年12月15日，钦地税稽罚字2000第020号税务行政处罚决定书决定：交易“以转让股权名义进行房地产资产转让”，追缴两家公司营业税等税款、滞纳金及罚款。2001年3月，两家公司起诉撤销稽查处理决定。2002年9月，钦州中级法院(2001)钦行初字第2号
11、行政判决书判决原告败诉。稽查决定前，2000-09-05，国税函2000687号：“鉴于深圳市能源集团有限公司和深圳能源投资股份有限公司一次性共同转让深圳能源（钦州）实业有限公司100的股权，且这些以股权形式表现的资产主要是土地使用权、地上建筑物及附着物，经研究，对此应按土地增值税的规定征税。”诉讼期间，2000年11月28日，国税函2000961号明确指出：在签订股权转让合同时，在合同中注明钦州公司原有的债务仍由转让方负责清偿。“钦州公司股权转让行为发生后并未发生销售不动产或转让无形资产的行为，因此，按照税收法规规定，对于转让方转让钦州公司的股权行为，不论债权债务如何处置，均不属于营业税的征
12、收范围，不征收营业税。”但是，2002桂行终字第30号行政判决书，终审判决深能源集团等应该缴纳营业税。经查，国税函2000687号文描述的事实与案件事实不全符合：能源集团投资入股钦州公司后，土地使用权未办理过户手续（698号文未揭示）；根据公司法，对钦州公司而言，享有要求能源集团补足投资且过户之请求权；全部股权转让之后，中石油公司为钦州公司的实际控制人和股东。钦州公司对能源公司未办理过户之请求权，失去公司法基础。但是，新股东基于股权转让协议和支付巨额对价，享有请求权。这一请求权的主体和基础已经变更。因此，在新旧股东之间，已经达成转让土地使用权的合意，合意指向合同之外的第三人钦州公司受益（土地过
13、户），属于向第三人履行和第三人受益的合同。根据转股协议，能源公司负有履行过户登记手续之义务。但是这一过户登记，已经不属于入股投资性质，不得享有免征营业税税收待遇。新旧股东之间，达成的土地过户登记合意，或明示或者隐含，均客观存在，从转股价款亦可以判断。是故，能源公司发生了有偿转让土地使用权行为，存在土地增值税征税客体，本案形式上是股权转让协议，实质上转让了土地使用权。甲乙双方约定转让土地使用权给丙，并从乙取得转让价款，符合土地增值税税收客体，也符合营业税税收客体。如此看来，国税函2000687号实际上在对一个具体的案件认定事实，适用法律，同时，形成的案件认定结论又是对税法规则作出的行政解释，某种
14、意义上填补了税法规则本身的漏洞，旨在起到税法规则解释、填补和案例指引作用。尽管，很多省局以国家税务总局没有转发该函为由，而不予以适用该文件。但是，其性质仍然是税法行政解释与税法适用。问题是，国税函2000687号所描述的事实与本案的实际情况并不相符。687号文作出征收土地增值税税法评价，结合本案的实际情况，结论正确，但是，由于文件描述的事实与案件真实事实不符，687号文件形成的税法推论没有普遍适用性，由此实务界对国税函2000687号普遍提出质疑，不无道理。这样，国税函(2000)687号所力图揭示的“规则”，因不符合法理而不具有规范意义。最后考察广西高院二审判决。2004年2月23日，广20
15、02桂行终字第29号行政判决书作出终审判决，撤销广西壮族自治区钦州市中级人民法院以2001钦行初字第2号行政判决书关于维持钦州市地方税务局稽查局钦地税稽罚字2000第020号税务行政处罚决定书。接着，广西壮族自治区高级人民法院以2002桂行终字第30号行政判决书，认定深能源集团等应该缴纳营业税。也就是说，法院的判决在事实认定和法律适用方面，并未支持国税函2000687号文件，也没有支持国税函2000961号。仔细观察，按照687号文描述的案情，如果结论是应该征收土地增值税，则961号文所谓的“不征收营业税”就不符合法理，反之亦然。显然，这两个文件互相之间存在矛盾。因此，法院终审判决未适用或者说
16、绕开了这两个文件，没有直接对这两个税收文件的合法性作司法决断，也就间接宣布了两个文件的合法性问题。（二）改变税法要件:计税毛利率、税率变动不居及税收客体扩大如果说，例一国税函2000687号提供税收客体有无的税法判断，是为对具体个案的税法解释和税法指引的话，那么，还有一类税法解释则实质性地改变了法定税收要素，造成行政权僭越立法权的实际后果，违反了税收法定主义的基本内涵。国家税务局关于改变保险合同印花税计税办法的通知（国税函发1990428号）：一、对印花税暂行条例中列举征税的各类保险合同，其计税依据由投保金额改为保险费收入。二、计算征收的适用税率，由万分之零点三改为千分之一。国家税务总局关于改
17、变保险合同印花税计税办法的通知（国税函发1990428号）：经多方征求意见和反复测算，并报送国务院领导同志批准，决定作如下改进：一、对印花税暂行条例中列举征税的各类保险合同，其计税依据由投保金额改为保险费收入。二、计算征收的适用税率，由万分之零点三改为千分之一。国家税务总局关于印发房地产开发经营业务企业所得税处理办法的通知（国税发200931号，下称“31号文”）第八条规定：“企业销售未完工开发产品的计税毛利率由各省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局按下列规定进行确定：（一）开发项目位于省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府所在地城市城区和郊区的，不得低于15。（二）开发项目位于地及地级市
18、城区及郊区的，不得低于10%（三）开发项目位于其他地区的，不得低于5。（四）属于经济适用房、限价房和危改房的，不得低于3%。”论者认为，由于总局文件仅规定“计税毛利率”下限，而授权各省级税务机关另行制定计税毛利率，这实际上将企业所得税规定的法定计税依据，授权各省级税务机关因地制宜。省级税务机关又层层转授权至市级税务机关，严重违背税收征收管理法、立法法确立的“税收法定原则”。在实践中，有的省级税务机关为了“完成税收任务”，脱离实际地将“计税毛利率”提高至25%甚至30%（例如天津、江苏某城市等）；有的省、市级税务机关甚至不发文件电话或者网站通知即将计税毛利率提高（例如江苏省无锡市、福州市等）。论
19、者还以为，31号文件第六条规定：“企业通过正式签订房地产销售合同或房地产预售合同所取得的收入，应确认为销售收入的实现”，这就将收入实现的确认变更为“收付实现制”，破坏了法定的“权责发生制”。至于，成品油消费税税率的三次频繁改变，已经成为财税法历史上一段佳话，并直接引发立法法第六条的修改，由原来“税种的设立、税收征管制度只能制定法律”改为“税种的设立、税率的设定和税收征管制度只能制定法律”。除改变税率之外，还有一类改变税法要件的典型就是对征税客体进行扩大解释。比如，对网络游戏币交易所得纳入个税征税范围（国税函2008818号）、对于非货币资产出资征收个人所得税（财税201541号）、将契税征税对
20、象由“房屋”扩大到“房屋附属设施”、“地下停车位转让”（财税2004126号）等，撇开这些解释本身是否蕴含税法法理依据不谈，显然，这些行政解释扩大了字面意义的征税范围，扩大了法定的税收客体，某一种程度上是行政代行立法职权或者司法职权。综上，计税毛利率、税率变动不居及税收客体扩大，无疑加大并证成了税法不确定性。（三）不予退还税款：限制纳税人税款退还请求权国税发200931号文第九条规定：当企业实际利润率低于上述预估的利润率时，多缴的税款不予退还，只能抵减以后年度的所得税。实务中，很少有多征税款退税的案例，一般地方主管税务机关解释，第九条未规定实际利润率低于预计毛利率的，应予以退税。笔者认为，多缴
21、纳税款不予退还，只能抵减以后年度的税款，这实际上损害了纳税人的税款退还请求权，构成行政立法性质的侵权行为，实质是税法行政解释限制纳税人权利。企业所得税法实行分期预缴、年终汇算清缴管理，由于房地产项目开发的特殊性，所得税预缴和年终的汇算清缴皆以“预计毛利率”为基准进行，当数年后项目清盘结算时，若实际利润率低于预计毛利率，理应发生多缴税款的退税问题，但是，31号文件的起草者疏忽了这一问题。为了税收利益和规避执法风险，基层税务机关往往以没有总局文件明文依据为由，不予退税。目前，这种情形并非孤立个案。这与财政部、国家税务总局关于增值税若干政策的通知（财税2005165号）第六条规定“一般纳税人注销或被
22、取消辅导期一般纳税人资格，转为小规模纳税人时，其存货不作进项税额转出处理，其留抵税额也不予以退税”，异曲同工，同样是限制纳税人的税款退还请求权，对纳税人的合法权益造成损害。而类似的税款不予退还的规定，还体现在契税11、印花税12等行政解释性文件之中。比如，国家税务总局关于办理期房退房手续后应退还已征契税的批复（国税函2002622号）规定：“按照现行契税政策规定，购房者应在签订房屋买卖合同后、办理房屋所有权变更登记之前缴纳契税。对交易双方已签订房屋买卖合同，但由于各种原因最终未能完成交易的，如购房者已按规定缴纳契税，在办理期房退房手续后，对其己纳契税款应予以退还。”但是，该文件又被国家税务总局
23、公告2016年第34号全文废止。税款退还请求权13，又被轻易剥夺。（四）创设程序义务：加重纳税人程序负担国税发200582号、国税发2005156号、国税发200714号文均规定，契税纳税义务人缴纳契税前，必须提交购房发票。但是，在司法拍卖、司法执行、或者以房抵债诉讼之后的执行环节，房屋产权承受人没有办法取得购房发票，这样，就与国税发200582号、国税发2005156号文件规定相抵触。基层税务机关为规避执法风险，也严格遵照执行。实践中，曾经发生税务机关不予办理契税缴税，而纳税人提起税务机关不作为诉讼的案例。上海启航商务咨询有限公司诉上海市地方税务局奉贤区分局案14表明，原告通过法院拍卖取得房
24、产权但并不能取得购房发票，税务局要求办理权属转移登记之前必须提交购房发票，税务局四次拒绝受理原告缴纳契税和印花税，且被告向原告征收上一环节税种并不合理，故起诉要求被告履行法定职责。一审法院判决被告胜诉。一审判决表明，法院对这一行政程序性规定表达了客观的尊重，但没有考虑到这个程序义务的合理与不合理之处，其一般适用条件和例外条件，也未考虑到个案特殊性，在商业拍卖、司法拍卖或者诉讼取得产权情形，税务机关机械地执行上级规范性文件，不惜伤害到纳税人的“纳税权利”，客观上，税务总局的诸多文件考虑不周，存在固有疏漏之处，强加这一程序义务必损害特定情形下的纳税人权利，因此，一审法院的判决可以存疑。论者认为15
25、，一方面，进入司法诉讼程序的税务案件数量相对有限，司法机关甚少有机会解释和适用税法；另一方面，法官在适用税法处理案件时，对税务机关表现出强烈的谦抑态度，法院反而成为税务机关填补税法漏洞的追随者，而非实施者。无独有偶，财税2009111号、国税发2006144号规定，办理特定亲属之间无偿赠予房产免征营业税手续需要提交“赠与公证书”等，而赠与公证必须按照赠与标的缴纳公证费用，这无疑加大了税法遵从的成本。文件的起草者出于规制滥用免税待遇的考虑，设置了提交公证文书的前置程序，但对获得赠与公证书的成本未及考虑，引发反弹。其后的国家税务总局公告2015年第50号，删除了这一提交赠与公证书手续。二、逻辑：税
26、法确定性服务的本质是税法解释探寻税法行政解释规制的内在逻辑，必须先厘清一个问题，以纳税服务面目出场的税收事先裁定制度16其本来面目若何？税收确定性服务的法理基础若何？随着纳税服务理念的传播，交易类型的纷繁复杂和税法缺欠及不完备，纳税人税收政策确定性需求越来越大，税法适用中的解释问题愈发突出。税法确定性服务，是税收征管中的核心环节。然而，征管实践中，存在税收政策确定性服务需求与供给失衡问题，同时，也存在对于税法确定性服务的法律属性和法理基础认识模糊的问题。（一）理论基础：税法行政解释之于税法确定性服务纳税服务，是服务型政府的内在要求，而政府服务是现代公共行政的本质内涵，体现政府公共管理的回应性。
27、不独中小企业，尤其大型企业集团和跨国集团，对税收政策确定性服务需求，非常强劲。此外，实务中公、检、法机关在查证、起诉或审理特定涉税案件时，也会要求税务机关对特定的税收政策作出税法解释、个案答复或者书面函复。纳税服务是税法发达国家税收管理的主要内容，近年，在我国的税收征管实践中战略地位、重要性和受重视程度，日益加深，其标志是2005年国家税务总局纳税服务司的成立。在理论上，纳税服务的实质和核心内容并非提供便利和微笑服务，而属于税法行政解释权的实际运用，提供纳税便利的核心内容，就是提供税法确定性。税收政策确定性，换成法学术语就是“税法确定性问题”，实际就是税企之间在遵守、解释和适用税法中，对具体案
28、件中课税要件事实达成税法共识的过程。17随着交易的跨国化、复杂化、税基侵蚀和成本分滩和利润转移的国际化，税法确定性服务中的事先裁定服务、个案批复服务、税法解释与释明的服务，就有了巨大的现实需求。至于针对具体的交易类型，提供专业的税收构成要件认定解读、指引或批复，实践中也有强劲需求。实践中，对于长期困扰实践中的诸多税法适用和解释难题，各级税务机关或存在解读不一，各行其是，造成企业税法遵从难题，税法安定性降低。许多税收规范性文件罔顾民商法规则，受到会计思维的制约或主导，法学秉性和特质体现不足，亦造成法际冲突和协调难题。这在企业所得税和个人所得税领域表现最为明显。个案批复是对既成交易（Complet
29、edTransactions）的税法评价，目前的操作程序是下级机关向上级机关请求税法评价的答复，系税务系统内部业务疑难问题的咨询和解答程序，既是下级机关规避税收执法风险的必要措施，也是上下级税务机关实现互相监督的制度措施，系内部行政行为，个案批复的特质是税法解释与适用，请求和批复的主体虽然同为税务机关，但并不改变这一税法特质；有些个案批复，其中蕴含有自身税法法理，虽然针对个案，但是，由于其中蕴含自足的法理，而法理本身具有理论说服力和论证力，因而具有普遍适用的可能性。因而，个案批复的适用性，应该具体问题具体分析，不应一概而论，那种仅仅以个案批复的名称，看待个案批复的适用性，以及仅仅以国税函、税总
30、函的发文范围，来判断该文件的适应性，是不完全的，或有失允当。事先裁定是对未来拟议交易（ProposedTransactions）且现行税法规则无法涵盖的交易请求预先作出税法评价，以便纳税人自行衡量其交易架构的税法处理、风险和后果，如果不属于未来拟议交易，且现行税法规则能够涵摄，即便其交易架构的税法处理或税法评价十分复杂，也不属于事先裁定，只能看成个案税法评价问题。事先裁定和个案批复，二者之间有诸多差异18；但其共同点是对具体税案作出税法评价、税法解释与适用，共同彰显税收执法机关的税法解释与适用之职责职权。未来，税收案件个案批复不受节制、天女散花、各行其是和错讹不断的混乱局面19，亟待改变。税收
31、事先裁定不仅仅是纳税服务手段。20一般来说，税收事先裁定，针对未来复杂交易事项而现行税法规则阙如，纳税人为追求税法确定性而申请税务机关做出事先的税法评判，就拟议中的复杂涉税交易申请税务处理做出裁定，因而具有填补税法规则漏洞之作用，具有普遍适用的参照性，但在行政法上不单独具有可诉性。税收事先裁定，一般并不能创设新的规则，如果纳税人对税收裁定（事先裁定、个案批复、税法评价即税收要件认定）存在异议，或者对裁定形成的税法规则存在异议，法理上可以通过行政复议或行政诉讼途径提出质疑，要求审查其合法性。然而，一个税法评价或者税收裁定，往往只提供税收要件认定的钥匙、枢纽、规则或指引，它是形成征税决定、税收处理
32、、税务处罚决定的直接前提，并不属于具体的税务处理决定，未直接改变相对人权利义务状态（例如某些国税函、税总函，但个别国税函、税总函除外），不具有行政法上的可诉性。因此，税法评价或者税收裁定，只是适用法律、解释法律并辅助认定税法事实的过程，它是形成处理、处罚决定、征税决定的先决步骤，但不是最终的行政行为。因此，税收事先裁定，并不具有可诉性。不服事先裁定的，或者纳税人觉得事先裁定对于未来的交易安排不利益的，有选择不实施该等交易安排的自由，因而，纳税人不能对事先裁定本身提起行政救济。如果一个税收评价，实际形成了具体的税务处理决定，直接改变相对人权利义务状态（如某些国税函），就具有行政法上的可诉性。媒体报道的某些“事先裁定”案例，业界对事先裁定的性质或存在质疑，认为其不属于事先裁定21，而属于现行税法规则能够涵摄、调整和适用的交易而税务机关给与的答复或者提供的纳税指引，属于将未来交易架构纳入现行有效税法规范予以适用和涵摄的过程，这一过程，既有税法事实的认定、税法规范的适用，也有税法行政性解释掺杂其中。
