1、政府向社会组织购买公共服务评价指标体系研究政府向社会组织购买公共服务评价指标体系研究摘 要：政府购买服务的过程事关政府、社会组织、民众等利益相关方，其服务的过程、结果、效率等如何，其中无可避免地涉及对服务的评价指标体系设计的问题。然而由于政府向社会组织购买公共服务内容的多样性、服务供给主体多元性和服务供给方式的不确定性等特点，造成指标设置主观性较强，模糊性较大，其服务标准不易具体化，从而给指标体系的评价带来困难。本课题通过国内外对该领域研究现状的回顾，以政府向社会组织购买公共服务的相关理论为支撑，对政府购买公共服务绩效评价过程进行了描绘，考察了以宁波、上海、杭州、南京、富阳等颇具代表的长江三角
2、洲地方政府向社会组织购买公共服务评价指标体系过程，并以居家养老为例，分析了其影响因素，在此基础上，提出基于DEA的政府购买公共服务绩效评价体系，并应用层次分析法政府向社会组织购买公共服务满意度评价指标，试图构建政府购买公共服务绩效分析的理论框架和评价模型，为政府向社会组织购买公共服务评价指标提供一定的参考。关键词：社会组织 公共服务 政府绩效 评价指标一、政府向社会组织购买公共服务国内外研究现状发端于20世纪70年代世界范围内的行政改革浪潮，突出了以改革创新供给方式的政府购买公共服务，在提高服务效率、改进政府作风方面取得了一定的成效。我国政府将“政府购买公共服务”纳入到服务型政府建设之中，引领
3、着“购买”由政策文本向教育、医疗，福利、救助、就业、社区，甚至企业等社会实践领域延伸，并由此成为政府职能转型的一大亮点。回顾近年来政府向社会组织购买公共服务评价指标体系研究主要集中在以下几个层次：（1）政府向社会组织购买公共服务评价指标体系研究的缘起“管理型”向“治理型”职能转变，推动着政府购买公共服务向更深的层次与领域扩展，其中购买的成效备受关注，在衡量标准上，评价指标体系的逐渐进入学者的视野。围绕为何要建立评价指标体系，学界并没有进行直接的阐述。周俊指出政府购买公共服务存在缺乏竞争、机会主义、供应商垄断等潜在风险，应建立基于责任的风险防范框架，评价指标体系的建立是其框架的重要内容（周俊，2
4、010）。王力达，方宁则认为：公共服务尚未纳入政府集中采购范围、政府采购法和招标投标法存在实践冲突、缺少推进政府购买服务的顶层设计、政府职能转型滞后、参与供给公共服务的企业动力不足是造成我国政府向社会力量购买服务问题突出的主要因素。在我国现行体制下，对政府购买服务的评价主要局限在行政化检查或监督制度，缺乏独立的监督机构，信息的真实性和竞争的公正性难以保证（王力达，方宁，2014）。因此，制定客观有效的评价指标体系势在必行。徐家良，赵挺以上海为考察点，指出了购买过程不规范，评估环节被忽视，是上海购买公共服务的现实困境，解决这一困境的出路，在于制定购买公共服务的法定流程，建立与健全项目评估指标体系
5、，尝试第三方评估等多种方式（徐家良，赵挺，2013）。顾江霞基于珠三角B 市购买社会服务的实地调研，提出行政化的权力运作，推动契约化购买(顾江霞，2013)同样论证了这点。有学者通过与日、美、英等国进行横向对比，揭示了我国政府购买公共服务在运作上的非市场化（魏中龙，2011）；绩效评估与地方政府职能定位的不清晰（郑方辉，李振连，2007）；需求方缺陷、供给方缺陷与买家挑剔等（詹国彬，2013），暴露出评价指标体系缺位，是导致政府购买公共服务收效甚微的主要原因。贾西津等学者提出，政府购买既不同于公共福利，也有别于公共事业的拨款以及对非营利组织的资助，因其购买主要是针对特定的公共服务，评估依据应是
6、服务绩效而非组织过程（贾西津，苏明，2009）。（2）政府向社会组织购买公共服务评价指标体系研究的主客体选择政府向社会组织购买公共服务指标体系是对购买的价值判断过程。其中涉及到政府、社会力量和民众等多方面的利益，呈现出利益相关者的参与能力与立场，因此评价的主客体鲜明地体现在“由谁评价、评价谁”这一问题上。不少学者将与购买公共服务相关的政府绩效引入到该问题的分析之中。谢吉晨曾指出，我国学界对政府绩效评估研究指标体系的设计给予了充分的关注，而对于评估主体资格的探索相对欠缺（谢吉晨，2007）。也就是说，目前政府向社会组织购买公共服务评价主客体的研究，处于各说各话的状态，但一个完备的评价主体应该具备
7、专业性、权威性、独立性、成熟的政治理性和评估成本的低廉性等特征（谢吉晨，2007）。吴建南教授则指出无论是由谁进行评价，评价谁，在众多主体对某一特定政府组织进行绩效评估时，该主体能够得出最全面和最客观的结论，最有利于政府改进其活动, 并且这种评价过程能够节约评价成本（吴建南，2006），并从规模、工作效率与效益等方面对政府绩效进行了指标设计（吴建南，阎波，2004），建立了政府绩效指标体系的分析框架。赵晏，邢占军，李广以政府公共服务职能分类为切入点对政府公共服务质量评价体系维度分为文化教育、医疗卫生、就业和社会保障、公共安全、基础设施、环境保护、科技信息、社会管理8 个评价要素（赵晏，邢占军，
8、李广，2011）从宏观层面为政府向社会组织购买公共服务评价指标体系主客体的界定进行指引。秦晓蕾通过江苏省13个地方政府考评指标体系的实证研究（秦晓蕾，2011），阐述了与上述学者类似的观点。（3）政府向社会组织购买公共服务评价指标体系研究的内容与方式指标体系的设计是政府向社会组织购买公共服务评价的主要内容，围绕该问题，学界进行了激烈的探讨。现有研究着重体现在依照不同指标设计而产生的不同评价方式问题。王爱学依据政府绩效的标准，把公共服务绩效评估分为自我评估与他方评估，内部评估与外部评估，公开评估与封闭评估等（王爱学，2008）。实践中，南京鼓楼区、宁波海曙区社会工作领域政府购买服务项目绩效评价体
9、系表的制定，大多采用多种评价相结合的方式。魏中龙等将系统工程中的DELPHI方法运用到政府购买服务效率评价指标体系的构建中，并通过SOM神经网络设计了绩效评价模型，对政府购买居家养老服务进行了实证研究（魏中龙，2010）。值得一提的是，随着近年来，评价指标设计的不断丰富，尤其是自E.Revilla，J Sarkis.And A Modrego将DEA方法应用于公私合作评价标准之后（E.Revilla，J Sarkis.And A Modrego，2003），数据包络分析法(Data Envelopment Analysis，简称DEA)越来越成为学界研究的有力工具。何平林、兰风云以军工上市公司
10、为考察对象，通过设计研究变量、样本归集及模型计算，提出运用DEA对于政府向社会组织购买公共服务进行全面评价，相对于传统方法具有明显优势，而且对决策单元资料数据的精确性要求较高，能有效反映购买能力（何平林，兰风云，2007）。包国宪通过对我国政府购买居家养老服务的现状进行了深入的分析，从内容、主体、对象、方法等角度，构建了居家养老服务绩效评价模型，探讨了居家养老服务的测评方法，并采用DEA方法对我国政府购买居家养老服务的效率进行了评价（包国宪，2005；包国宪，刘红芹，2012）。吉鹏，李放等则通过宁波、富阳、南京、上海等地的考察，运用数据包DEA分析，设计了以政府投入、产出为一级指标，人力资源
11、数、资金支出额、硬件设备数、养老服务覆盖率、项目、人员数量、满意率为二级指标的政府购买居家养老服务效率评价模型。并根据居家养老服务的特性，以ACSI 模型为参考，设计出以服务满意度指数目标层；以期望、顾客感知服务质量、抱怨、信任度为因子层；以“期望数量”、“期望质量”、“服务的及时性”、“公平性”、“人性化”、“准确性”、“可靠性”为一级指标层；以“每月免费提供养老服务的期望次数”、“每月免费提供养老服务的期望时间”、“服务对象平均等待时间”等等为二级指标层的政府购买居家养老服务满意度评价模型（吉鹏，李放，2013）。该指标层所设计具有对性和可操作性，有效地反映居家养老服务提供的效果性、及时性
12、与公平性。张萌等学者采用改进的德尔菲(Delphi)专家咨询法和模糊综合评判法，设计出服务过程、结果二个一级指标，孕产妇健康教育、妇保信息管理、服务对象满意度等的九个二级指标，产前检查率、孕产妇系统管理率、孕产妇健康知识知晓率等的二十二个三级指标对农村孕产妇保健服务的评价体系，并通过各级指标赋予权重，采取加权累加综合评分法、TOPSIS法和秩和比法对其进行评价排序，采用Spearman等级相关系数检验不同评价方法评价结果的密切程度，（张萌，王家耀，吴建，谢双保，赵要军，孙晓伟，张亮，2011）并将该方法与过程扩展至基本农村公共卫生服务领域中，运用模糊评价方法计算服务过程中的6个二级指标、12个
13、三级指标；服务结果中的三个二级指标、6个三级指标的权重系数（张萌，王家耀，吴建，谢双保，赵要军，张亮，2011），得出同样的相关性结论，也进一步检验了评价指标体系的效度和信度，揭示了这一指标体系的稳定性和可操作性。陈木朝，张锦珠通过对广州学习型社会建设及政府购买教育服务现状的考察，提出在坚持科学性、多元化、定性与定量相结合的原则上，确立了基于政府为评估主体的资源、监管等四个一级指标，预期社会效益实现程度等的八个二级指标，调配方案等的十个评价标准；基于服务供给机构为评估主体的配备情况、服务质量等的三个一级指标，服务人员结构及素质等的八个二级指标，教育服务供给机构与政府保持及时沟通等的八个评价标准
14、；基于服务受众为评估主体的覆盖率、满意度的二个一级指标；服务受众的范围、层次，过程、结果满意度的四个二级指标；满意度达到80%以上的四个评价标准（陈木朝，张锦珠，2013）。陈伟明，王骏分析了现行统一的评价模式评价对各种不同需求类型的政府购买服务的局限，并以绩效评价为基础，提出对于政府购买自身所需服务的绩效评价，重点应放在评价政府与第三方所签订合约的完备性上；对于政府购买的受益人范围明确的服务，重点应放在以服务对象满意度为主的结果导向上；对于社会公众广泛受益但具体受益人不明确的服务，重点应放在评价服务供给方的准入条件和过程公平上的三大评价体系（陈伟明，王骏，2014）此外，平衡计分卡(RSC)
15、、关键绩效指标(KPI)、目标管理法也越来越广泛运用评价指标体系的领域。如，国外学者Alessandro Ancarani运用平衡计分卡(RSC)法对政府购买供水服务的绩效评估中引入VC(The Value of Customer)模型，将公众满意度作为衡量公共服务质量的标准（Alessandro Ancarani，2009）。二、政府向社会组织购买公共服务评价指标体系：何以提出？政府向社会组织购买公共服务评价指标体系，随着近年来，政府职能转型的加快，及政府向社会组织购买服务领域的推进而兴起，其中一个无法绕开的环节，就是政府向社会组织购买公共服务内涵的解读，尤其是绩效评价机制的引入为政府向社会
16、组织购买公共服务评价指标体系的确立提供了基础。（一）政府向社会组织购买公共服务概述政府购买服务源于20世纪60 年代西方的社会福利制度改革，美国学者奥斯特罗姆夫妇将公共服务分为“提供”与“生产”的两大方面，进一步拓展了公共服务的研究领域。90 年代以来“新公共管理”理念的兴起，各国围绕服务的“市场化”，积极将市场机制引入公共福利与公共服务，以政府购买的形式让民间组织承担公共服务供给，并以此建立了不同的购买规制，成为行政改革浪潮的价值导向。如英国的“小政府”、日本的“委托经营”等等，不仅扩大了民间企业的商机、削减了公共服务成本、更提高了政府购买服务的效率。在中国，中国共产党的十六届六中全会、十七
17、大等均对强化社会管理和公共服务职能，支持社会组织参与社会管理和公共服务进行了强调与说明。国务院在关于加强和改进社区服务工作的意见中提出，“积极探索通过政府购买服务、项目管理等多种形式，调动社会组织参与社区服务的积极性，促进公共服务社会化”。第十届全国人民代表大会也明确了，要努力建设服务的有效供给机制，创建新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”。特别是“治理”一词在党的十八届三中全会公报、及决定中先后被提及9次、24次，表明了在党的执政理念、治国方略转型的关键时期，如何深入地开展政府购买服务，提高政府工作效率、推进服务型政府的建设，已是当前面临的重要时代课题。由于各
18、国国情、体制的差异，在概念内涵上，国内学者对政府向社会组织购买公共服务理解也不尽相同。黄元宰等认为政府购买服务是政府将本身提供的服务通过“购买”服务等方式交由有资质的社会组织来承接，并对此进行评估（黄元宰，2008）。虞维华等认为政府购买服务是政府向营利、非营利组织签订契约式的购买服务协议（虞维华，2006）。李慷、贾西津等认为，政府购买服务本质上是一种财政性资金的转移支付方式，直接购买而实现政府财政效力最大化的行为（李慷，2001；贾西津，2000）可见“财政”、“评估”、“契约”是政府向社会组织购买的核心词，也就是，政府向社会组织是以履行服务社会公众职责为目的，以契约为方式，以政府财政为支
19、付，向社会组织购买其服务，进行评估的过程。是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式”。 （二）政府购买公共服务绩效评价的提出政府购买服务经历的“出资购买契约兑现”四个环节，也就是一个生产的过程，其中必然涉及政府、社会组织、民众等相关方的利益，政府是服务的供给者即购买者，社会组织是服务的生产者，民众是服务的消费者。其关系可以用下图2-1来表示，在这一过程中，其各自目标表现为政府是提高工作效率、社会组织是为了取得效益、民众则需要取得满意的服务。这样一来，效率、效益和公平成为三个相互联系而不可或缺的评判标准，贯穿于购买的全过程中。由此，在确立政府向社会组织购买公共服务
20、指标体系之前，必须引入绩效评价。由于绩效缘于公共服务效率之中，公共资源的投入产出之间的比率。绩效评价则表现为政府向社会组织购买公共服务资源投入与产出的比率评判，它能够反应购买社会服务的效果与消耗的公共资源之间的投入产出关系。美国管理学家埃默森在其1908 年出版的效率生产和工资的基础阐述提高效率的基本原则，并提出了“政府只在适当的时间适当的地点以适当的方式去做适当的事情”时，才会产生效率。其中蕴含的就是，将市场竞争引入政府向社会组织购买公共服务，政府购买是否是适当的方式，需要评价其效率。包括评价主体、对象、指标设计、时间与空间。其中衡量购买效率的指标体系尤为重要。因此，要将政府购买服务推向深入
21、，不断提高政府购买服务效率，合理、有效的效率评价方法是必不可少的，它能为科学、深入地发展政府购买服务指标的确立提供依据。三、政府向社会组织购买公共服务评价指标体系：长三角案例随着政府政府职能转变的加快，长三角的上海、宁波、南京、苏州市等多个城市的社区结合各地的情况，在实践中将政府向社会组织购买公共服务不断推向深入，并开展了相应的评价活动。(一)长三角地区政府向社会组织购买公共服务评估的探索目前，率先推动政府购买公共服务的长三角城市，开展的评估活动主要有以下几个典型城市的实践：1.上海的实践上海杨浦区构建了“总体目标、组织领导、购买领域、购买方式、购买类型、资质条件、操作程序、部门分工、工作要求
22、”较为系统的购买流程图。在购买服务项目的绩效评估中，将评估程序分为机构自评、实施评估、结果公开、申诉与复核四大方面，根据合同约定和项目购买方提出的评估标准，以项目实施效果、满意度测评和资金审计为重点，开展评估验收，形成书面报告。具体评估如下图3-1所示：2013年9月杨浦区政府购买社会组织公共服务项目绩效评估办法（试行）则并由此确立了绩效评估的流程予了细则（见下表3-1所示），由于购买服务项目类别及委托方式存在差异性，有的是委托管理类，有的是单项服务类，因此，评分标准及小项分值可视项目具体实际情况进行调整，但必须经联席会议办公室同意，同类型、同方式项目的评估标准应该保持一致性。对按照合同约定完
23、成任务的社会组织，经项目购买方提出，区联席会议同意，可在次年评审时酌情放宽条件优先立项；对未按进度要求结项的，项目购买方可根据合同约定直接予以中止或撤项，并不再继续拨付资金；被撤项的项目，还需酌情收回部分拨付资金，服务提供方在一定时限内将不予受理申报政府购买服务项目。表3-1 杨浦区政府购买社会组织公共服务项目绩效评估办法评估项目评估权重评估等次90分（含90分）以上为优秀80分（含80分）89分为良好60分（含60分）79分为合格60分以下为不合格完成情况25%服务满意率20%财务状况19%组织能力16%人力资源12%综合效能8%2013年3月，静安区社会建设办公室采用同样的方案，委托静安区
24、社会组织评估事务服务中心，对上海市静安区卫生工作者协会承接的政府购买服务项目的绩效、受益情况、公众满意度等进行评估(其评估分值如下表3-2所示)，评估组成员通过听、看、问结合的方式详细了解与掌握项目的整体情况，并以调查问卷的形式充分听取社会医疗机构的意见与建议。政府有关职能部门负责人从各个方面对卫协承接区域内社会医疗机构日常管理工作情况作客观、公正的点评。表3-2 静安区社会组织评估事务服务中心评估方案项目的绩效受益情况公众满意度评估项目35%25%40%评估权重分值(100分)2.昆山的尝试昆山市则参照2014年9月苏州市政府向社会购买服务实施意见，根据受益对象不同，将政府购买的服务项目分为
25、运行保障、管理咨询、民生福利三大类，并对此三大类进行评价，以民生福利为例，将其分为二个一级指标，十七个二级指标进行评价（见下表3-3所示）。同时，在保证服务质量的前提下，各级政府部门要积极支持社会组织参与和承接民生福利类的服务项目。表3-3 昆山市政府向社会组织购买民生福利服务的评价指标评估一级指标以物为对象的公共服务评估二级指标公共设施维护管理环境保护治理环境卫生维护管理专业技术服务以人为对象的公共服务社会保障社会慈善救灾救助扶老助残妇幼保护法律援助文体科教卫服务婚姻家庭服务社区服务社区司法矫治矫正就业促进3.杭州的实践2011年4月杭州市社区（村）居家养老服务标准（试行）中，要求，各区民政
26、局应及时组织专人或第三方对居家养老服务实体的服务质量予以监督考评。监督考评主要从老年人满意率（见下表3-4老年人满意率调查表）、服务时间准确率、有效投诉结案率、服务项目完成率、服务档案的完善等对居家养老服务实体进行服务质量评价；建立居家养老服务实体等级管理与评价体系；其中居家养老服务实体的服务须达到老年人满意率80%；根据考评情况，定期对居家养老服务实体进行调整，对服务评价低的居家养老服务实体予以淘汰。建立完善的购买服务的监督评价机制。市民政局每年定期或不定期对各城区居家养老工作进行考核和综合检查，实施以奖代拨，考核评定结果作为表彰奖励的重要依据。表3-4 杭州市社区（村）居家养老服务标准满意
27、率调查表 镇街 村（社区） 调查时间： 被调查者姓名：序号调查内容满意基本满意不满意1对服务机构（单位）的管理是否满意2对服务机构提供的服务内容是否满意3对服务机构履行协议（合同）的能力是否满意4对服务机构工作人员的服务态度是否满意5对服务机构提供的服务设施是否满意6对服务人员处理应急问题的能力是否满意7对服务人员的工作效率是否满意8对服务人员上门服务时对老年人的关爱程度是否满意9对服务人员上门服务时的语言和行为表现是否满意10对服务人员上门服务时的品德表现是否满意合计说明：非常满意10分，满意8分，基本满意6分，不满意0分。总分值为100分。4.南京的探索随着我国老龄化时代的到来，居家养老服
28、务水平备受社会关注，并成为各地推行政府购买公共服务评估的重要课题。2013年10月，南京市社区居家养老服务实施办法的通知明确了行政管理、财务、环境、专业服务与权益维护等五个方面的项目考核评估指标，委托有关养老服务评估机构就申请人在其南京市养老服务对象评估表中填写的“生活自理能力参数”、“认知能力参数”、“情绪行为参数”、“视听觉参数”进行入户面评。接受委托的评估机构对评估结果负责，并将南京市养老服务对象评估表报区民政局审定。具体办法为：实行养老服务中心实行等级评定制，从低到高分为AA、AAA、AAAA、AAAAA四个等级，（见下表表3-5所示），其中AA级由区民政局评定，AAA级及以上由市民政
29、局评定，评定标准按照民政部门关于社区居家养老服务组织评定的有关规定执行。未获得等级评定的养老服务中心不得投入运营。表3-5 南京市养老服务对象评价体系表评估项目评估权重评估等次AAAAAAAAAAAAAA行政管理20%财务20%环境10%专业服务20%权益维护20%2014年1月南京市民政局购买服务实施办法（试行）中，将评比表彰、考核验收、作为购买服务范围与承接资质的重要内容，实行合同绩效评估，各有关处室须在合同条款中明确对服务项目的绩效评估标准、要求、方式。在评估原则上，以有关处室评价、专家评估和服务对象满意率为主。专家评估以及服务对象满意率调查须请独立的第三方执行。对绩效评估不合格的服务项
30、目，应当视具体情况扣减相应经费，且该承接主体两年内不得承接局购买服务项目；其中在规定期限内未完成导致不合格的，责任处室须督促承接主体继续提供服务直至完成，一直拖延不办，情节严重，造成不良社会影响的终止合同，取消承接资格，五年内不得参与承接局购买服务项目。此外，绩效考核结果要与财政资金支付挂钩，作为以后财政安排公共服务项目资金的重要依据。5.宁波的探索2008年，宁波海曙区关于在社会工作领域开展政府购买公共服务的实施意见（试行）通知，从“项目认定、项目招投标、项目合同签定、项目执行管理、项目绩效考评”五大方面规定了购买的操作规程。其中在项目绩效考评方面，提出要建立全面、综合的项目考核体系，制定考核标准，按项目合同的周期由区相关职能部门会同区社会工作业务主管部门、专家组，根据合同要求和考核标准对购买的服务事项实施情况进行评估考核。并采用指标评价和问卷调查相结合的方式，将绩效评价指标体系分为业务指标和财务指标。其绩效评价体系表见下表3-6所示。表3-6 宁波海曙区政府购买公共服务的绩效评价体系服务大类项目名称目标实施情况标准权重得分业务指标专业支撑专业资格（学历）拥有率100%5继续教育培训次数4次5目标完成情况个案工作完成率100%10小组工作完成率100%10目标完成质量服务人次30010服
