1、精品文档我国行政监督体制的现状与发展趋向WORD文档本文仅供学习使用 不得使用在其他用途 学习完毕请自行删除 多谢合作【精品文档】我国行政监督体制的现状与发展趋向WORD文档我国行政监视体制的现状与开展趋向【 作 者】王世雄【作者简介】王世雄 复旦大学国际政治系博士研究生【内容提要】目前，我国已初步形成内外结合的行政监视体系，发挥了较为全面有效的监视功能。但还存在一系列明显的缺陷，“漏监、“虚监、“难监比比皆是。为此，必须进一步改革和完善我国的行政监视体制，努力转换薄弱环节，寻求整体优化机制。在现阶段的实践中，行政监视机制的创新与尝试已初见成效，这将成为我国行政监视开展和完善的根底。【 正 文
2、】伴随着政府事务规模的增长与行政集权化的开展，行政权力在现代国家政治系统中的地位越来越突出，建立健全行政监视体制的吁求也因此越来越强烈。从法理上讲，在我国“议行合一的国家政权体系中，行政机关只是立法机关的执行机构。但在实际政治生活中，行政机关发挥着非常活泼的统治和管理功能，承担着大量的行政立法、决策和执行功能。行政机关在从事大量社会经济活动的同时，行政权也从授权立法、兼行局部准司法权、扩大自由裁量权等方面得到了实质性的扩展，表现出广泛性、主动性的特点。因此，加大行政监视力度、改善行政监视构造、增强行政监视实效以保障行政机关准确、全面、高效地依法行政，是我国的当务之急。一、我国现有行政监视体系的
3、根本架构在我国，行政监视一般是指国家机关、政党、社会团体和公民等主体依法对国家行政机关及其工作人员的行政行为进展全面的监察、检查、催促和指导。它是我国社会主义监视机制中的一个重要组成局部，在弹纠不法、增进效率、优化政府形象等方面可以起到重要作用，从而有力地推进政府行政管理的廉洁化、法治化和高效化。中国共产党很早就认识到，“只有让人民起来监视政府，政府才不敢松懈。注：?毛泽东黄炎培当年延安话民主?，?新华文摘?1990年第4期。因此，新中国建立伊始，就注意从制度与实践两个层面创设行政监视体制。但从50年代后期开场，我国政治体制转入过度集权化阶段，行政监视缺失必要的外部民主环境。在党的十一届三中全
4、会以前，行政监视根本上处于弛废状态。我国现行的行政监视体制，是在改革开放以后，随着民主与法制建立的不断加强而逐步形成的。目前，我国行政监视已经形成了一个以行政机关和行政人员及其行政行为为指向中心的全面的约束体系，主要包括主体体系和对象体系两个方面。第一，从主体体系的内在构成要素看，我国现行的行政监视体制由行政组织外部的异体监视和行政组织内部的同体监视两局部组成。外部监视是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监视，其中外部权力监视包括：国家权力机关的监视，即人民代表大会及其常委会的行政监视；国家司法机关的监视，即人民检察院和人民法院实施的行政监视；中国共产党组织作为执政党
5、实施的行政监视。外部非权力监视包括：人民政协以及各民主党派的行政监视；社会群众及舆论监视，主要是指各人民团体工、青、妇等、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒介对国家行政机关及其工作人员实施的监视。内部监视可以划分为专门监视和非专门监视两类。内部专门监视，主要是指政府专设的监视机构实施的行政监视以及各类专业性行政监视，包括：行政监察；审计监视、物价监视和质量监视等专业性行政监视。内部非专门监视，包括：上下层级监视，即各级行政机关及其主管按行政隶属关系自上而下或自下而上进展直线监视；平行部门监视，即政府职能部门就其所辖事务，在自身权限与责任范围内对其它相关部门实施监视。第二，行政监视的对象是
6、与行政主体及其活动相应的一个综合体系，涵盖了政府行政活动的各个方面。从构造上看，容纳了整个行政组织、行政机关和全部行政人员；从功能上看，涉及政府的政治、经济、社会和文化职能的各个领域；从过程上看，包括信息情报、政策抉择、方案规划、指挥协调等所有行政行为及其产品。在厘定行政监视体制根本架构的根底上，不难发现，现阶段我国行政监视具有面广量大的宏观总体特征，在实践中发挥了“保健与“治病的双重成效。注：参见浦兴祖、竺乾威：?当代中国行政?，复旦大学出版社1993年版，第412页。从理论上讲，监视客体的公开性、主体的多元化以及监视内容的广泛性，有利于充分表达监视的人民主权原那么、经常监视原那么和公开监视
7、原那么；外部异体监视和内部同体监视的结合，有利于形成全面复合的监视网络，提高监视的整体效能。但现实中，由于整个监视体系庞大而杂乱，以及缺乏应有的独立性和权威性，行政监视体制还存在着一系列明显的缺陷，“漏监、“虚监、“难监现象比比皆是。二、我国行政监视体制的主要问题及其改革思路我国行政监视的制度化、体系化开展在促进政府依法办事、转变政府职能、提高公务员素质等方面发挥了不可或缺的作用。同时我们必须清醒地认识到，我国的行政监视机制还不够健全和完善，行政管理中凸显出来的政令不畅、机构庞杂、决策失误、人浮于事，以及行政人员寻租腐败、假公济私等现象，都标示监视体制的无能低效，这在很大程度上影响了我国的经济
8、开展和社会进步。我国行政监视缺位、滞后和监视不力的问题集中于机制关系和人员素养两个方面，具体包括以下三点：第一，行政监视体制多元无序。各类行政监视体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机的协调，整个行政监视系统群龙无首，致使监视主体之间的相互推诿或重复监视现象严重。这使行政监视工作难于真正落实，影响了行政监视的权威信和有效性。第二，专门监视机构受制于监视客体。我国行政监察机构和审计机构等专门监视机构的设置，不是独立的和监视客体并列的关系，而是受同级行政机关和上级业务部门的双重领导；其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关实质性任命。监视机构附属型的隶属关系体制，使监视主体在人事、财政等方面受制
9、于监视客体，使监视人员往往受制于长官意志，严重削弱了行政监视的权威性。现阶段行政监察部门与同级纪委合署办公，进一步限制了行政监察权的行使。监察机构缺乏实施监视职能所必需的权力与权威，在实践中较少发挥监视作用，较多履行办案职能。第三，行政监视法治程度低，弹性因素强。从行政系统内部监视关系看，上级对下级的执法监视存在着许多薄弱环节，主要表现在上级政府对下级政府及部门的抽象行政行为监视不够，很少真正撤消或改变下级不适当的行政标准性文件；上级政府对下级具体行政行为的审查，仍处于不告不理的阶段。从行政系统的外部监视关系看，人大权力机关的监视权威尚未归位，社会群众和舆论监视的作用还非常不够。依法监视才是有
10、效的监视，行政监视主体监视职能的行使，必须有法定的方式和程序。目前我国行政监视法律体系很不完备，缺乏明确的监视标准和监视方法，这就容易导致监视的随意性，不利于准确判断和及时纠正监视客体的越轨行为，追究其违法乱纪责任，从而损害了行政监视的科学性与严肃性。此外，我国行政监视的问题还表达为行政监视活动单一化，偏重于追惩性的事后监视，忽略了行政行为发生前的预防和进展中的控制；行政监视的思想认识不到位，有关行政人员和行政领导监视意识淡薄，疏于监视或被监视，等等。对于上述行政监视中的许多现存问题，应该从理论和实践两个层面积极加以改革和完善，其中最主要的是以下三个方面：第一，应加强总体协调，充分发挥整体监视
11、效能。要使国家行政机关及其工作人员的行政行为和职务行为切实受到上下左右各方面的有效监视，使不同主体的监视体系各司其职、各负其责，使整个行政监视体制坚强有力，就必须明确规定各种监视体系之间的职能界限和层次关系，加强监视的总体规划和防止不同监视机制间的重叠、冲突和制肘，增强和突出行政监视的整体合力和效能。有学者提出可以设立“全国监视联席机构，以共产党为首，形成纪委、人大、政协和国家监察部门四大监视机构的合力，并领导和协调全国行政监视工作。第二，有效的监视必须以监视客体切实处于监视主体的监视之下为前提，并且监视主体的监视活动不受监视客体的直接制约和干扰，以保证监视主体能充分行使监视权，保证监视的独立
12、性与权威性。“从世界各国已有的监视机构及其开展趋势来看，监察机构的特点是其享有广泛的授权并具有独立性，它只向最高权力机关或立法机关负责，承受它们的领导，而不附属于任何政府部门，其编制也不纳入公务员系列。注：刘长江：?论建立预防性的监视机制?，?理论文萃?1999年3月。因此，必须重视实施独立的行政监察制度，可以在全国人大常委会内设一个最高专门监视机构以替代监察部，受全国人大常委会领导，对全国人大常委会负责，并在此最高专门监视机构下设立地方各级监视机构，受地方各级人大常委会和上级监视机构的双重领导。这样有利于把宪法规定的各级人大常委会对于同级政府的监视权落到实处，同时可以保证国家监视机构的独立性
13、。虽然在各级人大法定权力进一步归位之前，这一新的监视建制不可能有非常理想的效果，但至少可以使行政监视机关监察机关在组织上不再隶属于同级行政部门及其领导人员。第三，加强行政监视的法治化，尽快制定?党政领导干部监视工作条例?、?新闻法?、?国家公务员监视法?、?反腐败法?和?公职人员个人财产申报法?等法律和标准性文件，使各类行政监视具有明确具体的主体权限、法律依据、程序和手段。目前，?行政诉讼法?、?行政监察法?、?行政处分法?、?行政复议法?和?国家赔偿法?的制定和贯彻，在标准政府和国家公务员的行为，保障公民的合法权益，推动行政机关依法行政等方面已经发挥了重要的作用。但从现实情况看，还有大量的行
14、政法规，尤其是行政监视法规急需制定。在八届人大期间，共有29个议案、1100多名人大代表先后呼吁制定?监视法?。在1998年“两会期间，共有11个要求制定?监视法?的议案。注：刘卫东：?他们的提案：与舆论监视有关?，?南方周末?2000年3月3日。2000年“两会期间，也有不少要求制定?舆论监视法?、?举报法?和要求实行领导干部储蓄实名制的议案。这说明进一步推进展政监视的法治化已成为民意所向。此外，行政监视体制的改进，需要进一步加强人大的监视权威。虽然我国人大的实际地位在近年有所提升，但离法定权力还有较大的差距。应该继续完善人大各种形式的监视机制，发挥质询、弹劾、审查、撤消等监视形式的作用。要
15、加强行政人员和人民群众的监视意识，提高政府行政行为的公开性和透明度，创造条件使社会各界能切实参与行政监视活动。应进一步提倡媒介舆论监视，努力发挥群众传媒监视时效性强、威慑力大和辐射面广的优势。三、我国近期行政监视的重要制度创新及其价值任何一个政治行政体系，都不仅要把民主与效率作为一种必须尊重的根本价值，而且要承担如何实践民主与效率的现实问题。我国行政监视体制存在许多积弊，改革和完善的目的就在于抑制薄弱环节，优化制约机制，努力推进政府行为的民主化、法治化与高效化。虽然我们尚未能够从根本上解决行政监视中的主要问题，但在现阶段的改革实践中，中央和各地行政监视机制的创新与尝试已初见成效，这将成为我国行
16、政监视开展的根底。除了行政诉讼、行政复议、行政程序标准等重要法律与制度外，主要有以下一些制度创新：第一，政府采购制度我国引入政府采购的观念和做法还是近几年的事情。1998年10月，深圳市人大常委会通过了我国第一部有关政府采购制度的地方性法规?深圳经济特区政府采购条例?。在此前后，重庆市1997年11月、山东潍坊市1998年1月、杭州市1998年8月和长春市1999年1月等地方都不同程度地实行了政府采购制度。这些地方政府建立采购制度的实践活动，不仅节约了政府行政开支，而且有力地促进了政府廉政建立。政府采购是政府行政机关和其它直接或间承受政府控制的企事业单位，为实现政府职能和公共利益而使用公共资金
17、获得货物、工程和效劳的行为，一般采用以招标程序为主的、适用具体采购条件的一揽子采购方法。政府采购的实质，是公众对政府履行公共职能本钱的认可和制约，是要表达市场经济权利平等、程序公正的原那么，使所有市场主体在政府采购中都处于平等的地位，使政府不能无规那么地任意处置公共财产，使公众有权利了解和监视公共财产的使用。我国在理论上缺乏契约观念传统，民众作为纳税人缺乏公共资金托管人意识。在实践中，对公共资金管理存在监视缺乏的体制性问题，行政腐败由此滋生。政府采购制度的尝试，一定程度上弥补了这方面的监视缺位。当然，目前各地的政府采购制度尚不完善，还需要进一步改进。第二，领导干部任期经济责任审计制度领导干部任
18、期经济责任审计又称领导干部离任审计。1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了?县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定?，规定县级以下领导干部包括行政领导干部任期届满，或任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休前，应当承受任期经济责任审计。在此之前，全国许多地方已通过地方立法或以党委、政府联合发文的形式，规定了对党政机关领导干部实行任期经济责任审计制度。所谓领导干部任期经济责任，是指领导干部任职期间对其所在部门、单位的财政收支、财务收支真实性、合性法和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任，包括主管责任和直接责任。对领导干部所在部门、单位财政收支、财务收支审计的主要内容包括：
19、预算的执行情况和决算或者财务收支方案的执行情况和决算；预算外资金的收入、支出和管理情况；专项基金的管理和使用情况；国有资产的管理、使用及保值增值情况；财政收支、财务收支的内部控制制度及其执行情况等。在对上述情况进展审计的根底上，可以查清领导干部任职期间财政、财务工作目标的完成情况；分清领导干部对本部门、本单位财政收支、财务收支中不真实，资金使用效益差以及违反国家财经法规问题应当负有的责任；查清领导干部个人有无侵占国家资产，违反领导干部廉政规定和其他违法违纪的问题。领导干部任期经济责任审计制的推行，加强了对领导干部的管理和监视，有利于正确评价领导干部的任期经济责任，促进领导干部勤政廉政。第三，收
20、入申报制度1995年4月，党中央和国务院公布实施了?关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定?，这是我国首次对党政领导干部的财产收入实施监视和审查。按照该规定，县处级以上行政机关领导干部应该申报个人的收入情况。注：除了行政机关以外，各级党的机关、人大机关、政协机关、司法机关和社会团体、事业单位的县处级以上的领导干部，以及国有大中型企业的负责人都应申报个人的收入情况。申报的收入包括三大类：工资；各类奖金、津贴、补贴和福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得。申报人向所在单位的组织人事部门申报，党的纪律检查部门和行政监察部门对申报活动进展监视。收入申报制度是向财产申报制度迈出的重要
21、一步，是防止政府公职人员以权谋私、贪污舞弊的重要约束机制，对于维护政府及其行政人员的廉洁勤政形象具有重要价值。国外的财产申报法具有很强的透明度和约束力，因此又被称为“阳光法。实施财产申报制度的国家一般都规定，政府官员上任前必须申报其动产和不动产，离任后必须再次申报其全部财产，并说明任职期间财产变化的原因。公职人员申报财产后，由国家财产申报机关进展审查，并向公众和政府公布审查结果。与此相比，我国实行的收入申报制度还存在一些问题：从申报的主体而言，只规定党政领导机关县处级以上干部定期申报收入情况，将极容易发生腐败的乡镇一级政府官员排除在监视范围之外；从申报的客体而言，仅规定把工资、奖金和其它劳务收
22、入列入申报对象范围，无视了不动产和家属非法收入已成为许多官员不正当收入的主要形式这一事实；从申报的过程而言，政府官员在任职时与离任后都没有财产申报，而且对收入申报的情况缺乏审查。第四，听证制度?中华人民共和国行政处分法?确立了我国的行政执法听证制度。该法第42条规定，行政机关作出责令停产停业、撤消许可证或者执照、较大数额罚款等行政处分决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。?行政处分法?于1996年10月1日起施行以来，许多部门和地区都依据该法制定并实施了相应的听证制度。与?行政处分法?精神相似，1997年12月全国人大常委会通过的?中华人民共和国
23、价格法?1998年5月1日起施行也确立了相应的听证制度，规定制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性效劳价格、自然垄断经营商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性和可行性。听证制度表达了政府与公众之间权力与权利的平等性，表达了政府的一切行为，在本质上都应是一种受制约的、须为公众认可的行为。行政执法听证制度是行政机关在作出处分决定前，由行政机关内部人员主持，公开举行有各方利害关系人参加的借以广泛听取意见的活动。在听证过程中，行政相对方可以就行政机关的处分从事实和法理上提出异议，行政机关可以向有关各方公开其据以作
24、出处分的事实、证据以及法律依据，当事人双方还可以进展辩论。这种公开透明的行政程序，可以强化行政执法的监视机制，在更高程度上确保行政机关作出正确的处分决定，化解行政争议，改善行政机关的社会形象。第五，公示制度公示制度是行政机关政务公开的标准化和系统化。政务公开在我国是一项新生的政府理念和做法，并在实践中不断开展完善，在一些地方已逐步从单纯公布某些政府工作信息演变为一种制约政府权力的监视机制和决策程序。政务公开的关键，是政府决策过程的公开，通过赋予公众参与决策的权利，从制度上保证决策的民主化和科学化。从1996年7月开场，沈阳市率先推行政府行政管理公示制。公示制是指政府行政机关按照法律、法规、规章
25、的规定，向社会公众明示自己的行政要件，包括职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行为时限以及违法责任、惩戒方法等，自觉承受社会的监视，以此提高行政效率和政府质量。注：陈静：?公示制：行政管理法制化民主化的有益探索?，?中国行政管理?1998年第5期。公示制的特点集中表现在两个方面：一是社会公开性，即最大限度地将政府决策与执行活动信息告之于众，借助公开化的社会制约机制监视政府行为；二是法制性，即公示制的创制与运行以法律、法规为依据，注重表达法制精神，强调依法公示，公示内容法定化、稳定化。公示制有助于政府部门依托广泛的社会监视和参与力量，标准并整合自身的行政行为，提高行政行为的合法性和有效性。以此比照我国政府行政民主化的现状，可以说，我国行政公示制的推行和完善还任重而道远。
