1、应急产业发展回顾及十四五 时期高质量发展路径思考2021应急产业发展回顾及“十四五” 时期高质量发展路径思考（丛晓男，中国社会科学院生态文明研究所执行研究员、中国城市经济学会副秘书长）发展应急产业是保护人民生命财产安全、维护社会稳定的内在要求。应急产业不同于普通产业而有其特殊性，其产品具有社会公共性、需求无规律性、高研发成本属性、专用性和可转换性。面对突如其来的新冠肺炎疫情，我国应急产业虽然发挥了巨大的作用，但也暴露出防疫物资短缺、关键应急设备产能不足等问题。本文基于应急产业的特性和我国应急管理新形势、新要求，提出“十四五”时期我国应急产业高质量发展应坚持政府引导、市场主导的基本导向，并从创新
2、能力、发展环境、标准体系、军民融合等多方面加以推进。随着我国经济社会快速发展和城镇化快速推进，人口、经济在空间上集聚程度提高，灾害暴露度增加，公共安全事件、突发应急事件的威胁增大，高强度开发打破了原有的人与自然平衡关系，自然灾害、传染病疫情等突发事件频发多发。防控和处置突发事件、保障公共安全的难度不断提高。发展应急产业，促进应急创新技术的产业化应用，强化应急装备与材料储备，提高应急保障能力是预防和处置突发事件的基本前提。早在“十一五”时期，我国就提出了“强化应急体系建设”的要求，后续出台了一系列政策文件，为应急产业更好更快发展做出了顶层部署。当前，我国应急产业发展已取得了积极成就，为提升应急保
3、障能力奠定了坚实基础。新冠肺炎疫情暴发以来，我国的应急产业为及时收治患者、遏制疫情蔓延作出了重要贡献，展现了疫情防控的“中国速度”。但是，面对新形势下的应急安全治理格局，我国应急产业发展仍然存在诸多问题和不足，特别是疫情早期出现的防疫物资短缺、关键应急设备产能不足等问题，暴露了应急产业在应对公共卫生突发事件方面的短板，从而对应急产业发展提出了新的更高要求。适时总结我国应急产业发展中存在的短板，并结合新时代我国应急安全治理工作面临的新形势，研究和提出“十四五”时期应急产业发展的新路径，具有重要的现实意义。应急产业的内涵、外延和性质01应急产业的内涵应急产业具有特定内涵。国务院 2014年印发的关
4、于加快应急产业发展的意见明确指出：“应急产业是为突发事件预防与应急准备、监测与预警、处置与救援提供专用产品和服务的产业。”应急产业产出的产品和服务就是围绕应对突发事件而展开的，具体应用场景包括突发事件发生前的预防、监测、预警等，突发事件发生时的传达、处置等，突发事件发生后的救援、善后等。应急产业与安全产业紧密相关但又有所区别。2012年工业和信息化部、国家安全监管总局联合发布关于促进安全产业发展的指导意见，明确提出安全产业是“为安全生产、防灾减灾、应急救援等安全保障活动提供专用技术、产品和服务的产业”。可见，应急产业和安全产业在发展目的上相似，在产业内容上有一定交叉。基于此，很多学者通常把应急
5、产业和安全产业相联系甚至等同起来。目前，对于应急产业与安全产业的差异，学界仍有争议。例如，有学者认为应急产业和安全产业各有侧重，应急产业侧重于公共安全，安全产业侧重于安全生产。也有学者认为应急产业已包含了安全产业，安全产业面向的主要是以生产安全和城市安全为主的应用领域，而应急产业则面对的是包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件应对等在内的更加广泛的公共安全领域。笔者认同后一观点，即应急产业包括安全产业。安全产业主要针对安全生产和城市安全，城市安全主要包括消防安全、电气安全和建筑施工安全 ；应急产业则针对各类突发公共安全事件，侧重点在于突发事件的应对与处置。2018年，国务院进行大部
6、制改革，将原国家安全监管总局划归新成立的应急管理部，从行政管理权限上看，安全生产已成为应急管理的子领域，从而理顺了两者的关系。02应急产业的外延根据所针对的突发公共事件类型，应急产业可相应地分为四类，即应对自然灾害、应对事故灾难、应对公共卫生事件和应对社会安全事件。应对自然灾害的产品和服务包括防洪物资、应急帐篷、针对洪涝灾害和地震地质灾害的应急搜救设备、针对森林火灾的高效消防设备和相应的应急抢险救援服务等。应对事故灾害的产品和服务包括安全防护设备、事故监测和预警设备、事故救援设备和相应的专业事故监测应急处理服务、事故救援服务等。应对突发公共卫生事件的产品和服务包括医疗防护物资、疫苗生产材料、应
7、急消毒物品和药物、应急生化事件处理设备和应急医疗救援服务等。应对突发社会安全事件的产品和服务包括应急指挥和通信设备、应急反恐防暴设备、应急交通工具和专业公共安全保障服务等。根据应急管理所针对的事前、事中、事后三个阶段，可将应急产品和服务分为三类，即预防监测预警类、应急处置和防护类、救援保障类。预防监测预警类指在突发事件发生前对可能发生的伤害和危险进行预防，对危险信号进行监测和预警，如安全帽、瓦斯泄漏监测设备、各类工厂和设备的安全预警装置、安全检查服务等。应急处置和防护类是指突发事件发生期间，用于事件处置，信息传达和基本防护的产品，如消防器材、汽车安全锤、地震紧急警报、医用防护器材等。救援保障类
8、是指突发事件发生后提供的应急救援服务、应急保障物资，如应急帐篷、应急饮用水和药品、应急搜救设备和服务、应急医疗救援设备和服务等。工业和信息化部印发的应急产业培育与发展行动计划（2017一2019 年）也对应急产业的外延进行了说明，列出了十三类标志性应急产品和服务，分别是高精度监测预警、高可靠风险防控和安全防护、新型应急指挥通信和信息感知、特种交通应急保障、重大消防救援、专用紧急医学救援、事故灾难抢险救援、智能无人应急救援、突发环境事故应急处置、社会安全保障十类产品和应急管理支撑服务、应急专业技术服务、社会化应急救援服务三种服务。这些产品和服务基本涵盖了应急产业和服务的主要领域，对于明确我国应急
9、产业发展的方向具有重要的指导意义。03应急产业的性质应急产业由于其特殊的应用场景，具有特定性质。一是应急产业具有社会公共性，表现为政府是其产品和服务的主要购买者 ；二是市场对应急产品的需求具有无规律性，即应急产品的供给不能经市场有效、精准调节 ；三是大部分应急产品具有高技术含量和高研发成本属性，这由突发事件的复杂性所决定 ；四是部分应急产品具有专用性，只能针对特定的突发事件，但也有部分应急产品具有可转换性，可在日常生产、生活中使用。1. 社会公共性应急产业以满足社会公共安全需要为首要目的，具有社会公共性。突发事件的影响范围通常比较广泛，涉及区域较广、主体类型多样，面对这样复杂化的事件，各主体出
10、于自身利益考量往往难以采取全局化的应对措施，从而造成突发事件应对的“公地悲剧”，这一特性决定了政府是应对此类突发事件的主要组织者，因而也是应急产品和服务的主要购买者。应急产品和服务的社会公共性大小需要分类讨论。例如，森林火灾的应对处置，关乎全社会公共利益，相应的应急产品和服务的社会公共属性较强。又如，适用于工厂的安全生产设备、家庭消防器材，仅涉及较小区域和较少利益相关主体，应对突发事件的责任主体较为明确，则此类产品和服务的社会公共属性较弱。2. 对应急产品需求的无规律性需求的无规律性是应急产品的特有属性。由于突发事件的发生是必然和偶然的对立统一，突发事件的必然性决定了应急产品需求存在的客观性，
11、突发事件的偶然性决定了应急产品的消费时点、数量和应用场景都是不确定的。应急产品的无规律性是其生产和消费不能经市场有效、精准调节的重要原因，在事件发生前，需求量不大，事件发生后的处置环节又存在短时需求量增大的情况。市场调节是一种事后调节，具有时滞效应，无法预知应急产品生产数量以适应应对突发事件的需要。例如，新冠肺炎疫情暴发前，口罩、医用防护服等用品只存在常规性需求；疫情暴发后，需求量急剧增大，既有储备量难以满足市场需求，价格飙升甚至黑市交易行为增加，在价格信号的引导下，大量资本进入此类产品的生产当中 ；疫情得到有效控制后，由于产能快速扩张，供给量远超过需求量，从而造成浪费。因此，在缺乏干预的前提
12、下，对应急产品需求的无规律性极易造成事件发生前需求不足、事件处置时需求骤然增大以及事件结束后的产能过剩。应急产品生产、储备和投放需要政府引导、提前规划、提前布局。3. 高技术含量和高研发成本属性引发突发事件的原因是复杂多样的，且一旦发生，应对难度较大，后果通常就会比较严重。为了预防和处置复杂的突发事件，往往需要投入技术密集型的设备和服务。因此，应急产品与服务特别是专业化的应急装备属于高技术产品，其研发制造需要较强的技术积累。应急产品的高技术含量使其具有较高的技术垄断性。一些特种专用应急装备的研发需要大量资金投入，加之市场需求的不确定性，企业往往难以承担高昂的研发费用。因此，高科技应急产品的研发
13、需要政府支持甚至国有资本的直接参与。4. 应急产品兼有专用性和可转换性应急产品及其生产线，一部分具有专用性，另一部分具有可转换性。应急产品的专用性是指它仅能针对某些特定突发事件，在特定的应用场景下发挥作用，比如不同种类的消防设备、核事故处置和救援设备、重大传染病预防疫苗等。专用性越强的应急产品，其应用场景越窄。但是，也有部分应急产品具有可转换性，既可用于突发事件应对，也可以在日常生产、生活中使用（如防护手套、挖掘机等），这也意味着一些非应急产品的生产线快速改装后还可进行生产应急产品。例如，新冠肺炎疫情期间，日常生活使用的或工业使用的防护口罩暂时替代了短缺的医用防护口罩以应对突如其来的疫情 ；美
14、国通用汽车公司改装生产线后，很快具备生产呼吸机的能力。应急产品的专用性和可转换性意味着需要对应急产品的紧缺程度分类评估，充分考虑日常用品到应急产品的可转换量，科学估计储备量。我国应急产业发展成就在国家应急产业政策的引导、支持下和日益增长的应急产品和服务需求的刺激下，我国应急产业蓬勃发展，取得了较大的成就。应急产业支持政策不断完善、产业规模快速扩张、创新水平不断提高，并呈现加速空间集聚的发展态势。01应急产业发展支持政策不断完善自“十一五”时期我国首次提出要强化应急体系建设以来，我国通过多种手段积极推进应急体系建设，其中促进和支持应急产业发展是重要内容。“十一五”规划期间，国家出台了一系列支持政
15、策，主导和推动了应急产业发展。2006 年，国务院发布关于全面加强应急管理工作的意见，在“十一五”规划纲要基础上，首次发布专门针对应急管理工作的指导意见。该意见明确了我国应急管理工作的目标任务，提出我国应急产业发展的核心思路，并列出了支持应急产业发展的一系列政策。这些产业支持政策，主要是政府直接或间接提供资金支持企业开展研发和生产工作，由政府大力培养相关人才，建设应急救援队伍，充分体现了政府在发展应急产业中的主导作用。2009 年，工业和信息化部出台关于加强工业应急管理工作的指导意见，提出通过制定产品标准来促进应急产业的发展和应急产品的改进，同时提出依据应急管理的需求完善应急产品储备，推进应急
16、产品有偿使用等政策，这些意见对于应急产业的市场化发展有重要意义。2010 年，国务院出台关于进一步加强企业安全生产工作的通知，将安全技术生产装备的研发制造纳入国家振兴装备制造业的政策支持范畴，其中提到的安全技术生产装备在很大程度上与应急产品相交叉，对于应急产业重点领域发展具有积极意义。“十二五”时期以来，我国继续加大对应急产业发展的支持力度，且支持重点逐步转向市场培育、产业化发展和发展环境优化。2014 年，国务院出台关于加快应急产业发展的意见，这是首份专门针对应急产业发展的指导意见，也是近年来我国支持应急产业发展的纲领性文件。该意见从多个方面提出了支持应急产业发展的一系列政策，为我国应急产业
17、系统化发展奠定了坚实的政策基础。把政府放在市场监管者和应急产品购买者的位置上，减少直接参与应急产业的研发和生产，通过市场化的引导和支持，促进应急产业发展。具体来说，促进社会资源流向应急产业，通过政府购买促进应急服务业市场化，鼓励应急产业集聚，鼓励企业通过兼并重组、品牌经营等市场化形式进入应急产业。这些思路都坚持了市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府引导作用这一政策总基调，从而为我国应急产业的长期发展指明了方向。“十三五”时期，我国对应急产业发展支持政策进一步具体化。2017 年，工业和信息化部出台应急产业培育与发展行动计划（2017一2019 年），确立了十三类标志性应急产品和服务，进一
18、步细化和完善了应急产业支持政策。2018 年，工业和信息化部等四部委出台关于加快安全产业发展的指导意见，以生产安全和城市公共安全为主要侧重点，提出以企业为主体、市场为导向，强化政府引导，着力推动安全产业创新发展、集聚发展意见，这也是应急管理部正式成立以来发布的首个安全产业发展指导意见（见表 1）。资料来源 ：根据国务院及各部委相关政策文件整理。02产业规模快速扩张我国应急产业市场规模快速扩大、企业数量快速增加。从市场规模来看，据前瞻产业研究院发布的应急产业市场前瞻与投资战略规划分析报告数据，2011年中国应急产业市场规模为4727亿元，到 2017年则扩大到约11861.2亿元，较 2011年
19、增长了1.5倍。从企业数量看，1992年全国应急产业存续企业仅有6883家，此后应急产业存续企业数量逐年增长，增速呈现加快趋势。2019年应急产业存续企业数量增加至308574 家，1992一2019年均增长率高达 15.1%，成为重要的产业增长领域（见图 1）。图1 19922019年全国应急产业存续企业数量和企业年度净增长量（数据来源：企研数据科技(杭州)有限公司整理的“应急产业专题数据库”，下同。）03创新水平不断提高我国应急产业研发投入不断增加，创新水平不断提高。从年度应急产业企业数量排名前 10 省份的专利申请总数量来看，1992 年专利申请数量仅为 259 项，2017 年专利申请
20、数量为 575896 项，专利申请数量年均增加率高达 36.1%，增速快于企业数量增加速度（见图 2 ）。图2 19922017年度应急产业企业数量排名前十省份专利申请总数量04空间集聚程度提高我国应急产业呈现加速空间集聚的态势。应急产业主要集中分布在东部沿海地区和经济发达省份。广东、山东、江苏三省应急产业企业数量位于全国前三，远高于全国平均水平（见图 3）。工业和信息化部、发展改革委、科技部在 2015 年、2017 年、2019 年公布了三批共 20 个通过国家应急产业示范基地评审的产业园区，应急产业空间集聚发展的步伐日益加快。 图3 2019年全国各省（自治区、直辖市）应急产业存续企业数
21、量我国应急产业发展面临的挑战“十四五”时期，我国应急产业发展面临着严峻的外部形势，一些长期以来一直存在的问题仍有待进一步解决。01逆全球化导致国际市场波动风险加大当前世界经济发展中出现了明显的逆全球化现象，导致应急产品国际需求疲软，对国内应急产业发展造成不利影响。一些国家掀起贸易战，有意回缩制造业，造成全球供应链、产业链、价值链有所松动。在逆全球化趋势下，国际贸易壁垒和技术壁垒增加，世界贸易、投资增速减缓，甚至下降，技术创新流动受到很大影响。在新冠肺炎疫情的叠加影响下，虽然口罩、消杀用品等需求量暴涨，但大多数非疫情使用的应急产品需求下降，供给链断裂，对应急产品产销的影响较大。我国应急产业生产的
22、大部分产品仍是技术含量较低、附加值低、可替代性强的低端产品，其国际需求受全球经济下行影响较大。02应急产业目录及标准体系亟待修订完善应急产业标准是应急产业规范有序发展的基础。2015 年，工业和信息化部、国家发展和改革委发布了应急产业重点产品和服务指导目录(2015 年 )，但是随着公共安全形势的变化以及应急产品和服务门类的创新，2015 版目录已经不能完全适应应急产业的发展，亟待更新完善。在应急产业标准体系方面，目前与应急产业相关的行业标准仅有劳动和劳动安全行业标准和公共安全行业标准，并没有专门的应急产业的行业标准。由于部分应急产品具有可转换性，同样的产品，在应急使用和日常使用时甚至也需要不
23、同的标准。在新冠肺炎疫情期间，各种各样的防护口罩充斥市场，没有统一的、兼容的标准，给应急使用和市场监管造成困难。另外，应急产业计量和认证体系有待建设。目前，应急产业尚未建立计量和认证体系，检验评估难度较大，市场产品质量差距较大，从而不利于保证应急产品质量、推广使用认证产品、促进应急产业良性竞争。03应急产业创新研发能力不足企业创新研发动力不足，投入相对较少，科技创新支撑能力也相对薄弱。应急产业创新研发的风险较大，研发期望收益难以确定，影响了企业创新研发的积极性。另外，随着融资成本的增高，融资难、融资贵成为大部分民营企业的普遍困境，创新研发需要大量资金，企业通过社会融资获得足够的创新研发资金比较
24、困难。同时，应急产业自主创新缺乏科技支撑。高校应急学科和应急科学研究机构研究能力有待强化，相关装备制造学科与应急产业结合也不紧密，产学研结合难以落到实处。应急产业对科研成果的利用和转化不足，基础研究成果与市场需求衔接不紧密，成果产出单位对科研成果的宣传推广不够，研究成果产业化、市场化速度慢。04社会化、市场化的应急服务仍有待深化社会化、市场化的应急服务发展仍有待深化。目前，社会应急救援服务力量还比较薄弱，亟待规范。像蓝天救援队这样覆盖面较广、运行较规范的社会应急救援队伍仍很缺乏，消防部门和部队仍然是应急救援最主要的力量。应急服务市场发育尚不成熟。在我国，应急服务一直被视为政府服务或社会公益服务
25、，应急服务市场起步晚，公众认知度低，目前发展滞后，尤其是面向企业和私人的应急服务市场发展空间巨大，亟待进一步发展。社会化、市场化的应急服务种类仍然比较单一。社会化、市场化的应急服务是拓展传统应急服务的重要渠道，是政府应急服务的重要补充。目前我国社会化的应急服务仍然拘泥于传统应急服务，如应急救援、应急保障等，应急信息、应急教育、应急演练、应急咨询等非传统应急服务行业在我国发展比较滞后，有很大发展空间。“十四五”时期应急产业高质量发展的思路“十四五”时期，我国应急产业的发展应秉持政府引导、市场主导的原则，加大以市场化、产业化为导向的政策支持，推动应急产业供给侧结构性改革和转型升级。具体措施上，要加
26、快修订和完善应急产业目录和标准体系 ；加大培育国家应急产业示范基地力度，加强应急产业园区建设 ；通过国家科技计划支持和鼓励产学研融合，着力增强应急产业创新能力，加强现代信息技术在应急产业的应用，推进智慧应急产业发展 ；提升柔性制造能力，即加强通用产品转换为应急产品的能力，统筹推进应急产业军民融合发展 ；优化应急产业投融资环境，支持中小企业创新发展。01坚持政府引导、市场主导的政策方向应坚持以市场为主导，以企业为主体，以推进应急产业市场化和产业化为目标，引导和支持应急产业发展。政府作为应急产品和服务的主要购买者，本身就是应急产业市场主体之一。政府可以通过制定应急产品和服务需求目录、公开采购公共应
27、急产品和服务的方式引导和支持应急产业发展。在设置需求目录和公开采购时，要逐步提高对应急产品和服务的要求，加大自主创新、高技术含量应急产品的购买比重，逐步淘汰低端应急产品，对储备的应急产品进行更新迭代，从而激励应急产业企业提高自主创新能力，引导应急产业的转型升级和供给侧结构性改革。作为应急产业市场的监管者，政府应更好发挥其在市场经济中的作用，健全应急产业相关法律法规，完善应急产业相关标准体系，加强宏观政策引导和财税支持力度，促进应急产业快速发展。02制定和完善应急产业目录及其标准体系进一步明确应急产业目录，并根据实际情况和市场需求动态更新。在现有标准体系基础上，加快构建独立的、完备的应急产业标准
28、体系。应急行业标准一方面要确立一些过去没有标准的特种设备和特殊应急产品的标准，另一方面要确立在应对突发事件时，可转化使用的通用应急产品的标准。质检部门也应落实应急产业标准，加强对产品质量的检测和监督。03着力增强应急产业创新能力创新能力是应急产业高质量发展的根本动力。增强应急产业创新能力首先要加大国家对应急产业基础研发的支持力度，将关键应急设备的研发和技术改进列入国家科技项目重点选题方向，对在应急产业领域取得重要技术成果的个人和企业进行奖励。鼓励高校设立应急管理、应急工程相关专业，鼓励高校和科研院所加强应急产业领域的研究，推动应急关键技术研发。在此基础上，深入推进产学研融合，鼓励高校、科研机构
29、和应急产业企业深入合作，建立常态化的人才、技术、资金交流机制。鼓励有活力、有创新能力的中小企业发展，加大财税政策、投融资政策的倾斜力度。04优化应急产业空间布局培育国家应急产业示范基地，提升应急产业园区建设水平。以产业园区为试点和标杆，引导应急产业空间布局优化。各地区应结合区域灾种特点和应急需求，依托已有应急产业发展基础的工业园区，着力打造应急产业基地和园区。通过应急产业基地和园区建设，推动应急产业与机械装备、医疗卫生、交通物流、信息通信等多产业融合发展，整合各产业研发成果，推动应急产业发展。应加强应急产业企业集聚和合作，进一步细化产业分工，提高资源利用效率，促进形成完整的应急产业链，着力提高
30、内循环能力。制定应急产业园区财税优惠政策和投融资支持政策，鼓励研发和创新投入，吸引和支持有创新能力的中小企业，让应急产业园区成为产业创新集聚区。05推进智慧应急产业发展推动现代信息产业和应急产业融合，促进传统应急产业与 5G、大数据、云计算、物联网、人工智能等新一代信息技术的深度融合。鼓励信息技术类企业利用自身技术优势，直接进入应急产业或向应急产业企业提供相关技术支持，研发智慧应急平台、智慧应急装备，提供应急咨询服务。推动信息技术与应急工程复合型人才培养，为智慧应急产业准备高层次人才，加深信息技术与应急产业的融合运用。06提升应急产品柔性制造能力重视通用产品或生产线向应急产品或生产线转化的能力
31、建设。要制定通用产品向应急产品转化的预案，预案中应该明确不同突发事件发生时，不同场景下，哪些通用产品可向应急产品转换、何时进行转换、转换的标准、转换后的产品具体适用场景等问题。在此基础上，提高应急产品生产转换在突发事件发生后的响应速度。此外，应科学预判应急产品储备数量，在国家进行一定统一储备的基础上，鼓励个人和企业对这类产品进行适量储备，保持消化储备和更新储备的动态平衡。同时，根据不同地区主要潜在突发事件的类型以及其柔性制造能力，优化应急物资的空间布局。加快推进应急产业军民融合发展，发挥国防资源优势，提高资源利用效率，提高应急装备生产能力和技术水平。要推进应战应急一体化准备，本着有战应战、无战应急的原则，统筹生产和利用军民两用应急产品。另外，加强军用、民用生产企业合作，利用各自优势，在保密原则允许范围内，加强应急装备的技术交流和生产合作。
