1、浅析电子政务建设中文件管理的保障问题浅析电子政务建设中文件管理的保障问题赵向丽浦东档案局信息技术开发中心 2009年11月摘 要：简述政务信息资源的概况，论述了电子政务信息的组成，着重分析了在电子政务建设中隐含着诸多贻患无穷的文件管理风险，这些都给电子文件、电子档案管理与安全保障工作提出了新的要求。本文从电子文件的完整与安全风险两个方面对新时期电子文件管理风险的保障工作进行了分析。关键词：电子政务；政务信息；电子文件；电子档案；安全保障体系一、政务信息资源概况在电子政务的信息资源库中，有一类特殊的信息资源具有凭证性、唯一性、可靠性、权威性，这就是国家机构和社会组织为开展各项业务和行政管理活动而
2、形成的具有特定效用的凭证性信息文件，以及由文件转化而成的历史记录、现行工作的信息源档案。这种独特的信息资源是机构和国家的核心信息资源，是机构正常运行的信息支持和信息保障。然而，这些重要的国家信息资源，很大程度上依托于政务信息的管理和应用，对于没有计划和控制的文件保管系统和文件收集系统对一个机构来说是十分危险的，隐含着诸多贻患无穷的文件管理风险。因此，充分合理地利用政务信息资源来提升政府效率和决策水平，着重安全、科学有效的管理政务信息资源是至关重要的。二、电子政务信息组成电子政务信息应该涵盖这样几个方面：政府发布的各类公告、法规及文件；政府部门在工作中使用、处理和产生的信息；从媒体、公众、社会采
3、集得到的，并帮助政府解决实际问题的信息；为政府决策在网络中或数据仓库中挖掘得到的信息；政府研究机构经过分析、综合、组织等得到的分析报告、汇总数据、统计表格等信息。如图：电子政务信息的组成如图可以看出，政务信息的来源是广泛的：可以在政府工作中产生；可以在与社会公众与企业的交流中获得；可以从传媒中采集；也可以对网络信息进行搜索、挖掘来得到；同时，电子政务系统中的数据分析、数据挖掘软件还会根据某种需求，发现新的知识、挖掘出新的信息，为政府决策提供有效帮助。当然，政务信息不定期应包括政府部门之间的交流信息，虽然它没有在图中明确反映出来，但在政务信息的组成中，是无论如何不可缺少的。概括政务信息的组成主要
4、分为：面向公众的信息：一是面向公众便民服务的信息，如：办事指南、工作规程、服务项目、行政许可审批程序、以及对公从和企业咨询问题的回复和意见反馈。二是政府颁布的各类文件，如：方针政策文件、法律法规文件以及政府的规范性文件；政府的规划和计划、政府近期和远期的工作重点、政府工作部署和工作动态都应让公众有所了解。三是社会福利、重大事件的处理与情况通报、与群众利益密切相关的和普遍关心的问题等。政府应及时发布重要政务新闻，通报政府有关工作情况以及对重大事项、突发性事件、社会关注热点问题的处理情况和措施等。政府工作与决策信息：是指政府工作中产生的，在政府内部使用或经过处理为政府在计划决策中利用的信息，它主要
5、用于政府内部的日常事务处理和政府决策。政府工作用的信息包括政府内部的人力资源信息、政府办公信息、政府财务信息、政府财产信息等，政府决策用的信息应该是政府决策涉及到的所有信息。政府内部保密信息：是指关系国家和政府的安全和利益，依照法宝程序确定，在一定时间内只限一定范围的人同知悉的事项。根据中华人民共和国保守国家秘密法第二章第八条界定的政府保密信息主要包括：国家事务的重大决策中的秘密事项；国防建设和武装力量活动中的秘密事项；外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；国民经济和社会发展中的秘密事项；科学技术中的秘密事项；维护国家安全活动和追查弄事犯罪中的秘密事项；其他国家保密工作部门确定
6、应当保守的国家秘密事项。政府档案信息也是政府内部保密信息的重要组成部分，作为记载政府原始记录的档案文件，是过去和现在的国家和政府机构从事政治、军事、经济、科学、技术、文件、宗教等活动直接形成的各种原始记录，是特定形成者当时直接使用的原始文件的转化物。因此，政府档案信息中凡涉及国家秘密、商业秘密、工作秘密、个人隐私和其他法律规定不得公开的信息都属于保密范围。以上描述的这些信息，在电子政务系统中必须做好安全保密和防范窃取的措施，作为电子政务的档案资源的利用中，要特别需要做好保密工作。总之，在电子政务环境下，政务信息资源的概念扩大了。随着信息技术的发展、网络的普及、数据挖掘与信息分析工具性能的提高，
7、电子政务信息资源较传统政务环境下的信息资源已经发生了很大的变化，它不仅仅是由纸质变成了电子（数字）信息，更主要的是政务信息源得到了扩充、信息的形式更加丰富多彩、信息类型越来越多样化。所以可以认为，在电子政务中凡对政府工作、政府决策发挥作用或潜在发挥作用的信息均可以纳入政务信息范畴。在电子政务环境下，政务信息资源来自不同领域，信息类型五花八门，如何将这些杂乱、庞大的信息及时地采集、积累和整理，由其电子文件转化为档案，具有了文件档案价值的法律行为，对日后人类活动的有参考价值，从而转变成为整个社会的宝贵财富和信息资源。从管理方面讲，电子文件和电子档案很难划清界限，要求生成文件时便要考虑到其潜在的档案
8、价值，从而加强全程监控，要求将档案管理需求嵌入到文件工作之中，实施前端控制以便有效保管未来的档案。三、电子政务建设中文件管理的功能缺失当前电子政务建设中对电子文件、档案管理的忽略主要表现在以下方面：认知方面：1.电子文件、电子档案的管理尚未真正纳入国家电子政务发展规划之中。机关文件、档案管理在电子政务系统中的位置、地区/国家档案馆在区域/全国信息化建设中的位置不够明确。我国电子政务标准化总体组制定的国家电子政务标准体系框架、电子政务标准化指南（第一册）所涵盖的标准中，多针对信息技术、信息安全，关于电子文件的标准很少，电子文件信息标准化也是一个世界性问题，到目前为止，世界上还没有任何一个国家或组
9、织提出一个系统、明确的电子文件信息标准化方案。2机关档案人员尚未充分认识到电子文件前端控件原则的重要性和必然性，对电子文件的形成和管理没有放在电子化、信息化时代去认识，而是把电子化、信息化的重点放在对归档后文件的数字化上，却不关心电子文件的形成是贯穿着整个生命周期，没有认识到如果不尽快实施前端控制战略、不加强全程管理，则无法保障电子文件的真实性、长期可读性和机构活动记录的完整性。3.不少机构尚未将电子文件视为“正式文件”，更没有作为重要的信息资源看待。电子文件在完成处理程序之后并不能获得法定的身份，而是通过打印成纸质文件留作凭证，系统中的电子文件得不到有效的保管，由此造成许多重要数字信息的流失
10、。一个重要原因在于电子文件的法律效力尚未得到认可。4.对电子政务系统中“文件”的范围没有全面的界定，往往比照纸质文件限定于正式文件或红头文件。不了解在邮件系统、网站、数据库和其他信息系统中也有不少具有文件性质的信息，不注意鉴别文本文件之外的图形、图像、多媒体、超文本等复杂或复合信息中的“文件”性质和“档案”价值。一些业务系统中，一些有价值的业务活动记录也没有被看作文件加以留存和管理。5.没有意识到电子文件管理对于传统文件、档案管理理论和实践的冲击、影响与管理方式的根本变革，沿用或照搬纸质文件、档案的传统方法管理网络环境中的电子文件和档案。6.没有认识到在电子政务系统中，必须对文件和档案实行实质
11、性的一体化管理，否则无法保证档案的齐全、完整、真实和长期可读。不少机关仍然沿用文件、档案分而治之的管理体制，没有把文件、档案管理的要求贯穿于政务系统全流程之中。中央和地方也缺乏对电子文件和档案管理进行统一协调的体制和机制。系统开发方面：由于上述认知方面的偏差，现有的电子政务系统中文件、档案管理功能大多不完备，甚至有重要疏漏，不能实现对电子文件的有效管理。1.未真正实现现代办公环境中的文件、档案一体化管理，大多停留在按传统管理模式分别开发OA和档案管理系统、实行简单对接的层面，档案管理大多是处于系统末端的一个独立模块，即未能以前端控制理念和文件、档案一体管理的思想和全面，完善的功能需求一同注入到
12、系统设计之中，从档案工作的源头文件工作抓起。加拿大电子文件专家曾针对这种情况提出警告：“如果形成者不从电子文件产生之时起就采取措施来保证它们的可靠性的话，未来将没有多少电子文件值得保留。”2许多地方的机关档案部门没有提前介入办公自动化建设的每个阶段，使电子文件归档案管理与办公自动化建设没有紧密地结合在一起，也就无法保证电子文件归档案管理在办公自动化系统设计之初就作为必须的功能列入计划了，造成了办公自动化系统中的电子文件管理功能没有或者功能不齐全、完整。3.很少有意识地按照现代管理思想和知识管理理念对电子文件管理流程进行科学重组，一些系统中纸质文件管理流程的痕迹十分严重，未能达到提高效率、降低成
13、本、促进信息与知识共享的目的。对电子文件之间的有机联系多有忽略，缺少建立文件关联的意识和有效方法。4.现有的电子政务系统对电子文件信息安全和保密所采取的措施大多是技术性的，缺少充分的管理配套措施，如：生成文件登记、配发文件模板、定制文件流程、监控文件运行过程等。如果这些管理性措施缺位或不完全到位，仅靠信息安全技术本身不足以保证系统内电子文件的现实安全，更难以确认电子文件的长久真实。目前我国许多电子政务系统中或多或少地存在安全隐患，以至于重要文件、涉密文件无法在网络上流转、办理，无法真正开展电子政务和其它无纸化业务，管理性措施的缺乏是其重要原因之一。5.电子政务系统中对文件的管理措施大多模拟纸质
14、文件，非常粗放，许多适合电子文件特点，如电子文件的实时归档，基于电子文件保管期限表的自动鉴定（包括初始鉴定和后续鉴定），实时采集反映文件本身（内容、结构、背景信息）和运转、使用情况的元数据，反映文件稿本情况的版本管理，着眼于长久保存与利用的定期转录和实时迁移等，而这些措施已经被理论和实践证明对于保障电子文件的完整、真实和长期可读是行之有效的，在我国许多地区和机关没有很好的使用。造成电子政务系统上述功能缺陷的原因是多方面的，其中最为主要的是参与文件管理功能的规划、设计、开发的三方主体对此都缺少认识、知识和经验：机关主管信息化的领导及业务人员缺乏档案意识，在电子政务总体规划中常常忽略电子文件和电子
15、档案的管理；系统开发人员不了解电子文件、档案管理的业务需求，不懂档案专业知识，特别容易忽略保障电子文件长久真实、完整和可读的非现实要求；档案工作人员缺少介入电子政务系统建设的意识和思路，缺少信息化方面的基本知识，往往也没有介入电子政务规划和系统设计的机会。即使被吸收参与规划，由于新的时期电子文件管理模式和服务方式发生了较大的变化，特别是电子文件管理的前端控制原则，使机关档案工作的工作对象也发生了改变，档案人员的观念仍未适应形势的转变，苦于不知如何提出全面、明确的功能需求。四、信息时代的“记忆的黑洞”与隐患随着国家信息化建设和电子政务建设的迅速推进，档案信息化建设进程也随之加快。信息技术在档案部
16、门的广泛应用，一方面为档案管理和利用提供了高效便捷的手段和方法，另一方面也给档案信息安全带来了新的隐患，档案信息安全问题日益突出。电子档案生存隐患:在电子文件给我们生活和工作带来便利的同时，本身也存在着不完善和缺陷，给用户的使用带来不安全因素，具体影响有以下三种情况：1、电子文件所需的存储体的耐久性也是实际工作中的问题之一，由于许多单位刚接触电子文件不久，对其载体不十分了解，造成长久保存上的失误等。2、信息与载体的可分离性使电子文档信息随时面临着被纂改、盗窃，甚至被销毁的危险，在传输的过程中会造成信息泄露。3、对于电子档案而言，其电子文件要转化为具有查考、签证价值的电子档案，其前提条件是要保证
17、电子文件以及归档以后的电子档案的真实性、完整性、可靠性等等。具体实例:1990年美国众议院的一份报告披露，存储在磁带上的美国60年代人口调查数据因记录格式过时而无法使用。美国航空航天局1976年发射“海盗”火星探测器的电子数据已遗失了20。前东德共产党政府的包括行政文件、农业文件、劳工统计资料、监狱登记册和党的官员的人事档案等电子文件，由于软硬件系统的资料已经丢失，软件编码不清楚，文件的介质也已过时，致使这些文件根本无法使用。在我国，过去也有过一些单位因读取设备不能兼容，已经无法识读几年前生成的电子文件；一些单位由于缺少完善的文件后台管理，造成电子文件丢失、损毁并无法恢复；基本上有很多单位都是
18、将电子文件转化而成的纸质文件后，再次数字化，而不是直接将已经生成的电子文件归档，这样既浪费了资源，又要重新认定文件的真实性；一些数据库系统的数据自动覆盖和定期更新功能，造成版本缺损和某些重要数据的流失，甚至只有当前数据而无历史记录；多数据的单位在系统开发研制时，就乎略了对电子文件的背景信息及元数据的保存，使得文件缺乏真实性、完整性。网络设备的威胁：电子档案信息的发布、资源共享、存储等都是依托网络来进行的，而网络存在着太多的不安全因素，计算机系统的自身安全和自我保护功能非常薄弱，从技术上来讲，因特网自身的结构也决定了它的安全存在隐患，会给一些不法分子可逞之机。1、网络是一个开放式系统，许多应用系
19、统处于不设防状态，具有极大风险性和危险性。2、网络系统过于复杂，缺陷太多，使网络化档案信息不安全。3、计算机系统不安全的一个主要方面就是计算机病毒的危害。它是一段可执行的程序，具有广泛的传染性、潜伏性、可触发性、破坏性以及攻击的主动性、针对性、衍生性等。攻击的速度极快，而且可在任何一个层次上完成攻击，危害极大。4、信息犯罪呈快速发展蔓延的趋势。正是由于这些漏洞的存在，黑客就很轻易的通过网络非法入侵他人电脑系统，造成系统和数据的破坏和泄露。利用网络攻击计算机系统，通过各种渠道获取秘密信息；通过电子邮件等泄露国家秘密情报；通过增加、删除、修改等方式破坏歪曲信息内容；制造、传播计算机病毒等，破坏程序
20、，是计算机网络系统最大的安全隐患。世界许多国家网站，包括美国不少著名大网站及网上计算机均遭受过黑客攻击和病毒感染。面临如此严峻的信息安全问题，网络安全得不到保障，电子文档的安全又从何谈起。信息孤岛产生的隐患：档案资源的前身即文件（电子文件）产生与各个部门的业务系统或办公系统中，由于电子政务系统建设存在着信息孤岛现象，因此由文件转向档案后，同样存在档案资源相互之间不能有效联通。随着信息化建设的深入，对这一问题的研究也日益深入。异构的电子政务平台同然是信息孤岛形成的主要原斟，但是异构的信息资源加剧了交流的困难。往往在同一个组织的不同业务系统中，电子文件管理功能模块的要素不统一，关键指标不一致，导致
21、对电子文件属性的控制不到位，最终造成信息不兼容的后果：同一组数据不得不在各个系统中传导迁移，信息数据的流失、错误时有发生，信息系统相互排斥，以至瘫痪。五、完善电子政务系统中电子文件管理功能的思路与建议完善电子政务系统建设框架，加强电子文件管理功能，需要与各方建立共识并通力合作。电子文件是电子政务活动的主要工具和真实记录，是政府机构最重要的信息资源，是机构正常运转的信息支持和维护机构历史面貌的信息保障。因此在电子政务系统建设框架中必须充分考虑电子文件、电子档案的管理问题，保障电子政务活动记录的真实、完整和长期可读。1.对信息化、电子政务的主管部门，强调：在电子政务规划和系统设计中关注电子文件及电
22、子文件归档管理，吸收有关档案专业人员参与规划工作；特别是要以对历史负责的态度，谋划长远的电子文件管理思路和方法，为本单位、本地区和国家留下完整、真实、可靠的历史纪录。理顺电子环境中文件、档案管理体制，实行一体化、专业化管理，明确文件、档案管理人员和机构的职责，赋予他们相应的管理权限。促进机构业务流程、文件流程及归档流程的管理集成，以现代管理思想和理念指导机关业务流程和文件档案管理流程的科学重组，提高业务工作效率和文件管理水平，减少疏漏、重复和摩擦。促进地区和国家电子政务系统互联中档案馆的准确定位。促成信息主管、业务人员、文件、档案管理人员和系统开发技术人员的深度交流与合作，为电子政务系统提出周
23、全、科学的文档管理功能需求方案，并付诸技术实现。在条件成熟时建议并促成电子文件的相关立法。2.对电子政务标准制定机构，强调：在电子政务标准体系中应包含比较齐全的电子文件管理方面的标准，如电子文件管理办法、电子文件、档案管理通用功能测评标准、公文格式标准、元数据标准、电子文件保管期限表等。截至目前，我国档案界参照和引用电子信息管理共同标准和计算机软件开发、测试等方面标准，研制和发布五项国家标准：有关CAD电子文件管理的四个标准、电子文件归档及管理规范、基于XML的电子公文格式规范（征求意见稿）等，但迄今为止还有大量空白亟待填补。在制定有关文件、档案管理标准时，注意借鉴国际经验和与国际标准接轨。国
24、外对电子文件的研究起步比我国早，成果比我国多，为我国制定电子文件管理标准提供了丰富的经验。在电子政务标准体系的确定和有关电子文件标准的制定工作中吸纳档案界的专家、学者加盟或主持，充分发挥国家和地方档案行政管理机关在文件、档案管理业务指导和相关标准宣传贯彻方面的作用。3.对系统设计和软件开发部门，强调：认识电子文件在电子政务系统中的主干信息流和核心信息资源位置，在电子政务系统设计报告中应包括全面、确切的电子文件管理功能需求，实施对电子文件的“全程管理”,重视在信息化数字化的背景下，系统设计开发要保证背景信息和元数据的完整。在开发文件、档案管理功能时与机关文件、档案管理人员开展深度合作，充分听取他
25、们对管理目标、要求、流程方面的意见，在系统中体现电子文件的特点及其特殊管理需求。借鉴国内外电子文件管理系统的经验，从根本上走出按照纸质文件管理方式设计电子文件管理系统的思维定势，根据网络应用引起的机构组织方式和管理模式的变革，设计相应的文件生成、处理、处置的运转模式，采用国际主流技术，建立满足电子文件管理功能需求的系统框架与技术途径。4.对信息资源安全体系，强调：信息资源安全体系的建设是一切工作能够顺利运转的保障，随着信息资源的迅速增加及其应用的不断深化，电子政务信息资源管理必须从管理体制、系统设计、设备选型等方面进行全方位、多层次的安全防范（既涉及到各种硬件通信设施和各种计算机终端设备的安全
26、，又涉及到各种系统软件、应用软件的安全；既涉及到用于解决安全问题的各种信息安全技术，又涉及到用于保障这些安全技术顺利实施的安全管理方法）。首先，在进行数据交流互通时，要从实际出发确定保护重点；其次，要通过风险评估，综合考虑信息系统的重要性、涉密程度和面临的风险等因素，进行相应等级的安全保护；第三，对涉及国家秘密的信息要按照国家有关规定严格执行。注重在加强电子政务建设的同时，重点把档案信息安全放在突出位置，确保管理系统和数据的安全、可靠，防止档案信息失密、泄密和丢失。在保障电子档案信息完整性的要求方面：首先，要确保电子档案的内容、结构要完整。电子档案的元数据必须附在档案信息中，否则在开发利用中就
27、将无法恢复档案文件的原貌。其次，相互联系的电子文件信息要完整。保证电子档案信息的完整性就要保证档案文件集合的完整性。背景信息是构成电子档案完整性的又一要素，它有助于说明电子档案的真实性并能帮助使用者理解档案的内容。加强档案信息安全保障体系建设，要根据中华人民共和国档案法、计算机信息系统保密管理暂行规定等相关法规，制定出完善档案信息安全管理体制和完善的信息安全应急预案；加强对计算机、网络硬件设备和软件系统的管理；加强数据库管理，采取脱机备份等有效措施，确保数据安全；加强档案网上利用的身份认证和密钥管理，确保档案信息网络传输和利用的安全。信息安全保障体系中的关键因素是人。只有从领导到全体工作人员提
28、高安全意识，建立完整的安全管理组织，明确安全目标、安全策略和安全职责，才能建立起完整配套的安全管理系统，才能从技术上提高安全管理人员和安全维护人员的技术水平，建立一个完善的档案信息安全保障体系。5.对文件、档案管理部门，强调：组织力量系统研究电子文件管理（特别是网络环境中文件、档案管理）的理论和方法，制定和参与制定电子文件、档案管理方面的标准，建立健全电子文件归档制度，明确电子文件的归档范围、归档要求、归档方法，归档方法探索包括电子政务系统在内的网络环境中电子文件的管理模型，将电子文件归档工作与归档人员的考核挂钩。加强与信息化主管部门沟通与合作，积极主动介入电子政务以及信息化建设规划，参与系统
29、设计论证，提出全面、明确的文件、档案管理功能需求，推介国内外先进的电子文件管理理念和技术方法。大力开展文件、档案信息资源建设，以独具特色的资源库、准确的密级区分和价值鉴定功能、强大的检索功能向社会提供高质量的文件、档案信息服务，使之成为政务公开和透明的重要显示标志。七、结束语综上所述，档案资源信息日益成为经济与社会发展不可缺少的重要组成部分的今天，尽管拥有越来越现代化的手段，所处的技术环境也发生了巨大的变化，但面临的仍将是艰苦的工作，如档案资源的组织、整理、加工与建库等，在开展档案信息化的过程中，还将会涉及资金、保密和知识产权保护、标准化、数据安全等问题。因此，各级政府及档案部门要将档案信息安
30、全体系建设纳入到档案事业发展的“十一五”计划，统筹规划，逐步制订、实施并持续完善统一的档案信息标准体系。基于电子政务发展方向建设，在整个文件生命周期中推行电子文件的标准化管理，实现跨行业、跨系统的数据交换和共享，从而充分合理地利用政务信息资源来满足社会各界对档案信息的利用需求，科学有效的推动电子政务信息资源的管理及档案信息资源的优化配置，提高档案信息资源利用的经济效益和社会效益。参考文献：1卢益清，李忱，我国电子政务信息资源的基本类型与模式分析。 情报杂志 2006（12）2冯惠玲，王健，电子政务建设中的文件管理风险探析3金波，丁华东，电子文件管理（试用本） 上海市档案局编写的档案专业系统教材之一。4中国档案信息化建设的现状及未来发展趋势的报告 新区档案局软课题之一
