1、公共政策的复习指导题第一章一、中外学者对公共政策的界定、伍德罗威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，由行政人员执行的法律和法规。、戴维伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。、拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。、托马斯戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。、国内学者张金马认为，公共政策是政党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示、行动计划与策略等。二、对全社会的利益作权威性分配、对戴维伊斯顿定义的分析美国学者戴维伊斯顿认为，公共政策是对全
2、社会的价值作有权威的分配。这一界定突出了三个思想，即：制定公共政策是为了价值分配；分配的范围是全社会；分配的影响力是权威性的。我们认为，为避免对“价值”一词过于宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”。公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程。具体地说，政府利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲，公共政策
3、的本质应该是政府对社会实行权威性的利益分配。这也是我们前面主张的，可以在戴维伊斯顿对公共政策的定义中，把“价值分配”改为“利益分配”的理由。、利益分配的动态性与戴维伊斯顿的定义不同的另一点是，我们认为公共政策的功能绝不仅限于分配上。政府分配利益是一个动态过程，分配的基础是政府选择利益和综合利益；分配的关键是落实利益。从社会公共利益中，由利益选择到利益综合，由利益分配到利益落实，这是一个完整的过程。公共政策的过程取向，是与这种利益取向完全一致的。（）利益选择政府对利益的分配，不是任意的、无的放矢的。作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的目的。政府要选择那些与政府的价值取向
4、一致的社会群体利益，作为分配对象。不过，在市场经济下，政府也是多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。政府是由若干成员组成的，每个成员的利益以及他们的总体利益是借政府的机构来实现的。所以制定什么样的政策，政府首先是选择利益，选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。这种人为、主观的选择特征，必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。（）利益综合政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府的自身利益之外，还要充分想到社会各成员之间的利益相关性。公共政策是要提供一种普遍遵循，或者至少相关人员应该遵循的行为准则，规范人们在追求利益所出现的矛盾
5、或冲突中的行为。政府必须综合地平衡各种利益关系，或简称为“利益综合”。利益综合建立于利益选择的基础之上，它除体现在政治行为与普通准则上，还体现在原则性与灵活性的结合上。现实社会中，利益是多元化的。政策既要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少数人的合法利益。政策的作用，是要调动人的积极因素，排除那些消极因素，把各种利益矛盾尽量控制在较小的范围之中，以保证社会的稳定与发展。（）利益分配公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后保证了一部分人的利益得到满足。这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。对不同的政策对象来说，公共政策所分配的利益，往往对一些人是直接的，而对另一些人是间接的。公
6、共政策的最大特点之一，总是保护多数人利益，尤其是多数人的长远利益，而抑制少数人的利益。不过，人们从政策中获得利益或失去利益不是绝对的，还会出现这样的情况：某一政策使得一些人既获得利益，又失去利益。（）利益落实政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政府的规定目标，获得应有的利益。这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。政府的政策主体地位，需要它们主动地把政策内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。综上所述，在对公共政策的本质理解上，应突出的内容有：第一，它是对全社会的利益进行分配，而不是其它分配。第
7、二，它是基于多种利益关系的有选择的利益分配，而不是盲目的分配。第三，它是通过综合各种利益矛盾后的利益分配，而不是孤立地就事论事式的分配。第四，它是要在实践中得到兑现的利益分配，而不是口头或纸上的利益分配。三、公共政策的定义公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。定义中的政策主体只限于政府，而没有考虑到社会中的其他公共组织。除此之外, 对于这一定义，我们需要强调五点：、公共政策是政府的政策，是政府制定的行为准则，这些准则首先体现了政府的政治行为，是政府活动的产物。、公共政策的本质是要解决利益分配问题，既包括物质利益的分配，也包括精神利
8、益的分配。、公共政策对利益的分配，是一个动态过程。这种过程取向大致经历四个环节：利益选择、利益综合、利益分配与利益落实。、公共政策对社会利益的分配，服从于政府的整体目标需要，或者更直接地说，服从于政府对利益的追求。、公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的。四、公共政策的基本特征、整体性。公共政策要解决的问题是复杂的。尽管某一政策是针对特定问题提出的，但这些问题总是与其它问题网结为一整体，相互关联、相互影响。政府不可能通过某一项或几项政策对全社会实行有效管理。人们常说，政策要配套，是指由众多数量、类型不一的政策，组成政策体系，强化政策的整体功能。整体性不仅表现于政策的内容与形式上，而
9、且还表现在政策过程中。作为政策体系的整体功能，以及政策过程诸环节的整体作用，除取决于自身的联系之外，还与政策环境密切相关。、超前性。尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。任何政策都有明确的政策目标，即解决政策问题所要达到的目的、结果和状态。先进的政策目标，决定了政策应是超前的。除目标外，相关的政策内容，同样具有超前性。政策的超前性，不是脱离实际的空想，而是建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识基础上的必然结果。、层次性。政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，具有不同规格。尽管不同的政策间是相互联系的，但这种关系并非“平起平坐”的关
10、系，而有主次之分。从政策体系的纵向分析，高层次政策对低层次政策起支配作用。、多样性。公共政策的多样性，显然源于政策的“公共”特征。政府职能的发展趋势是日益丰富、复杂和扩大，那些在过去不太需要政府管理的问题，均被列入现代政府的管理范围内，由此而引发的政策问题，自然变得多样复杂。、合法性。政府行为，是一种特殊的“法人行为”。体现政府行为的政策，本身就具有一定法律性质。它的规范作用既要依靠社会舆论来维持，更要通过国家的强制力量来监督执行。五、公共政策的主要功能所谓公共政策的功能，就是公共政策在管理社会公共事务过程中所发挥的作用。它通过政策的地位、结构、影响力与结果表现出来。公共政策的基本功能有三个，
11、即导向功能、调控功能与分配功能。、导向功能。公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而提出的。为解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向。从作用结果来看，公共政策的导向功能包括正向引导功能和负向引导功能。公共政策所具有的导向功能是客观的，是不以人们意志为转移的。人们要充分发挥政策的正导向功能，又要清醒地认识到政策的负导向功能，要主动地调整社会的利益关系，克服它们的消极影响，特别要尽量避免那些因错误政策所产生的负导向作用。、调控功能。公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中
12、出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。它既有调节作用，也有控制作用。政策的调控作用，主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。公共政策的调控功能，也有直接的和间接的两种形式。常常还表现出特有的倾斜性。政策的调控功能，也有积极与消极之分。、分配功能。公共政策应具有利益的分配功能。为减少社会成员之间的利益摩擦，需要站在公正的立场上，用政策来调整现实的利益关系。每一项具体政策，都有一个“谁受益”的问题。通常情况下，下列三种利益群体和个体，容易从公共政策中获得利益：（）与政府主观偏好一致或基本一致者；（）最能代表社会生产力发展方向者；（）普遍获益的社会多数者。一般地说，政
13、策受益的人越多，发生政策偏离的可能性就越小。六、公共政策分析要素 公共政策分析的基本要素有：政策问题、政策目标、政策方案、政策模型、政策资源、政策评价标准、政策效果、政策环境和政策信息。七、政策科学的诞生与发展、政策研究的理论与实践的新进展与世纪相比，世纪政策研究有两个明显特征：与政策研究相关的学科，如政治学、社会学、经济学以及其它社会科学的专业化；推动公共政策研究的是擅长教学和科学研究的著名学者与教授。他们越来越多地被政府召去，参与政府的决策与管理。、拉斯韦尔奠定了政策科学的基础“政策科学”的概念，主要是由美国政治科学家.拉斯韦尔提出的。年拉斯韦尔与.勒纳合编了政策科学一书，首次对政策科学的
14、基本范畴与方法等内容做出了规定，奠定了政策科学的基础。这样，政策研究开始在科学的基础之上，并逐步形成一门独立学科。拉斯韦尔对政策科学概述了六大特征：（）政策科学是关于民主主义的学问；（）政策科学的哲学基础建立在理性实证主义之上；（）政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的科学；（）政策科学具有跨学科的特点；（）政策科学是一门必须和政府官员共同研究的学问；（）政策科学必须具有“发展概念”。然而，对公共政策分析给予强有力推动的，并不主要是来自社会科学家的活动，而在相当程度上与工程师、运筹学家、系统分析与应用数学家等人的实践活动密切相关。其工作的重心是放在“分析”上。年代初前后，这种政策分析的目的与
15、指导思想有了一定的转变。体现这种转变的是美国兰德公司。它在政府的政策制定中做了大量的工作，创造出不少研究新方法。许多政府中的机构广泛运用系统分析技术，研究各类公共政策问题，取得重大进展。、德罗尔的工作及其杰出贡献公共政策分析的发展，自然要与政策科学的大发展有关。年代后期，美国公众对战争、贫困、犯罪等社会问题所给予的特别关注，进一步推动了政策科学的发展。政策科学作为一门独立学科研究，在相当大的程度上与叶海卡德罗尔的工作分不开。从年至年，他发表的公共政策制定的再审查、政策科学探索、政策科学构想被称为政策科学三部曲。德罗尔批评了拉斯韦尔的过分推崇行为科学方法论的作用，分析了管理科学与行为科学方法的局
16、限性，提倡系统群研究方法，确立了包含十二项内容的总体政策论。同时德罗尔与政策分析家.奎德合作创办了政策科学刊物，倡导举办了政策科学国际培训班，为政策科学的传播与发展做出了杰出贡献。以德罗尔为首的一派政策科学家，他们所得出来的理论观点，已在这一学科中处于领先地位，成为政策科学的基本范式。其理论的基本内容如下：政策科学的目的在于认识和端正社会发展方向；关于政策制定系统，特别是国家政策制定系统的改善，以及运用有效的方法、知识来处理政策过程等内容，是政策科学的主要任务；政策科学所关注的政策制定系统，是宏观的公共制定系统；政策科学打破了许多学科之间的传统界限，吸收了多学科的有益知识；政策科学的建立，首先
17、是以抽象的政策制定理论框架为基础的，所以它在纯理论与应用研究之间架起了桥梁；政策科学不仅运用一般科学研究方法发现知识，而且第一次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中；政策科学试图将探讨价值、价值协调、价值代价和信奉价值的行为确定为基本内容，帮助决策者对价值观进行选择；政策科学的一个研究主题与重要方法，是鼓励、激发有组织的创造性，包括价值观的创造；政策科学中的基本模式、概念及其方法论，其赖以发展的源泉是社会改革和改革环境中政策过程的变化；政策科学强调未来，但又认为今天是过去与未来的纽带，对时间很敏感，坚持历史研究方法；政策科学既对科学中的理性知识在政策过程中的意义进行研究，又承认超理性过程
18、的重要作用；政策科学以实证哲学为基础，其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及其应用；政策科学认为规范的创新是必需的、严格的，应符合科学的基本标准。从年代至年代，伴随着许多学科的专业学会的建立与发展，美国许多社会科学研究分支，纷纷成立专门研究政策的组织，各种相关的杂志、论文、书籍等迅速增加。美国许多主要大学相继建立了研究公共政策的研究生学位点，开设出一大批课程。、知识经济时代政策科学的最新进展知识经济是一种有别于农业经济、工业经济的新型经济形态。在知识经济时代，经济的发展主要取决于智力资源的占有和配置。随着科学技术的不断发展和日益进步，在它们为政策科学的研究提供了新的技术手段的同时，
19、更对政策科学研究提出了诸多挑战。其中，电子、通讯、网络等高新技术的发展对政策科学的研究产生了前所未有的冲击和影响。知识经济的兴起在很大程度上影响了政策科学研究的发展以及各国政府公共政策的制定与执行；而各国政府公共政策理念的变革、公共政策内容的创新和公共政策行为的调整，又在很大程度上影响了知识经济在本国的发展。公开政策信息、公众参与公共政策制定等成为不可逆转的历史潮流，有力地推动着政策的科学化、民主化进程。第二章 公共政策主体及其能力一、公共政策主体体系公共政策主体是指参与、影响公共政策全过程，对公共政策有直接或者间接的决定作用的组织或个人。它应该包括政府主体、准公共政策主体（即非政府公共组织，
20、我们把非政府组织和非营利组织等统称为非政府公共组织）和社会公众。因在管理中的地位不同，这些政策主体对政策结果的影响也各异。他们之间既非平起平坐的关系，也非从属关系。实际上，公共政策运作的整个过程就是多种力量相互博弈的过程，无论从纵向维度还是从横向维度上看，每个主体以及主体内部的各个层面都存在不同的利益，共同作用于公共政策的整个过程。、核心主体从理论上讲，凡是为解决社会公共问题的政策，都能看成是公共政策。但在所有制定公共政策的主体中，最基本、最核心的是党和政府。社会成员共享的资源与条件公共利益是公共政策的核心问题。政府主体是公共政策主体中最核心、并发挥独特作用的部分。一个国家的兴衰在某种程度上取
21、决于其政府所选择的公共政策。核心主体分为政府主体（立法机关、行政机关、司法机关）和执政党。（）立法机关立法机关或权力机构是制定政策的一个重要的组成因素，它的主要任务是履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责以及立法。不过，由于世界各国政治制度不同，不同国家的立法机构在公共政策过程中所扮演的角色、所起的作用也不完全相同。但不论各国的政治体制如何，立法机关的职能或职权主要包括立法权和监督权，从而在根本上控制了公共政策过程。（）行政机关行政机关（中央政府和地方政府）是贯彻执行国家的法律和政策、管理国家的内政、外交等行政事务的机关，它重点掌握国家行政权力，运用公共政策对国家公共事务进行管理，是立法机
22、构所确立的国家意志的执行者。它可以分为中央行政机关和地方行政机关，即中央政府和地方政府。在管理社会的实践中，行政机关权力的行使和作用的发挥都直接与公共政策紧密相连，甚至贯穿、影响其全过程。日常的公共管理实践中，中央政府和地方政府在公共决策中的地位和作用不完全一样。地方政府更直接地与公众进行接触和沟通，他们具有执行、制定双重身份，因此更能体会到公共政策中的要义以及所存在的失误和问题，从而为修订、完善公共政策做准备。中央政府则更多的是针对宏观的、涉及全球、全国的公共问题进行公共决策。（）司法机关从公共管理的实践看，司法机关作为政府的重要组成部分，也是公共政策主体系统的重要组成部分之一。虽然传统上司
23、法机关被认为只是一个检查、判案的机构，但实际上它在公共政策过程中发挥着重大作用。（）（执）政党政党作为阶级利益的代表者和阶级力量的领导者，在当代政治生活中发挥着日益巨大的作用。在政党政治中，它更是扮演着重要的角色，诸如法律、大政方针政策等公共政策都直接与政党相关。一个国家的政党尤其是执政党在公共政策主体体系中居于主导地位。由于西方国家一般采用两党制或多党制，我国采用中国共产党领导下的多党合作制，所以政党在公共政策中的地位和作用在不同的政党体制中是大不相同的。世纪年代以来，无论从纵向维度还从横向纬度上看，公共问题普遍受到社会公众的关注。公众所面临的大部分公共问题不再是政府靠自己的能力所能解决的，
24、如基础性、服务性、保障性公共问题。而且，随着科技的进步、文化教育的普及和发展，以及公民参与意识的逐渐增强，公共问题的解决也不再囿于政府能力的范围，而是扩展到整个社会。从西方国家的改革实践看，解决公共问题的主体呈现多元化趋势，这一趋势有力地推动了公共管理的社会化进程。、准公共政策主体政府是公共管理活动的核心主体，但他们不是惟一主体。我们把政府主体以外的公共政策主体统称为准公共政策主体，即社会中那些为追求公共利益与服务的非政府公共组织，也可称之为第三部门，如非政府组织、非营利组织等社会组织和社会主体。准政策主体在整个公共政策体系中仅处于从属性和辅助性的地位。准政策主体的存在和发展是公共管理社会化的
25、必然结果。一方面，从公共问题的横向维度或纵向维度上看，都要求多样化和多层次的公共政策主体来解决。另一方面，这些准政策主体又具备解决部分公共问题的能力。因此，准政策主体在整个公共政策体系中占有相当重要的位置。到目前为止，人们对非营利组织的界定也不统一。从传统来看，非营利组织的主要功能在于收容、救济、医疗、办学、文化和社会服务方面。具体来讲，非营利组织在公共服务中的主要功能在于：影响政府的公共政策、监督市场和政府、直接提供公共服务、维护良好的社会价值、促进积极的公民精神和扩大社会参与。其中，非营利组织在直接参与社会事务的管理过程中，能够发现许多公共问题。同时，非营利组织通过广泛运用影响力，如提供信
26、息、陈述请愿、参与诉讼、直接代表，影响大众传媒和公共政策过程。另外，非营利组织通过持续的分析研究，为政府政策制定和执行提供意见或建议，从而实际参与公共政策过程。、公众参与与公共政策公众（公民或选民）是公共政策主体的一个重要的组成部分，虽然没有明确的组织，力量也比较分散，但却是一种最广泛的非官方政策主体。公众通过各种政治参与途径，影响或制约政府的公共政策的制定和执行。此外，公众也是政策发生作用的对象，即政策客体。公众参与到公共政策过程中（包括参与听证会）不是处于从属性的地位，而应该发挥更为重要的作用。当代公共政策的基本价值取向是着眼于解决公共问题。公共问题将以多种途径进入公共政策议程，并最终得到
27、解决。在民主化社会中，公民的政治参与常常成为民主国家宪法的基本原则。公民参与政策过程是为了直接表达自己的利益与要求。公民对公共政策的影响途径有很多，不同的国体、政体和国情，公民作用于公共政策过程的方式、程度和效果也不同。当代公共政策主体具有多元化、多层次的特点，但由于各国政治、经济、文化和意识形态的不同，中西方公共政策主体的内容、地位和作用呈现出较大差异。在我国，各政策主体实际上都要在党和国家的统一领导下参与公共政策过程。但是，公共政策主体多元化、多层次的趋势和现实必将使公共政策朝着民主化、科学化的方向迈进。二、公共政策主体的能力、政策主体能力的涵义与内容政策主体能力是指政策主体能否成功地适应
28、环境的挑战及其程度，即在环境的挑战下，政策主体能否应付或适应这些挑战，以及取得成功的程度。政策主体的能力在很大程度上决定了政策的质量，进而影响到执行、评估实施结果等一系列环节。政策主体能力是各政策主体的能力与整个公共政策体系内部的互动及整合能力的综合体。从整体上来说，公共政策主体的能力主要包括：（）规制社会成员行为的能力作为特殊的行为准则，公共政策在规范人们行为时，指出什么是应该做的，什么是不应该做的。通常，这些准则、规范来自于统治阶级的利益需求与价值偏好。公共政策主体规制社会成员行为的能力还常常在应对突发事件等危机管理中发挥重要作用。政策主体对社会成员行为的规制直接关系到社会正常的生活秩序、
29、社会成员甚至是全人类的公共利益，体现出政策主体的权威性和号召力。因此，规制社会成员行为的能力是公共政策主体能力的一个重要方面。（）引导公众观念、行为的能力公共政策主体将哪些问题列入公共政策议程，直接决定了对公众观念和行为将产生什么样的引导。所以，公共政策主体首先要具有充分搜集公共问题信息、最大程度地一般了解把握公众意愿的能力，从而针对某些公共问题制定政策，以便更好地、更富成效地引导公众的观念和行为。公共政策主体引导公众观念行为能力的强弱，在很大程度上取决于政策主体自身观念的影响程度以及行为的规范、模范程度。公共政策的导向，不但是行为的导向，更是思想观念的导向。公共政策主体引导公众观念、行为的能
30、力越强，越有利于公众加深对公共问题和公共问题的理解、增强对公共决策的参与以及对最终产品公共政策的拥护和支持。（）调控各种利益关系的能力公共决策是公共政策主体为了实现有效管理选择一种主观最满意的方案的动态过程。这个实现有效管理的过程也是对社会中的各种利益关系进行调节和控制的过程。公共政策主体可以通过直接的也可以通过间接的方式来实现对各种利益关系的调控。其调控能力的强弱，表现在确定要调整哪些利益关系以及所优选的政策方案，是否能最大程度地解决公共问题、满足公众需求、平衡各种利益矛盾。（）公平分配社会资源的能力公平分配社会资源是公共政策主体能力的又一项重要内容。公共政策的本质决定了公共政策必须立足于解
31、决对社会资源公平分配的问题。究竟把利益分配给谁、怎么分配、最佳分配是什么，就成为公平分配社会资源中的核心问题，如果解决得好，就说明公共政策主体公平分配社会资源的能力强。需要强调的是，公共政策主体的规制社会成员行为的能力、引导公众观念行为的能力、调控各种利益关系的能力与公平分配社会资源的能力都与公共政策主体自身的价值观和知识存量密切相关，三者之间是相互联系、相互作用、相互影响、不可分割的有机结合体。（）公共政策体系内部的互动及整合能力除了政府这个核心公共政策主体外，执政党与利益团体、社会团体、第三部门等准公共政策主体以及公众、新闻媒体等共同构成一个公共政策系统。在整个公共政策体系中，各子系统、各
32、组成部分之间的互动及整合能力也是公共政策主体能力的重要组成部分。在某种意义上讲，它们的互动及整合能力将决定整个公共政策体系的能力。作为一个系统，在各主体相对独立、具备较高能力的情况下，公共政策体系有一种天然的整合能力和机制。、提升政策主体能力的必要性（）从实践来看，公共政策主体能力不足不能积极有效地引导公众的观念和行为从实践来看，公共政策主体搜集公共问题信息、一般了解把握公众意愿的能力不佳，从而也就不能积极有效地引导公众的观念和行为。调控各种利益关系的能力不佳首先，从公共政策的过程来看，由于政策主体的价值偏好和知识存量的影响，有的政策可能一开始就是错误的：不符合公共利益，或者说不能协调甚至可能加剧社会利益矛盾。其次，由于公共问题错综复杂，不断变化，针对公共问题而进行的公共政策往往是牵一发而动全身的，具有较强的关联性，这对公共政策主体的能力构成一种挑战。缺乏公平分配社会资源的能力首先，政策主体所秉持的某些价值观不符合公共利益；其次，政策主体的自身素
