1、协同治理视角下城市韧性评估理论模型及实践研究一、城市韧性的研究概述基于“CNKI中国学术期刊网络出版总库”搜索引擎，以“城市韧性评价”、“城市韧性评估”、“城市韧性指标”、“城市韧性模型”、“城市韧性框架”、“城市韧性体系”和“韧性城市”作为检索词进行模糊检索，共检索出246篇文献，通过人工筛选(筛选条件:是否符合主题、是否为期刊论文)，最后确定样本分析文献为186篇，用以对城市韧性和韧性城市相关领域的研究热点进行分析。(一)城市韧性的研究现状通过词频统计得到关键词100个，进一步提取检索出的关键词，剔除“城市韧性”、“韧性”、“指标”、“体系”和“城市韧性指标体系”等与题目一致的关键词后，得
2、出词频排名前十位的关键词(见表1)。从前十高频关键词可以看出，目前有关城市韧性指标体系的研究热点主要集中在三个方面:一是立足于气候变化这一主要原因进行研究，全球气候变化所导致的自然环境的变化，对城市抵抗风险和灾害的能力提出了新的要求，因此需要对城市韧性做出提升;二是基于城市规模进行研究，随着城市化的不断推进，城市规模变得越来越大，这要求城市需要有更好的防灾抗灾能力，而评判的标准和体系就是重要的研究内容;三是针对灾害风险进行研究，随着经济和城市的发展，灾害变得多发和多样，当城市面对这些灾害风险时能否游刃有余地应对，构成了城市韧性指标体系的重要研究内容。(二)城市韧性的定义和内涵随着韧性概念的不断
3、发展，学者们从不同的角度对韧性的定义提出了各自的见解，尽管当前对于韧性没有统一的定义，但是学者们对韧性的见解有相通之处:一是都强调韧性系统具有吸收外界干扰并保持自身功能正常运转的能力;二是强调系统具有自组织能力;三是认同韧性系统对外部环境变化应具有适应力并能从灾害中学习，获取经验教训。韧性理论与灾害管理学科的结合，促使灾害管理的研究得到发展，进而提出了城市韧性的概念。城市韧性是继智慧城市之后出现的一种新的城市治理理念，旨在提高城市自身的承灾能力和自恢复能力。城市韧性是从韧性理论发展而来的，它的基本内涵可简单总结为五个要素，即生态韧性、基础设施韧性、组织韧性、社会韧性和经济韧性。(三)城市韧性模
4、型和框架研究近年来，城市韧性已经成为灾害风险管理领域中受支持和提倡的方法之一。结合城市韧性的五个要素，通过文献归纳法，对从“CNKI中国学术期刊网络出版总库”和“WebofScience”数据库查阅到的144篇国内外相关文献进行整理，得出目前关于城市韧性的模型和框架(见表2)。尽管美国洛克菲勒集团构建的城市韧性模型得到了大量的应用和实践，但是目前缺乏对城市韧性评估工具的研究，使得城市韧性评估模型在城市韧性中的应用仍受限制。虽然对于城市韧性的评估维度有不同的分类，但仍可以将城市韧性评估的主流维度归纳为6个方面:社会韧性、经济韧性、社区资本、制度韧性、基础设施韧性和环境韧性。二、协同治理视角下城市
5、韧性评估模型的设计(一)协同治理与城市韧性评估协同治理倡导多元治理主体在资源和利益相互依赖的基础上共同参与决策的制定，并且协同解决公共问题。协同治理是社会治理的一种新的模式和实践形式，也是我国政府公共决策的一种新实践，要求政府部门与社会多元的主体进行协同合作，共同做出公共决策。随着社会和城市的不断发展，以及我国深化改革的推进，如何在城市韧性建设中倡导和融入多元治理主体的参与变得越来越重要。在城市韧性的建设和评估中运用协同治理的理念能够更加丰富和完善城市韧性的建设维度和评估指标，进而提升城市的韧性能力。与此同时，运用城市韧性评估可以进一步衡量政府部门的绩效。目前在全球范围内也有许多国家运用城市韧
6、性评估政府的绩效，协同治理的理念也需要与城市韧性建设和评估相结合才能真正提升城市的准备和抵御灾害的能力。(二)协同治理的模型和框架1.社会协同治理机制协同治理的机制指的是政府部门为了满足治理的需求和达到目标，在发挥主导作用的同时，通过完善沟通和参与渠道的方式鼓励公众、企业、社会组织和公共部门等多元主体共同参与到公共决策中。协同治理机制是对协同治理理念的实践化和操作化。协同治理强调政府主体与社会主体的共同参与，政府主体处于主导的地位，通过多种渠道促进多元社会主体参与到公共决策中，相对应的，多元社会主体则通过自主治理、参与服务和协同管理等方式与政府主体共同构建协同治理的社会格局。2.协同工作的主要
7、维度协同工作的主要维度是汤姆林提出的针对协同政府的评价模型，这一模型包含了政府协同工作的四个维度:新的组织类型、新的责任与激励、提供公共服务的新方式和跨组织工作的新方式。尽管这是一个主要用于评价和衡量政府间以及政府部门间协同程度的模型，但是政府协同治理和政府协同工作是包含在社会协同治理之中的，两者有一定的共通之处。城市韧性的建设和发展越来越要求多主体、多组织的参与，政府部门可以通过信息、共同的目标将多元主体凝聚起来参与城市韧性建设，同时可以构建一种新的以增强城市韧性为目标的公共服务方式，而城市韧性水平也能作为协同治理中绩效评估的参考指标之一。(三)城市韧性评估模型设计基于国内外城市韧性的相关研
8、究，以及协同治理的机制和协同工作的维度等相关文献资料，对学者们提出的城市韧性及协同治理的模型和框架进行整合，设计和构建城市韧性评估的模型，经整合后的城市韧性评估模型主要包含6个一级维度和33个二级维度，其中6个一级维度分别为社会韧性、经济韧性、制度韧性、基础设施韧性、社区资本和环境韧性。具体的二级维度所包含的变量内容，综合分析各类文献的结果，细分如下。1.城市社会韧性社会韧性是一种功能，它涉及人口特征以及人们获取资源的能力，包括健康、教育、福利和社会稳定性。该维度包含5个子维度，如表3所示。2.城市经济韧性经济韧性是当地社区的经济活力以及经济环境的多样性，最终可归于保证居民的生计稳定，详见表4
9、。可见，经济韧性包含经济多样性、就业、资产、收入及其公平性、经济恢复力和资源水平共六个子维度。3.城市制度韧性制度韧性是指该地区拥有丰富的灾害经验、减灾规划和资源，包括当地政府为了提高灾害意识和居民的灾害准备度所做的努力，详见表5。适应性能力主要包括组织特征、政策和立法、研究和发展。此外，减灾费用也是必不可少的。总之，制度韧性包含了减灾计划，准备度，管理、领导力和政策，管理资源，组织特点。4.城市基础设施韧性基础设施韧性是指一个社区从灾难和基础设施损坏当中恢复以及响应的能力，例如电力、用水供应、卫生环境和交通网络，详见表6。通过分析，最终提炼出了5个二级维度，分别是房屋类型及建造标准、响应和恢
10、复、交通网络、关键基础设施和基础设施的暴露程度。5.城市社区资本社区资本是指个人与他们所在的社区邻里之间的关系，社区在应急管理当中扮演着越来越重要的角色，它的子维度可分为6个方面，详见表7。总之，社区资本的二级维度应包括社会资本，社区能力，创新，社区纽带，社会参与，知识、信息和意识。6.城市环境韧性环境韧性是指灾害频度和灾害强度、生态系统的管理、可持续性的发展和资源保护。相比而言，尽管当前对环境韧性的讨论较少，但某种程度上，城市韧性就是获得可持续发展的一种有效方式，因此环境韧性应保留。三、评估模型在广州市的实践应用分析目前，我国共有5座城市正在开展城市韧性的建设，分别是成都市、德阳市、黄石市、
11、义乌市和海盐县。城市韧性是继智慧城市之后出现的一种新的城市协同治理理念的应用和实践，其关键在于在智慧城市的基础上运用各类技术和手段提升城市承灾能力和自恢复能力，但城市韧性评估在我国尚处于起步发展的阶段。为此，本研究尝试将城市韧性建设与智慧城市关联起来对比分析，参照目前我国已经成熟的智慧城市评估体系结合起来开展评估。(一)广州市城市韧性评估数据的选取和处理广州市作为我国主要一线城市之一，有着诸多得天独厚的条件，积累了较好的社会基础和经济基础。随着粤港澳大湾区的推进和建设，作为大湾区覆盖城市之一的广州市，迎来了更多的发展机遇和优势，但与此同时，已经实施智慧城市建设多年的广州市能否有效抵御各类风险和
12、灾害，更好地迎接大湾区的发展利好?要抓住粤港澳大湾区发展的历史机遇，广州市首要任务是提升城市的灾害抵御能力和城市治理能力，这离不开城市韧性的建设和推进。在广州市相关数据的处理和分析上，以协同治理视角下城市韧性评估模型为基准，对应搜索理论模型中代表变量所对应的统计数值，进行同项代表变量在2016年、2017年和2018年三年间的统计数值变化对比，进而分析该代表变量的建设和发展现状，共同反映不同韧性维度状态。对于无法用数据进行衡量或缺失的数据，则不进行评估，但缺失数据所对应的二级维度同时代表着广州市在该城市韧性维度中存在着不足。分析和对比中主要选取了以下方面的数据(见表9)。(二)广州市基于评估模
13、型的韧性评价1.城市社会韧性对广州市社会韧性的评估是从教育及其公平性、人口特征、公共医疗服务、社会服务和福利与社会安全这五个方面展开的。具体表现为在2016年到2018年间，广州市的识字人口百分比相对稳步上升，拥有医疗保险的人口百分比和每万人中拥有的医生数量一直处于上升趋势，同时，城乡低保标准一直在上调，相关警情呈现下降趋势，除此之外，高中毕业人口百分比呈现出下降趋势，而拥有车辆的人口百分比和拥有电话的人口百分比在这三年来也在下降。可见广州市在非文盲率、医疗服务水平、社会服务与福利和社会安全方面有比较好的持续发展，但是在人口受教育程度、车辆普及率和电话覆盖率方面需要额外重视。2.城市经济韧性对
14、广州市经济韧性的评估是从经济多样性、就业情况、收入及其公平性、经济恢复力、资源水平这五个方面展开的。表现在这三年间，广州市的产业结构不断优化，大企业与小企业的比例在降低，市政收入一直呈现递增趋势，但是，广州市的居民收入及分配公平性仍然不高，就业率相对稳定但依然没有全部覆盖。可见广州市在城市经济多样性、经济恢复力、资源水平这几个方面有比较好的发展态势，但是在贫富差距和就业率方面还需要持续加强，特别是收入及其公平性方面应得到额外的重视。3.城市制度韧性对广州市制度韧性的评估是从准备度、管理、领导力和政策、组织特点这四个方面展开的。具体可知广州市在2016至2018年已在不断健全应急体系和防灾减灾机
15、制，完善自然灾害、极端天气等突发事件预警信息发布体系，其公共安全和国防支出也在逐年上升。可见广州市在公共安全和国防支出、政府机构和行政特区的数量这几个方面做得比较好，但是在减灾计划和关于灾害的响应的规章制度等方面还需要持续加强。4.城市基础设施韧性对广州市基础设施韧性的评估是从房屋类型和建造标准、响应和恢复、交通系统、网络系统这四个方面展开的。具体表现为广州市在这三年间的公立学校数量和每千人中医院床位的数量都处于上升趋势，同时，公路长度、交通入口数量在增加，互联网覆盖率也不断提升，但是广州市内的老旧住房数量仍然较多，而每平方公里公共设施的数量也呈下降趋势。可见广州市在响应和恢复、交通系统、互联
16、网覆盖率这几个方面有比较好的发展态势，但是在住宅房屋的年龄、公共设施的数量和互联网普及率方面还需要持续加强。5.城市社区资本对广州市社区资本的评估是从社会资本、创新和社区纽带这三个方面展开的。具体可知广州市在20162018年间的非政府组织的数量不断增加，同时，创造性行业就业的人口百分比以及每千人中从事专业的、科学的和技术性的服务行业的百分比逐步提升，而人口迁出率虽然总体呈下降趋势但比例不低。可见广州市在社区资本和创新两个方面有比较好的发展态势，但是在社区纽带方面还需要持续加强。6.城市环境韧性对广州市环境韧性的评估是从灾害频度和强度、可持续性两个方面展开的。具体而言，广州市在近三年间的突发事
17、件(火灾和交通事故)数量和损失都呈下降趋势，城市供水综合生产能力一直上升，但仍存在生态环境污染压力大、河涌治理进度较慢等问题。可见广州市在灾害频度、城市供水综合生产能力、城市环境这三个方面有比较好的发展态势，但是在灾害强度、生态环境污染等方面还需要持续加强。四、协同治理视角下城市韧性评估理论模型的构建基于协同治理的视角，在国内外文献成果基础上对各类模型和框架仔细梳理，初步设计了一套评估模型。再通过对广州市实践评估过程和结果分析，对初步设计的6个一级维度和33个二级维度做了进一步的优化与整合，最后保留6个一级维度，提炼出12个二级维度，比较符合中国实际的通用型城市韧性评估模型，并提高了可操作性(
18、如图1所示)。1.一级维度城市韧性评估模型的一级维度包含社会、经济、制度/组织、基础/防灾设施、社区资本和环境。图中背景颜色的深浅分别代表了其在理论界被学者们重视的程度。(1)社会和经济维度的背景颜色最深，是两个必不可少的维度。社会维度主要是人口特征以及人们获取资源的能力，而经济维度则是经济活力和经济环境的多样性；(2)制度/组织和基础/防灾设施维度稍浅，仅次于社会和经济韧性。制度/组织维度指城市拥有丰富的灾害经验、减灾规划和资源，基础设施维度则是城市从灾难和基础设施损坏当中恢复以及响应的能力；(3)社区资本的背景色更浅，其重要性略低于制度/组织韧性和基础/防灾设施韧性，说明社区中的个人与他们
19、所在社区邻里之间的关系；(4)环境韧性背景色最浅，其重要性相对较低，代表了灾害频度和灾害的强度。2.二级维度由图形中的一级维度引出城市韧性评估模型的二级维度，主要选取了12个较为重要和常见的特征。这些二级维度是各个一级维度的影响因素，二级维度之间可能存在相互影响或相互依赖的关系。(1)社会韧性维度包含了医疗健康和社会福利，两者相互组合，共同反映了居民的社会保障情况;(2)经济韧性维度包括经济多样性和经济恢复力，两者之间相互依赖，即产业形式的多样性给收入来源的多样性提供了可能;(3)制度韧性维度包含减灾计划和灾害准备，这两个方面相互依赖，即政府灾害计划的实施和普及能一定程度上提高居民的灾害准备度
20、和准备能力;(4)基础设施维度包括了响应和恢复以及关键基础设施，响应和恢复会受到关键基础设施状况的影响;(5)社区资本维度包含社会参与和社区纽带，两者共同影响居民的社区和城市认同感;(6)环境韧性维度包括生态系统与可持续发展，城市资源的利用情况会影响城市环境保护的政策和规定，但都是为了保护城市的环境。3.目标和结果模型的最后一部分是通过前两部分的合力作用而得出的理想结果，也是城市韧性评估模型建立之前的目标，即通过城市韧性的建设提高城市的承灾能力和自恢复能力。五、城市韧性评估理论模型的优化建议当前关于协同治理视角下城市韧性评估模型的相关研究较少，一方面可能是由于城市韧性理念在我国的应用和发展未全
21、面化，尽管当前学者们对于城市和韧性的研究较为关注，但是大多集中在如何提升城市韧性和构建韧性城市方面，未广泛和深入探讨城市韧性建设和发展的标准、指标和框架；另一方面可能是因为当前对于城市韧性评估模型的研究尚未涉及协同治理方面，学者们对于城市韧性评估/评价模型和指标等的探讨集中在灾害学、生态学等方面，与公共管理、协同治理方面的结合有待进一步的发现和研究。基于协同治理视角下城市韧性评估的模型，对广州市的城市韧性实践进行分析和评估，可以得知目前该城市韧性评估模型的一些指标在现实实践中还没有得到体现，针对这一情况，可以从两个方面进行优化：一是在实践中注重与理论结合：可以以理论模型为基础，在城市韧性的建设
22、和推广过程中不断结合理论模型的具体维度和指标，以协同治理的理念和机制推进城市韧性的提升，汇集多元主体共同参与到城市韧性的建设和发展之中，让各个主体享受协同治理所带来的成果，不断应用和验证理论模型，进而丰富理论模型中的协同治理机制和方式；二是理论模型依据实践不断优化：从实践出发，在城市韧性的实际建设和推广过程中形成较为完善的体系或框架，对比分析、互相结合，将城市韧性实践中多元主体协同治理的效果和方式充分提炼，以促进理论模型的进一步完善。无论如何，从目前我国城市韧性的建设情况而言，基于协同治理视角下城市韧性评估的模型对城市韧性的建设和城市治理能力的提升具有一定的指导作用，并且能一定程度上增强城市韧性的协同治理，让多元主体的参与和建设发挥更大的效能。
