1、中国安全监管机构的变迁中国安全监管机构的变迁 一、安全监察1949年11月2日，中央人民政府正式宣布成立劳动部，李立三任部长。1950年5月劳动部成立劳动保护司，张维汉任第一任司长，章萍任第二任司长。各地方劳动部门设置了劳动保护处或劳动保护科，作为劳动安全卫生工作的专管机构。产业部相继在部内的生产或人事部门设立了专管劳动安全卫生工作的机构。中华全国总工会在各级工会中设立了劳动保护部，工会基层组织一般都设立了劳动保护委员会。在厂矿企业中，国营厂矿建立了技术保安科(股)，在较小的厂矿配备了保安负责人。1956年11月，由于劳动保护工作性质，需要经常发文指导工作，劳动保护司改为劳动保护局。1966年
2、文革前，劳动部劳动保护局包含劳动保护处、锅炉处和矿山处，编制有30人左右。各省、直辖市劳动局设立了劳动保护处，负责劳动保护、锅炉和矿山安全，地、市、县设立了劳动保护科(股)，人员编制多则10余人，少者35人，有的县级机构是兼职。逐步形成了国家监察、行业管理、群众(工会)监督的体制。1966年文化大革命开始后，劳动保护工作受到冲击，从上到下工作基本瘫痪，机构撤销，人员下放到干校或合并转业，劳动保护工作处于无人负责的状态。1970年6月，经中共中央批准“国务院关于国务院各部门建立党的核心小组和革命委员会的请示报告”，由国家计划委员会、国家经济委员会、物资部、劳动部等9个单位合并组成国家计划革命委员
3、会，劳动部和中央安置小组办公室成为国家计划革命委员会劳动局，下设保护组，人员3人。1975年9月30日，国务院发出“关于调整国务院直属机构的通知”，将国家计委劳动局，改为国家劳动总局，作为国务院直属机构，由国家计委代管。下设由文革前从事这项工作的五六个人组成的保护组、锅炉组。1979年6月，国家劳动总局党组决定将保护组、锅炉组改为劳动保护局，人员增至20人左右。背景资料：1977年至1978年事故成倍增加，是历史上第三个高峰，职业病新增人数占患病人数的54%，事故无人调查、处理，连事故统计数字也报不上来。1978年，中共十一届三中全会提出对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针。为了迅速
4、恢复安全生产各项制度，加强培训，编制技术措施计划，改变无人负责的状态，1979年4月9日，国务院批转了国家劳动总局和卫生部关于加强厂矿企业防尘防毒工作的报告。报告要求：在集中掌握的更改资金中，规定10%左右由劳动部门掌握分配。各企业要在每年更改资金中提取10%20%(矿山、化工、金属冶炼企业应大于20%)，用于改善劳动条件，不得挪用。报告还要求，要恢复和健全安全机构，加强队伍建设，省、市、自治区劳动、卫生部门和企业主管部门设相应的处(科)，省辖市、县应设专管机构或专职人员;企业应按职工25配备专职安全人员，不满500人的企业也要配备专(兼)职人员。企业安全检查人员属生产人员，应保持稳定，不要轻
5、易调动。1982年，国家劳动总局改为劳动人事部，根据1983年5月国务院常务会议批准的劳动人事部任务和职责，劳动人事部下设劳动保护局、锅炉压力容器安全监察局、矿山安全监察局。1983年3月23日-4月1日，劳动人事部在北京召开全国安全生产工作会议。明确安全工作的改革要加强立法，实行国家监察制度。1983年下半年国务院编委批准增加劳动安全卫生监察人员编制600人。1984年4月26日，劳动人事部和国家经委发出增加各省安全监察人员编制的通知。国务院为了加强劳动安全监察机构，决定在机构改革情况下，给全国各地劳动安全监察人员增加6000人，各地经委安全生产管理人员增加2000人。1986年11月，为了
6、便于开展工作，与锅炉压力容器安全监察局和矿山安全监察局名称对应，劳动保护局更名为劳动安全卫生监察局。1988年3月，第七届全国人大会议决定将劳动人事分开，成立劳动部和人事部，国务院批准的劳动部“三定(定任务、定机构和定编制)”方案中规定：新组建的劳动部“综合管理职业安全卫生、矿山安全卫生、锅炉压力容器安全工作，实行国家监察”。根据规定，劳动部设职业安全卫生监察局、矿山安全卫生监察局、锅炉压力容器安全监察局。各省、市、县设立了相应的处、科、股和专职安全监察人员。三个局人员近百人，劳动安全卫生监察局更名为职业安全卫生监察局。1998年6月17日，根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构
7、改革方案和国务院关于机构设置的通知，原劳动部承担的安全生产综合管理、职业安全监察、矿山安全监察职能，交由国家经济贸易委员会承担;原劳动部承担的职业卫生监察(包括矿山卫生监察)职能，交由卫生部承担;原劳动部承担的锅炉压力容器监察职能，交由国家质量技术监督局承担。工伤保险的职能交新成立的劳动和社会保障部。各工业部门承担安全生产行业管理的职能也交国家经贸委。1998年8月11日，国务院办公厅以国办发1998121号文件，下发了国家经贸委职能配置、内设机构和人员编制规定的通知。国家经贸委内设安全生产局，负责综合管理全国安全生产工作，对安全生产行使国家监督职权，局长闪淳昌。该局辖综合处(4人)、监督一处
8、(5人)、监督二处(5人)、政策法规处(4人)。2000年12月，国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局成立。2000年12月31日，国务院批准了国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)职能配置，内设机构和人员编制规定，国家安全生产监督管理局正式成立，局长张宝明。国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局) 是综合管理全国安全生产工作、履行国家安全生产监督管理和煤矿安全监察职能的行政机构，由国家经济贸易委员会(以下简称国家经贸委)负责管理。内设办公室(外事司、财务司)、政策法规司、信息与技术装备保障司、煤矿安全监察一司、煤矿安全监察二司、安全监督管理一司、安全监督管理二司、安全监督管理三司
9、、人事培训司等9个司，行政编制160人。2003年10月，国家安全生产监督管理局由国家经贸委管理改为国务院直属机构。2003年10月23日中编办下发了关于国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知(中央编办发200315号)，在原有职责的基础上，增加了5项职责：一是承担国务院安全生产委员会办公室的工作;二是原国家经贸委承担的协调安全生产专项整治、危险化学品安全生产管理监督管理、组织协调特别重大事故调查处理、组织全国安全生产督促检查、中国海洋(包括海域)石油作业安全生产监督管理职责(必要时有关职责以国务院安全生产委员会办公室名义履行);三是原由卫生部承担
10、的作业场所职业卫生监督检查职责;四是烟花爆竹生产经营单位的安全生产监督管理职责;五是组织实施注册安全工程师执业资格制度，监督指导注册安全工程师执业资格考试和注册工作的职责。机关行政编制调整为192名。2005年2月26日，国务院下发国务院关于国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)机构调整的通知(国发20054号)。2月28日，中组部宣布了党中央、国务院关于将国家安全生产监督管理局调整为安全生产监督管理总局，升格为正部级的决定;同时，宣布了总局及其管理的国家煤矿安全监察局领导班子名单，任命李毅中为总局局长。2008年7月11日，国务院办公厅印发关于印发国家安全生产监督管理总局主要职责内设机
11、构和人员编制规定的通知(国办发200891号)，国家安全生产监督管理总局设办公厅(国际合作司、财务司)、政策法规司、规划科技司、安全生产应急救援办公室(统计司)、安全监督管理一司(海洋石油作业安全办公室)、安全监督管理二司、安全监督管理三司、安全监督管理四司、职业安全健康监督管理司、人事司(国家安全生产监察专员办公室)10个正司局级内设机构，机关行政编制247名。据国家安全生产监管总局原办公厅主任田玉章在国家安全生产监督管理总局信息调查研究2008年10月7日第19期刊登的文章完善地方安全监管体制，不断壮大基层安全监管执法力量一文中指出：截至2008年6月底，全国31个省(区、市)和新疆生产建
12、设兵团、333个市(地)均设立了安全监管机构，全国2859个县(市、区)有2705个设立了安全监管机构。省、市、县三级安全监管机构人员编制4万3735名、有人员4万7656名。同时，全国有12个省(市)、213个市(地)、1503个县(市、区)的安全监管局建立了安全生产执法队伍。全国省、市、县三级安全生产执法队伍(总队、支队、大队)共计1728个，人员编制1万5714名，现有人员1万4457名。截至2008年6月，全国4万813个乡级行政区划中，设置了安监科(办、站)、安委办等安全监管机构或加挂相应牌子的2万8024个，成立安全生产执法队伍的4724个，乡镇、街道安全监管机构和执法队伍现有专职
13、人员4万5159名，兼职人员3万1688名，聘用人员1万379名，共计8万7226名。截至2008年6月，除福建、海南、西藏、青海、新疆5省区和新疆生产建设兵团外，全国26个省(区、市)成立了安全生产应急救援指挥中心或应急救援办公室(处)，有150个市(地)建立了安全生产应急管理科(办)或应急救援指挥中心。截至2008年6月，全国省、市、县三级安全监管部门所属支撑保障机构1575个(包括安全技术研究、安全培训、宣传教育、检测检验、调度信息、应急救援机构等)，人员编制1万2455名，现有人数1万6728名。其中：事业单位1082个，人员编制1万1053名，现有人数1万1453名;社会团体493个
14、，人员编制1402名，现有人数5275名。二、锅炉压力容器安全1955年7月，根据国务院(55)国发已32号文件批示，劳动部筹建了国家锅炉检查总局，编制40人，局长罗英，副局长戴谦、王向明。1955年底劳动部组建国家锅炉检查总局工作基本完成，总局实有人数已达36人。上海、天津、沈阳等重点工业城市率先建立起锅炉安全监察机构。背景资料：1955年4月25日，天津国棉一厂一台田熊式锅炉因下锅筒苛性脆化引起爆炸，造成8人死亡，17人重伤，52人轻伤，损失36万多元。1955年5月16日，国务院第四办公室向国务院提出建立国家对蒸汽锅炉及起重设备、受压容器监督机构的初步意见。主要内容是：设立国家锅炉检查总
15、局，委托劳动部领导，编制为40人。6月11日，国务院以(55)国发已32号文转批了这个意见，批示：可在劳动部下设国家锅炉检查总局。1958年开始的大跃进，给劳动保护工作造成严重损失，各级锅炉安全监察机构被精简合并。1958年9月撤销了锅炉检查总局，将其业务并入劳动保护局，设立锅炉安全检查处，人员精简为13人。地方各省、市、自治区劳动厅(局)的劳动保护处内有少数锅炉专管人员。1960年2月25日至3月1日，劳动部召开锅炉安全技术鉴定委员会第一次会议，通过了委员会的组织简则，讨论和修改了锅炉安全监察规程(草案)等规定。1963年5月28日，国务院批转劳动部关于加强各地锅炉和受压容器安全监察机构的报
16、告，国务院决定恢复各级锅炉安全监察机构，把全国劳动部门锅炉安全干部增编至500人。背景资料：由于机构精减，锅炉安全专管人员太少，许多安全规定和要求没有认真贯彻执行。推行的“企业自行检验”要求，除少数电厂和大企业有技术力量有能力进行外，绝大多数企业没有技术力量，许多地方依靠司炉工对锅炉进行检验，根本不可能保证安全运行。即使有能力检验的企业，单靠企业自检也难免发生事故。1958年至1962年锅炉设备的数量成倍增加，而企业的锅炉安全管理工作却没有相应跟上，是事故频发的主要原因。劳动部门锅炉安全监察机构一再削弱，也是造成锅炉爆炸事故频繁、设备损坏严重的原因之一。为了保证锅炉和受压容器的安全运转，需要劳
17、动部门加强监督检查和综合管理，国务院决定把全国劳动部门锅炉安全工作干部编制增加到500人，新增加的人员编制由国务院拨给。1964年9月，劳动部锅炉安全监察局实有人数已达36人。设锅炉安全监察处、容器安全监察处、培训情报处和秘书室。全国各省、市、自治区在劳动厅(局)内建立了锅炉安全监察处，各地区及地级市也基本设有安全监察科。1966年文化大革命开始后，锅炉安全监察工作受到冲击，全国锅炉压力容器安全管理机构被撤销，专管人员被下放、调离，从上到下工作处于无人负责状态达10年之久。1969年2-4月，监察局锅炉压力容器干部全部陆续下放到河南劳动部“五七”干校。1970年6月,劳动部被撤销，在国家计委内
18、设劳动局，主要管劳动工资和劳动力计划管理，锅炉安全人员一人未留。1975年9月30日，国务院发出关于调整国务院直属机构的通知，将国家计委劳动局，改为国家劳动总局，设立了锅炉组。1978年6月，国家劳动总局党组决定将保护组、锅炉组改为劳动保护局。1978年9月5日，国务院有关领导批示同意国家劳动总局8月1日向国务院提出的关于统一归口，建立、加强锅炉压力容器监督检查机构的请示报告，国家劳动总局恢复了锅炉压力容器安全监察局，林超任局长，并在各地劳动部门成立锅炉压力容器安全监察处、科，人员编制不应低于1963年国务院批准的编制数(注：1963年编制500人)。1978年9月，经国务院批准，在国家劳动总
19、局内恢复建立锅炉压力容器安全监察局，并认可对外使用“中华人民共和国锅炉压力容器安全监察局”的名义。1979年9月，国家劳动总局恢复锅炉安全技术鉴定委员会，主要任务是审查锅炉、压力容器的安全规程、安全技术标准和制度，解决国内有关重大安全技术问题，并提出有关安全技术方面的建议。1979年10月20日，国务院批转了国家劳动总局关于健全锅炉压力容器安全监察机构加强监督检查工作的报告，要求各省、市、自治区尽快把机构建立和健全起来。1979年10月，国务院批准在劳动总局锅炉压力容器安全监察局下成立锅炉压力容器检测中心站。批准锅炉压力容器安全监察局在现有基础上(400余人)增编800人(包括要建立的国家锅炉
20、压力容器监测中心站)，以健全锅炉压力容器安全监察机构。背景资料：“文化大革命”期间，全国锅炉压力容器安全管理机构被撤销，专管人员被下放、调离，锅炉安全管理的规章制度被视为“管、卡、压的典型”“套在工人脖子上的枷锁”而废除，无人负责。锅炉设计不计算，以草图为准;制造锅炉不经审查批准，自由加工，粗制滥造;锅炉运行违章冒险操作，事故大幅上升。“十年动乱”中，全国共发生锅炉、压力容器爆炸事故近5000起，大量人员伤亡，经济损失2亿多元。1979年全国共有蒸汽锅炉15万台，热水锅炉3万台，比1965年增加1倍。压力容器是1963年以后才大量发展的，1979年已有700万台(只)。1978年全国锅炉、压力
21、容器爆炸事故，同1965年相比增加超过了10倍，恶性事故不断发生。1979年相继发生了几起世界上罕见的恶性爆炸事故，如9月7日，浙江省温州电化厂发生液氯钢瓶爆炸的恶性事故，59人死亡、779人中毒住院、400人门诊治疗、临时疏散人口8万多人，造成直接经济损失60多万元，影响100多个企业。为了加强锅炉、压力容器安全监察工作，迅速扭转锅炉、压力容器事故严重的局面，保证锅炉、压力容器安全运行，适应四个现代化建设的需要，国务院相继批准了恢复锅炉压力容器安全监察局和增加人员编制的报告。1979年12月15日，国家劳动总局在无锡召开第四次全国锅炉压力容器安全技术鉴定委员会会议,增补了新委员,重点讨论了锅
22、炉安全监察规程。1982年5月，国务院组建劳动人事部、撤销劳动总局，将锅炉压力容器安全监察局归属劳动人事部，局内机构设置未变。1982年底，全国配齐了增编800人的人数，基本上做到了省级劳动部门有锅炉压力容器安全监察处，地市劳动部门有锅炉压力容器安全科。1988年3月，第七届全国人大会议决定将劳动人事分开，成立劳动部和人事部，锅炉压力容器安全监察局划归劳动部，局内机构设置为：正副局长，正副总工程师，局下设三处一室，即锅炉安全监察处、压力容器安全监察处、综合处和办公室。1990年4月18日，中国锅炉压力容器检验协会正式成立，薄一波担任名誉会长，业务主管部门为劳动部，常设机构挂靠在劳动部锅炉压力容
23、器检测研究中心。宗旨是严格执行法规，确保检验质量，恪守公正原则，服务安全生产，促进技术进步，维护国家利益，促进会员合作，致力“四化”建设，提供优质服务。1993年，第八届全国人民代表大会第一次会议后，国务院决定撤销全国安全生产委员会，由劳动部代表国务院综合管理全国安全生产工作。劳动部据此对安全监察机构作了相应调整，将职业安全卫生监察局、锅炉压力容器安全监察局合并，成立职业安全卫生与锅炉压力容器监察局。局内有关处室是综合办公室、锅炉安全监察处、压力容器安全、管道安全监察处和检验管理处。1998年6月17日，根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和国务院关于机构设置的通知，国
24、务院办公厅关于印发劳动和社会保障部职能配置、内设机构和人员编制规定的通知(国办发199850号)宣布：原劳动部承担的锅炉压力容器监察职能，交由国家质量技术监督局承担，国家质量技术监督局成立锅炉压力容器安全监察局(现为国家质量监督检验检疫总局特种设备安全监察局)。特种设备安全监察局主要职能是：管理锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场(厂)内专用机动车辆等特种设备的安全监察、监督工作;监督检查特种设备的设计、制造、安装、改造、维修、使用、检验检测和进出口;按规定权限组织调查处理特种设备事故并进行统计分析;监督管理特种设备检验检测机构和检验检测人员、作业人员的资质资格
25、;监督检查高耗能特种设备节能标准的执行情况。根据特种设备局陈刚局长2009年2月在全国特种设备安全监察工作会议上的工作报告，2008年国家、省、市以及大多数县质监部门都设置了特种设备安全监察机构，共3012个;市以上质监部门全部设置了特种设备检验机构，共334个;安全监察和检验人员共3万507人，为安全监察工作提供了坚实的队伍保障。三、矿山安全1949年11月2日，国务院成立中央人民政府劳动部，内设劳动保护司，司内设矿山安全处。1966年，文化大革命开始，造成人们思想上极大混乱。矿山安全生产工作遭受严重挫折，安全机构被撤销，安全人员被精简。安全工作处于无人过问的状态，使伤亡事故又大幅度上升。1
26、981年1月1日，国家劳动总局正式成立国家矿山安全监察局，代表政府对矿山安全卫生工作执行国家监察，保护矿山职工在生产中的安全和健康。1982年3月15日，国办发35号函下达了全国矿山安全监察员编制。第一批暂定编制为1700人。截至1989年3月底，全国各地政府已经建立200多个县级矿山安全卫生监察机构，尚有300个正在筹建中。1992年，全国已建立各级矿山安全监察机构776个，配备矿山安全监察人员3000多人，并按照规定依法开展矿山安全监察活动。1998年6月17日，根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和国务院关于机构设置的通知，国务院办公厅关于印发劳动和社会保障部职能
27、配置、内设机构和人员编制规定的通知(国办发199850号)宣布：原劳动部承担的安全生产综合管理、职业安全监察、矿山安全监察职能，交由国家经济贸易委员会承担。1999年12月30日，国务院批准设立国家煤矿安全监察局，与国家煤炭工业局一个机构、两块牌子，是国家经济贸易委员会管理的负责煤矿安全监察的行政执法机构，承担煤矿安全监察职能。省(自治区、直辖市)煤矿安全监察局均为国家煤矿安全监察局的直属机构，实行国家煤矿安全监察局与所在省(自治区、直辖市)政府双重领导，以国家煤矿安全监察局为主的管理体制。省(自治区、直辖市)煤矿安全监察局可在大中型矿区设立安全监察办事处，作为其派出机构。19个省(自治区、直
28、辖市)煤矿安全监察局机构是：河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、安徽、江西、河南、湖南、四川、重庆、云南、贵州、陕西、甘肃、宁夏和新疆煤矿安全监察局。国家煤炭工业局与国家煤矿安全监察局实行一个机构、两块牌子后，其机关行政编制不变。省(自治区、直辖市)煤矿安全监察局一般核定编制40名左右，业务量较大的可核定60名左右;煤矿安全监察办事处的编制一般为20名左右，业务量较大的可核定25名左右。按此标准，全国省(自治区、直辖市)煤矿安全监察局以及煤矿安全监察办事处(拟设68个)共核定行政编制2800名，属中央垂直管理，不计入地方行政编制总数。2000年12月31日，国务院批准了国家安全生产监
29、督管理局(国家煤矿安全监察局)职能配置，内设机构和人员编制规定，国家安全生产监督管理局正式成立，国家煤矿安全监察局与其一个机构、两块牌子。涉及煤矿安全监察方面的工作，以国家煤矿安全监察局的名义实施。国家安全生产监督管理局下设涉及矿山安全的部门是：安全监督管理一司，负责依法监督检查非煤矿矿山、石油、冶金、有色、建材、地质等行业生产经营单位安全生产安全情况;煤矿安全监察一司负责监察国有煤矿安全生产情况，安全监察二司负责监督监察乡镇煤矿安全生产情况。2004年11月，国务院办公厅关于完善煤矿安全监察体制的意见(国办发200479号)明确了“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作格局。在湖北、广
30、东、广西、青海、福建5省(自治区)增设煤矿安全监察局。将煤矿安全监察办事处更名为区域性监察分局。2005年2月26日，国务院下发国务院关于国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)机构调整的通知(国发20054号)。2月28日，中组部宣布了国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局的决定。同时，宣布了任命赵铁锤为总局管理的国家煤矿安全监察局局长。3月16日，国务院办公厅印发关于国家煤矿安全监察局主要职责内设机构和人员编制规定的通知，国家煤矿安全监察局设3个职能机构：综合司(技术装备司)、安全监察司和事故调查司，局机关行政编制为48名(含国家煤矿安全监察专员编制)。2006年，国务院
31、办公厅关于加强煤炭行业管理有关问题的意见，将原国家发展改革委与安全生产密切相关的煤炭行业管理职能划转到国家安全生产监督管理总局和煤矿安监局。2007年，国家安全生产监督管理总局印发了国家煤矿安全监察局内设机构主要职责处室设置和人员编制规定(安监总办200712号)，新设立科技装备司和行业安全基础管理指导司，国家煤矿安全监察局共设综合司、安全监察司、事故调查司、科技装备司和行业安全基础管理指导司等5个司。根据2008年7月11日印发的国务院关于部委管理的国家局设置的通知(国发200812号)，国家煤矿安全监察局(副部级)，为国家安全生产监督管理总局管理的国家局。国家煤矿安全监察局机关行政编制为6
32、3名。2008年，全国设有25个省级煤矿安全监察局、73个煤矿安全监察分局，行政编制2762名。四、安全生产委员会1985年1月3日，国务院决定成立全国安全生产委员会，由国务院有关部、委及全国总工会领导人组成。国务委员张劲夫任安全生产委员会主任。其主要职责是，在国务院的领导下，研究统筹、协调和指导涉及全局的重大安全生产问题，具体工作由各部门分别管理，全国安委会办公室设在劳动人事部。随后，各级地方政府也相继成立安全生产委员会。1986年1月29日，劳动保护杂志改由全国安全生产委员会办公室主办，使全国安全生产委员会有了固定的宣传阵地。1988年9月19日，国务院办公厅根据机构和人员变化情况，决定调整全国安全生产委员会的组成人员
