1、新疆土地流转的现状关键词：土地流转指的是土地使用权流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。截至2007年，全区土地流转率达到21%，这个数字虽然与2005年的295%相比，确实增长了不少，但在姬新会看来，新疆土地流转水平仍然比较低。“与全国相比，我区土地流转水平偏低，主要原因是我区经济发展水平落后，加上农民素质较低，劳务输出人数少。在北疆一些地区，人均占有土地较多，农民从土地上能获得较多收益，这些都制约了我区农村土地流转。”姬新会分析了其中缘由。“农民有后顾之忧也是制约土地流转的一个因素。”姬新会说，尽管在我区农村土地承包经营
2、权的流转已悄然进行，但大部分农民习惯了面朝黄土背朝天的生活，除了种地外，没有其他技能。让他放弃手中的地，他会觉得无所适从。“这种心理还是因为农村社会保障制度不够完善”。目前，农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系还不健全，农民主要是依靠土地收入解决看病、养老等问题，这等于把土地作为最基本的生活保障来看待，“所以，农民不会轻易离开土地，因为有后顾之忧。”姬新会说。此外，农村第二、第三产业不发达，吸纳农村劳动力的能力有限；农村人口受教育程度不高，自身文化素质偏低，具有一技之长的能工巧匠数量少，特别是中老年人，缺乏外出务工的技能。这些因素均制约了农民转移就业的空间，进而制约了农村土地的流转。改革3
3、0年新疆农村土地流转的检讨与对策建议 罗桥顺1 2 （1.深圳市宝安规划设计院， 广东深圳， ； 2.新疆农业大学经济与管理学院，新疆乌鲁木齐 ） 农村土地，为城市建成区及独立工矿企业用地以外所有土地，既包括全部农村集体所有土地，也包括部分国有土地；既有农业用地，也有非农业用地；既包括耕地，也包括林地、牧草地、园地以及其他农用地；还包括农村建设用地和未利用土地。农村土地流转，是指在农村土地所有权和农业用地性质不变的情况下，土地承包经营户将土地承包经营权再次转移给其他农户或经营者的行为。其实质是农村土地承包经营权与土地使用权的再次转移，包括土地权利流转和土地功能的流转，在土地权利流转中还包括所有
4、权、使用权、承包权的流转。 农村土地流转制度改革是关系农村整体改革成败的关键，是建设社会主义新农村的必然要求。我国“十一五”规划纲要强调：“有条件的地区可根据自愿、有偿的原则依法流转农村土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，搞好土地承包流转中的仲裁服务。加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制。”本文以西北少数民族地区的新疆为例，通过实地考察和问卷调查掌握了农村土地流转现状和存在问题，检讨和反思了过去改革开放30年（尤其是近几年来）农村土地流转，并提出了相应的对策建议。 1 研究背景 我国现行的农用地使用制度来源于80年代初期的农村家庭联产承包责任制的改革，其特点是土地的所有权与
5、使用权相分离，即在坚持土地集体所有的前提下把土地均分到户。改革开放以后的中国农村农用地制度安排一直试图在稳定与流转之间寻找均衡点。 随着时间的推移，农地家庭联产承包责任制的弊端逐渐暴露，产生了一系列严重影响我国耕地保护、粮食安全、农民增收、土地效益、农民权益等问题。我国是农业大国，土地是我国农村最重要的资源，是我国农业生产中不可替代的、最基本的生产资料，是农民的命根子。农业、农村和农民问题始终是我国经济建设发展的根本问题，而土地问题是“三农”问题的核心。土地问题能否解决好，不仅关系到我国农村经济的发展，而且关系到整个社会经济政治大局的稳定。归根结底，土地问题解决的关键是变革现有的土地制度，最为
6、重要的是改革和创新农村土地流转制度，构建与时俱进、因地制宜的土地流转模式和支撑体系。 新疆地处亚欧大陆腹地、西北边陲，是少数民族聚居地区。目前，新疆农地流转规模小，速度慢，地区间差异比较大，收益低、规范差、隐性流转较盛行。据调查，2003 年全疆农户承包地流转总面积占总耕地面积 4.09%，而2001年6月，浙江全省已有近 13 %的耕地参与了土地使用权的流转。这与新疆的农业比较优势低，城乡收入差距较大，农民人均纯收入差距与中、东部地区不断拉大的现实不无关系。2006年新疆人均农用地是全国的6.2倍，但人均农民收入却只有全国平均水平的76%。因此，如何在稳定以家庭承包经济为基础、统分结合的双层
7、经营体制前提下，通过激活农村土地流转，掀起了一场农村“第三次土地改革”，根本上优化农业资源配置，调整和优化农业结构，开拓农村市场，增加农民收入，已成为新疆新农村建设的重要组成部分，是新疆新形势下的一项迫切任务和重大课题。 2 新疆农村土地流转的现状、问题分析 2.1新疆农村土地流转的现状分析 2.1.1人地矛盾更加突出，土地流转呈逐渐上升趋势 2007年全疆进行家庭承包经营的农户合计户，承包经营的耕地面积为亩，户均耕地13.52亩；农户通过各种方式参与流转的土地总面积为亩，占耕地总面积的4.79%。而在2001年全疆实行家庭承包经营的农户数为户，承包经营的耕地面积为亩，户均14.10亩；参与流
8、转的土地面积为亩，占承包经营的耕地总面积的0.77%。与2001年相比， 2007年新疆农户数是不断增加的，6年间共增加农户户，年均增加约户；而耕地数量却在减少，6年间共减少耕地亩，年均减少耕地.2亩。可见，新疆农村中的人多地少矛盾逐渐突出。而新疆参与土地流转的面积由2001年的亩增加到2007年的亩，几乎增加了6倍之多（见表1）。 表1 20012007年新疆土地流转总面积统计表 年 份 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 流转面积（亩） 承包面积（亩） 耕地面积（亩） 流转占承包 比重(%) 0.77 3.62 4.10 2.98 2.95 3.37 4.
9、79 流转占总耕地 比重(%) 0.59 2.87 3.27 2.31 2.16 2.39 3.29 资料来源：新疆维吾尔自治区农经局；耕地面积来源于新疆统计年鉴(以上数据不含新疆建设兵团) 2.1.2地区差异较大 2007年全疆参与土地流转的农村土地总面积为亩，其中北疆地区亩，占全疆土地流转总量的81%；南疆地区和东疆地区相当，所发生的土地流转数量较少，分别为11%和8%。可见，新疆的土地流转主要集中在经济发展较快的北疆地区。从各地州来看，由于受到乌昌一体化经济发展战略的影响，北疆地区昌吉州的土地流转规模在全疆是最大的，仅2007年一年流转的土地总面积就达到亩，占全疆的26.90%；处于第二
10、、第三位的分别为塔城地区（亩）和伊犁州（亩）；而土地流转规模最小的是克州（224亩），仅为昌吉州的1/1607。 2.1.3土地流转主要以转包为主 新疆农村土地流转的方式从2001年单一的转包、转让逐渐发展为以转包为主，转让、互换、出租、入股等其他多种方式并存的多样化格局。这种格局在实际生产中极大地满足了新疆土地流转的需要，同时也是农民在土地流转过程中真实意志的体现，切实保护了农民的利益。从图1得知，2001年到2007年的7年间，通过转包方式流转的土地面积逐年增加，其在土地流转方式结构中的均重达到了55.8%。 图1 新疆20012007年土地流转结构示意图 2.2新疆农村土地流转中出现的问
11、题 2.2.1农地流转规模小，速度慢；范围广，进展不平衡 近年来，尽管新疆土地流转呈现出上升的趋势，但由于新疆经济发展缓慢且地区发展不平衡，加上第二、三产业在全疆国民经济中的比重仍然较低，社会在一定时期并不能增加较多的就业岗位，大多数农民依然不愿放弃土地，农民在土地流转中仍然会表现出较大的顾虑，加之农用地经营收益不高，导致土地对潜在需求者的吸引力不足。同时，农业受自然和市场双重影响，风险大，经济效益短期内难以显现，业主对投资农业开发极为慎重，参与土地流转进行规模经营的比较少。因此，从总体上来说，新疆农地流转的规模还是比较少的。 2.2.2隐性流转较盛行，遗留隐患较大 新疆的土地流转大部分仍然是
12、农户之间的自发行为。由于缺乏必要的法律常识，在土地流转过程中有些农户采用口头协议的方式或是只是签订了简单的书面合同，土地流转往往没有经过必要的程序也没有通过相关部门的许可，农户间私下交易比较盛行。如本课题组在对土地流转的程序进行问卷调查和典型地区实地调查时发现有32.4%的农户是采用私下流转的，其对土地的后续利用产生的隐患也是显而易见的：一是土地流转的期限较短，造成了土地流转相对一方的短期行为，不愿对土地做过多的投入。二是土地承包户害怕把土地交回集体后自己又缺乏必要的保障，因此将土地再次承包只是为了继续持有对土地的承包经营权，不会考虑承包人的具体情况，加大了土地利用中的风险。三是这种流转不利于
13、土地管理部门及时的掌握确凿的土地流转信息，也就不能准确的制定出土地流转政策。 2.2.3土地流转程序不规范 近几年，新疆土地流转虽然已经呈现出上升的趋势，但与之配套的规范的土地流转制度却迟迟没有出台。因此，在具体的操作中各地的随意性较大，造成土地承包关系混乱，而由此引起的土地承包纠纷数量也在增加。土地流转不规范主要表现在一是操作程序不规范，二是流转合同不规范。土地流转尚处于自发阶段，双方口头流转的多，缺乏有效的市场机制，影响了土地流转的发展。 2.2.4对土地流转理解有偏差 在新疆农村的土地管理中，由于村干部坚持“增人不增地，减人不减地”、“土地承包30年不变”的政策，桎梏了土地流转。如有的地
14、区人地矛盾非常突出，但由于村干部坚持这些政策而不能及时的调整承包地，不但激发了农户和村干部间的矛盾，还极大的影响了农户经营的积极性。而有的地区却又不顾国家的政策，“土地平均分配”思想严重，只要村里的人口发生变动，就要求重新分配土地或是要求收回土地，极大的侵害了农民的权益。 2.2.5土地流转市场尚未建立 农村土地与城镇土地一样是都属于不动产。目前，我国的城市土地交易市场已经建立且在不断完善，市场机制在土地交易过程中发挥着重要的作用，土地的资产价值可以在土地交易过程中真正得以体现。但是，由于一些特殊的原因，如法律上不允许，现行交易案例少，使得农地交易市场迟迟不能建立，而土地流转多数属于农户之间的
15、一种自发行为，因此，新疆尚未形成一个统一规范的农地交易市场，土地流转也就缺乏必要的市场运作机制。这就造成土地流转既缺乏必要的场所，在交易中又不能真真体现农地的价值。 2.2.6流转信息缺乏且不畅通 正是因为缺乏土地流转市场，在区域内难以形成有效的土地流转供需信息，土地供需双方也就不能及时沟通。在新疆还存在“有流转意向而又找不到合适的需求方，有需要土地而又找不到有意向的供给方”，土地“要转的转不出去，要租的租不到”等情况，使得土地难以形成有效流转，严重制约了土地的合理流动和优化配置。政府对土地流转引导较少，农户自发的土地流转还占相当比例。 2.2.7中介服务组织不健全，土地流转管理滞后 在土地流
16、转过程中，缺乏大量的既理解相关土地流转法律法规，熟悉具体操作程序，又能及时收集相关土地流转信息资料的土地流转经纪人，也就是在新疆尚不存在一家具有相应资质的土地流转中介服务机构，这往往造成了在土地流转过程中事前信息无人收集，事中无人提供服务，事后无人监管的局面。目前土地流转没有相应的法律、法规，没有统一的操作规程和流转文书格式，缺乏完整的政策体系。多数县市和乡镇没有建立完善的农村土地流转管理机构，缺乏对农村土地流转的有效管理和引导。 3 促进新疆新农村建设土地流转的对策措施 3.1进一步建立健全土地流转法律体系 缺乏制度和法律的保障，是当前农村土地流转面临的一大问题。因此，应及时出台和修改有关的
17、土地政策和法律条文，完善农户承包地使用权流转管理办法，以确保农村土地流转工作有法可依、有章可循。 3.1.1改革农村土地制度 农村土地制度是土地流转的法律基础。针对目前农村土地所有权主体不明，产权不明晰等问题。第一，要明确集体土地所有权主体；第二，强化集体土地使用权；第三，稳定集体土地承包权；第四，确保收益权和处分权；第五，完善土地他项权利。 3.1.2修订土地承包法和土地管理法 目前土地承包法土地管理法己越来越不适应农村土地流转的发展需要，应该尽快进行修订。首先，将土地承包法和土地管理法中限制土地流转的有关内容予以删改，和土地流转的实践需要保持一致。其次，土地承包法承认了土地承包经营权的继承
18、性，但没有认可其抵押性。土地抵押是土地转让的一种方式，既然法律允许土地使用权转让，土地抵押也应该成立。再次，土地管理法应对“公共利益的需要”作出明确的界定。征地权作为国家的强制性权力，只能严格用于公共利益的需要，经营性项目用地不能启动国家的征地权。 3.1.3制定农村土地流转法 目前关于农村土地流转的法律规定散见于土地承包法和土地管理法两部法律中，缺乏系统性，2005年1月中央下发中共中央关于农户承包地使用权流转工作的通知，该通知内容较为具体，但没有上升到法律层次，不具有法律约束力。因而急需研究制定农村土地流转法，对农村土地承包经营权的法律基础进行确认和保护，对农村土地流转的内涵、形式、运作程
19、序及相应的法律后果做出明确系统的界定。 3.2加强管理，规范流转秩序 3.2.1加强土地流转程序管理 只有严格把好土地流转操作程序关，才能防止暗箱操作。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。土地流转当事人经平等协商达成一致意见后，双方应当签订书面合同，并报乡镇农业承包合同管理机构审查、签证和登记。同时要进一步明确农户在土地转让中的主体地位，禁止乡、村两级组织代替农户或越过农户对外签订土地流转合同。 3.2.2加强土地流转登记管理 按照规定的程序登记、备案，可以增强人们进行土地流转的安全感，扩大流转规模，同时也可以使政府掌握土地流转的实际
20、情况，制定正确的政策措施。要切实加强土地流转登记管理，可作出硬性规定，流转合同如不经过有关机构审查、签证和登记，则不具备法律效力。 3.2.3加强土地流转合同管理 合同档案是土地流转的原始文字依据，必须妥善进行管理。农业承包合同管理机构要对农村土地流转合同的内容进行审查、鉴证和指导，提高合同的合法性；要统一制发土地流转合同文本，提高合同的规范性；要设置专门的合同档案管理专柜和专门的管理人员，完善流转合同的立卷、归档、调阅工作，提高合同的安全性和保密性。 3.3 建立健全农村土地流转市场 3.3.1建立对农地价格的科学评价体系 综合考虑各种影响地价的因素，依科学方法计算地价，得出科学的、合理的土
21、地流转价格。这一价格可以作为基准价成为政府调控指导价的依据，土地流转中的成交价应围绕这一价格随供求关系的变化而上下变动。有了科学、合理的土地价格，土地流转则有据可依，有序市场的建立也指日可待。 3.3.2建立土地流转中心 在农村土地流转中，供求信息在空间分布上极为分散，传递设施和手段相对落后，存在双边垄断的现象，即土地的转让方找不到土地的受让方，土地的受让方找不到土地的转让方，土地转让信息的取得主要依靠邻居、亲戚、朋友及农村干部的信息交流。这直接导致较高的土地交易成本，土地资源配置的效率低。因此，需要建立专门的土地流转交易场所，解决信息传递问题，以提高农地流转机制的运作效果。 3.3.3发展土
22、地流转中介服务组织 土地流转与一般商品交易不同，其运行过程比较复杂，涉及估价、谈判、签约、鉴证、登记等众多环节，违约后还要处理违约纠纷。以上这些事宜非农户所能独立完成。所以，必须大力发展土地流转咨询、预测、资产估价、土地保险、土地托管、土地融资等各类中介服务组织。乡镇可以依托各乡镇农经站建立土地流转中介组织，明确其法律地位，规范其职能，负责土地流转的管理及中介，包括土地流转规划，收集发布土地供求信息进行项目推介，规范土地流转程序。 3.4推进土地流转配套改革 3.4.1推进现行户籍制度改革 我国现行户籍制度的形成是同我国的计划经济体制的形成联系在一起的，是计划经济时代短缺经济条件下人为因素的产
23、物。随着社会主义市场经济的发展，旧的户籍制度的限制，束缚了农村人口向城市转移，这样既延缓了城市的建设步伐，又制约着土地的流转。这种城乡分割的二元户籍制度是阻碍农村劳动力转移的主要制度根源。因此，要促进农村土地流转，就必须以改革户籍制度为突破口，拆除城乡壁垒，给进城农民以市民待遇，为农村人口向城市转移提供制度性保障。 3.4.2建立城乡统一的劳动力市场，促进农村剩余劳动力转移 随着城市化的推进，农业在国民经济中的比重不断下降。农业劳动人口被大量释放出来，农村劳动力进一步过剩。因此应该打破城乡封锁，消除就业歧视，构造城乡统一的劳动力就业市场。必须加强城乡劳动力市场一体化建设，通过劳动力市场，为农村
24、劳动力提供指导、咨询与介绍服务，发展多种形式的劳动就业中介组织，建立完善农村劳动力就业登记调查制度，加强农村劳动力市场信息网络建设。 3.4.3推进农村社会保障改革，弱化农村土地社会保障功能 正是由于土地为农民提供了农民自己和国家都无力承担的社会保障功能，农民不能轻易放弃与土地的关系，只能在有限的程度上参与到非农产业中去，这就造成了中国城市化进程跟不上工业化进程的现状。因此，要促进农村土地流转，必须完善农村社会保障体系，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险，先通过建立“
25、承包地+个人账户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障体制逐步退出，即将“承包地+个人账户”的双重保障体制向单纯的“个人账户”式的社会保障制度转化，弱化土地的社会政治稳定功能，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能。 3.4.4发展劳动密集型产业，充分创造就业机会 农村产业结构和就业结构调整的前提是非农产业大发展，能够不断创造出大量非农就业机会，不断将农业劳动力吸纳到非农就业岗位，不断降低农业就业比重和数量。在未来很长的一段时间里，我国的比较优势都将是劳动密集型产业，遵循比较优势发展起来的产业吸纳农村剩余劳动力，因为成本低廉而具有相当强的市场竞
26、争力，可进一步扩大生产规模，创造更多的就业机会。 3.5加大农村金融对土地流转的支持 由于农村土地投资风险高，回收期长，大规模的土地经营需要有力的资金支持。但是，目前农业的金融支持十分薄弱，普通农民很难通过正规渠道取得贷款，从而影响土地市场化流转。农村信用社在新疆农村金融中有着重要地位，农民却难以从金融机构取得贷款，缺乏农业发展资金，影响了土地投入和产出；成为制约新疆农业发展的瓶颈。地方政府应该从以下几方面着手，完善农村信贷市场和农业经营环境：政府尽快建立以土地抵押的农村土地金融制度；改革信贷管理体制，加大农业信贷投入；改善信贷投向，使信贷投入资金向龙头企业、种养大户、专业能手；适当降低利率，
27、减轻农民还贷负担。 3.6 政策建议 l、进一步建立健全土地流转法律体系。制定农村土地产权法和农村土地流转法，使土地流转有法可依。 2、法律上和政策上明确土地使用权有偿转让的合法性的同时，实现土地使用权有偿转让和流转要坚持以市场机制为主并允许农村土地使用权作为抵押品获取信贷。 3、承认农户承包经营土地的完全转让权，包括为农业用途和非农业用途转让承包土地的权利。农户在非农用地市场转让土地经营权，在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下，可以选择多种合约形式和开发方式。 4、制定和颁发农村土地流转合同，纳入合同法范畴，使之成为有名合同、定型化合同，并且在性质、基本条款、程序方面定型化，明确规定合同
28、双方当事人的权利、义务及违约连带责任，维护土地流转的严肃性。 5、在地管理部门指导下建立“土地流转委托中心”或“土地信托中心”等中介机构，中介机构负责接受农民委托，并将需要流转出的土地资料保存，建立农村土地流转交易信息网络，及时发布可流转土地的信息资料，接受供求双方咨询，沟通供求双方相互联系，提高土地流转的成功率。 4 结论 与全国其他地区一样，新疆先后实行了家庭联产承包责任制和农村土地流转，两者都是历史进步和经济发展的结果和体现。然而，由于自然条件、地理区位、资源禀赋、经济发展水平的原因，新疆的农地流转明显滞后与东中部地区，并存在不少制约性因素和问题，影响了新疆农村整体改革进程。因此，本文以农村土地流转这一热点难点问题为研究对象，顺应新疆新农村建设时期农村土地流转的必要性和紧迫性，找出新疆目前农村土地流转存在的不足和制约因素，系统剖析农村土地流转现状和存在问题，并有的放矢地提出科学、合理、操作性强的措施与建议，为下一步的构建与时俱进、因地制宜的土地流转模式和支撑体系，促进农村生产力发展、增加农民收入奠定了较坚实的基础。
