1、广东农村学前教育发展问题及其对策分析研究正式压缩强化意识 齐抓共管解决农村欠发达地区学前教育问题刻不容缓-广东省农村学前教育发展问题调研报告华南师范大学教育科学院 袁爱玲）摘要：广东省委、省政府向全社会提出了要建设教育强省、文化大省的目标。作为基础教育的有机组成部分，农村欠发达地区学前教育的发展问题对于该目标的实现具有不容忽视的重要作用。基于此，2004年初由广东省教育厅和广东省妇女儿童工委办公室组织的调研组对肇庆、清源、汕头、云浮等地的4个市8个县区）52所幼儿园进行了系列调研活动，对这一重点课题进行了广泛而深入的调研，认真总结了当前农村学前教育生存与发展中存在的问题，剖析了深层原因，并提出
2、了操作性较强的意见和建议，对指导当前农村欠发达地区的学前教育具有针对性及指导意义。关键词:农村欠发达地区；学前教育；发展一、 问题的提出广东省委、省政府向全社会提出了要建设教育强省、文化大省的目标。学前教育作为基础教育的有机组成部分，必须为这一目标的实现夯实基础，而不能成为滞障因素。2002年的两纲监测年报数据显示，广东省36岁儿童入园率为46.10%，与广东省经济发展水平相近的江苏省和浙江省分别为：68.51%和75.20%，即使是经济发展缓于广东的山东省和辽宁省，其36岁儿童入园率也分别达到了61.80%和65.00%。 2004年对两纲的实施监测报告显示我省的36岁儿童入园班）率达到了7
3、3.60%，仅用两年的努力就提高了27.5%。然而，繁荣数字后面存在着不容乐观的现实珠江三角洲的高入园率掩盖了我省一些欠发达农村地区入园率还很低的现实。初步的调查显示珠江三角洲的平均入园率已达到95.00%，而粤北山区农村的幼儿入园率还不足30.00。如果不正视并致力于解决农村36岁儿童低入园率的问题，不仅会拖广东经济发展的后腿，而且还将严重影响“构建社会主义和谐社会”，“建设和谐广东”的目标实现。众所周知，“和谐”的重要内涵之一就是各方面的发展要平衡，其中教育发展的平衡问题是其关键点之一，深刻而持久地影响着其它方面的平衡，教育的不平衡将会滋生一系列的社会不平衡。而作为国民教育的开端学前教育，
4、它的发展是否健康与平衡直接影响着其后教育的质量与平衡，因此，必须从开端上解决好发展不平衡的问题。如何才能在较短的时间里，有效地解决广东省农村学前教育发展不平衡的矛盾？深入问题，剖析原因，提出有效的、切实可行的解决对策是本研究的重要任务。解决今天的农村幼儿教育发展不平衡的问题就是在解决其明天的经济落后问题。西方的教育经济学家研究表明，投资1美元于幼儿教育，其回报率就是100美元，高于许多行业的投资回报率。这也正是本研究的重要价值或意义之一。学前教育质量与一流人才的密切关系、与社会可持续发展的密切关系，早已成为发达国家高级领导层的共识，学前教育事业已经成为他们高度重视的领域之一，如：美国前任总统克
5、林顿与现任总统布什都曾在白宫召开儿童早期学习与教育的会议；英国政府提出从2004年4月起所有的3岁儿童都能获得免费的学习机会。世界学前教育的这种动向应该引起中国政府的关注。二、调研情况2004年初由广东省教育厅和广东省妇女儿童工委办公室组织的调研组对肇庆、清源、汕头、云浮等地的4个市8个县区）52所幼儿园进行了系列调研活动，发现的主要问题有：（一） 幼儿入园率很低且呈现地域不平衡态势见表1）表1 珠三角区幼儿入园率与欠发达地区幼儿入园率之比较地区平均入园率珠江三角洲9500%河源市3065清远市5018梅州市5137阳江市4861汕尾市4542注：更值得注意的是部分贫因地区和粤北山区农村的幼儿
6、入园率还不足3000。（二） 未实现“每个乡镇办好一所中心幼儿园”的国家规定2003年国务院办公厅转发教育部等十个部委联合颁发的关于幼儿教育改革与发展指导意见国办发200313号）中明确指出：乡镇）人民政府承担发展农村幼儿教育的责任，负责举办乡镇）中心幼儿园，筹措经费。但调查发现我省东西两翼和粤北山区却还有一半以上的乡镇没有中心幼儿园。诸如云浮市乡镇中心幼儿园数仅占乡镇总数的31.75，清远市的乡镇中心幼儿园的比例为35.20，即意味有近70.00%的乡镇没有办中心幼儿园。（三） 经费紧缺，条件简陋，质量难保多数农村幼儿园的收费标准较低，此次调查显示收费最低的是澄海区，每学期180元人；最高为
7、佛冈县，每学期400元人；多数地区在280300元人之间。农村幼儿园经费来源主要靠收费，由于收费低，幼儿园难于维持正常开支，幼儿园只能请一名教师，工资400500元月。如：佛冈县汤塘镇中心幼儿园，每学期保教费总收入11，795元，支出教师工资7，570元，水电费电话费1，25765元，课本资料费1，18020元，办公费2，09633元，业务费518元，基建维修费2，600元，总支出15，22218元，收支相抵负2000多元。由于经费开支捉襟见肘，农村幼儿园教育设施十分简陋，再加上领导重视不够，管理不善等问题，办园的物质基础条件出现许多令人不满意的地方：房舍高度不够；人均占地面积不足；缺乏良好的
8、通风条件和幼儿活动必要的空间；采光面积远远低于标准；桌椅板凳不适应幼儿的身体成长；大多数的幼儿园所缺少最起码的卫生盥洗设施，甚至有一些房舍、门窗等存在安全问题；室外游戏场地狭窄；玩教具及儿童读物奇缺，许多活动无法进行，加上教师素质低，这里的幼儿园教育根本谈不上质量。脑科学研究告诉我们， 大脑发育在06岁是一生中最快的，如果在这个黄金时段内大脑得不到有效的开发利用，其发展潜能就会减少。从这一角度看，贫困的农村地区广大幼儿的大脑资源就这样在流失着。他们中也许不知有多少未来的科学家、艺术家因得不到适时的、科学的早期教育而被埋没，甚至可能令他们从人才资源而沦为人口包袱。这是最大的资源浪费。四） 师资力
9、量十分薄弱农村幼儿教师队伍存在学历层次低、数量不足、严重流失的问题。农村幼儿教师一般以乡村招聘的民办教师为主，大多数为初高中文化程度，未受过职前专业训练，且在职培训少之又少，大都缺乏幼儿心理与教育学的基本常识；在教育技能、才艺水平、普通话等方面都不过关，对现代教育技术的掌握更是侈谈。保教人员数量严重不足，尤其保育员更是少的可怜，且素质差，大都是没有文化的农村妇女，其工作也多局限于打扫卫生、清洗衣物等生活事务。这些地区的教师福利待遇普遍偏低，师资队伍极不稳定，教师流失严重。这里幼儿教师的月平均收入要比同地区城市幼儿教师至少低400500元，且常常不能准时、足额发放；社会保障方面也几乎是空白。所以
10、，能力稍强的教师一旦找到更好的工作岗位就毅然决然脱离幼儿教育。五）幼儿园教育质量现状令人堪忧这些地区幼儿教育不仅数量不足，而且质量令人堪忧，尤其是民办幼儿园的质量。主要表现在：1、办园设施普遍很差。不少幼儿园无合格的教室，教室高度一般不足3M，人均占地面积不到12平方M；缺乏良好的通风和采光条件，室内采光面积普遍小于地面的1/5，远远低于幼儿活动室规定的采光标准；缺少最起码的卫生盥洗设施和消防设备，没有幼儿厕所、饮水桶，水杯以及毛巾混用现象十分普遍。至于图书室、体育设施、玩教具包括自制）、幼儿活动材料、现代化教案设备等更是奢谈。这样的保教条件实难产生理想的质量。2、 课程实施问题颇多。有的幼儿
11、园随意到书店挑选几本少儿读物权当教材，不少读物超过了幼儿的接受能力；有的学前班甚至干脆用一年级的教材代替；对教材的选择全未考虑幼儿实际发展水平和需要。课程以读、写、算为中心， “注入式”的方式统治着整个活动，幼儿自我表现和自我选择的机会少之又少，更谈不上发展幼儿的自主性和主体性人格。幼儿的发展水平明显落后于发达地区的幼儿。在语言发展方面，这些地区的幼儿表达能力差，讲述语句不连贯，在众人或生人面前不敢说话，常以点头、摇头的方式来回答别人的询问；在认知方面表现为，习惯于机械记忆，注意力不易集中，易受外界干扰，个人卫生习惯较差等。3、 幼儿园教育与家庭教育脱节。农村的孩子基本上都是自己上幼儿园，家长
12、与教师很少有机会见面，教师对幼儿家庭情况不够了解，也没能通过各种形式，主动与家长进行联系。与此同时，农村家长们认为，把孩子送到幼儿园去了，教育孩子就是老师的事情，自己农活忙，无暇顾及子女的教育问题。家园互动、家园共育、家园同步在这些地区几乎谈不上。（六） 管理存在严重缺位现象我省不少地方政府及教育行政部门都在花大力气普及农村九年制义务教育，人力、物力、财力似乎根本无暇顾及学前教育，致使这些地区的幼儿园基本处于自生自灭，办园质量几乎无人问津的失控状态。个别地方虽有管理的痕迹，但极不协调，如有关部门未按规定负责新开办园的审查工作，甚至不少幼儿园在没有办理任何手续的情况下就开始招生；有的部门没有按国
13、家规定让承建商将配套建的幼儿园依法移交到教育行政部门；有的卫生部门对幼儿园的卫生、食品安全工作缺乏指导、培训，发现问题往往是简单罚款了事；还有的部门甚至向民办园乱收费。有个别地方则盲目追求“城市化的幼儿园”，建设像城市一样的楼房，买配套的大型玩教具结果却没有钱支付教师工资，更没有多余的经费来维护和管理房舍和大型玩具，导致年久失修，造成了大量的浪费。由于缺乏监管，小学附设学前班问题出现反弹。早在1995年，省政府就明确提出：到本世纪末，我省城市、县城和珠江三角洲经济发达地区取消学前班，要发展幼儿园。但是，近年来，尤其小学实行“一费制”后，城市、县城及镇中心小学又纷纷办起学前班，甚至是幼儿班，以低
14、收费和入读小学的学位为卖点，吸引家长把幼儿从幼儿园转送到学前班，致使幼儿园生源不足，维持困难。三、定性分析（一） 改革中学前教育行政管理力量被削弱是问题的深层原因在机构改革、体制改革中，学前教育被边缘化，教育行政的管理力量被削弱了。由于精简机构，原有的幼儿教育管理机构被撤消，没有专职编制，市、县教育局基本上只有半个人管幼教幼教专干不专，兼任许多其他部门的工作）。庞大的学前教育事业系统与如此少的教育行政管理人员极不成比例，何况幼儿教育管理工作量在逐年加大，仅社会力量办园的审批、年审任务就相当繁重。由于缺乏人手，县级的行政管理行为过多的放在对下级机构发布指令性任务上，缺乏对农村幼儿教育的规划、布局
15、调整，而乡镇级教育行政管理部门不能或者没有及时将其幼儿教育发展中出现的问题和上级主管部门汇报而造成问题扩大化，出现了县级统筹管理缺失、乡级管理力度不够、村级管理几乎为零的局面。二）幼教经费不足使农村学前教育生存严重“贫血”2001年全国基础教育工作会议确定了教育管理体制和投资保障机制都被认定到“以县为主”。而目前农村地区实行的税费改革在一定程度上却又降低了县级财政的农业方面的收入，这对于经济欠发达的以农业收入为主的县来说，其财政就更紧了，这些地区连贯彻实行义务教育的费用尚且难以支付，何谈解决属于非义务教育的幼教发展经费呢？正是由于学前教育属于非义务教育，这些地区基本上采取的是“谁办园谁拿钱，谁
16、受益谁负担”的原则，除了少量县政府直属机关幼儿园和教育部门幼儿园被纳入了县政府财政预算但其经费的获取通常不能保证）。大多数乡镇没有将农村学前教育经费纳入财政预算，也没有明确规定如何筹措经费，因此，这项经费经常处于零状态。少数乡镇有一定相关经费工程，但由于管理不善，存在被截留、未作急用等问题。此外，欠发达地区的农村幼儿园收费低、规模小、利润薄，难以吸引社会资金，而各级政府对这些地区的教育投资又主要集中在义务教育上，无暇顾及学前教育。即使有一些拨款，由于没有建立专款专用制度，在经过层层的筛漏后也所剩无几或被挪为他用。俗话说：“巧妇难为无M之炊”，经费不到位，其教育质量也就可想而知了。三）对学前教育
17、的重要作用认识不到位使农村学前教育现状雪上加霜极为遗憾的是，调查中发现，这些地区不少政府的领导甚至是教育部门的领导都不重视学前教育。在他们看来，这一阶段的教育可有可无，入小学才是真正教育的开始。殊不知，良好的开端教育学前教育）能为后续教育节省许多成本。大脑潜能发展存在递减法则，开发的早就开发得多，开发的晚就开发得少。良好的习惯、健康的个性正是在学前阶段形成。学前教育起着“良好的开端决定成功的一半”之作用。四）忽视师资队伍的培养建设使农村学前教育质量陷入恶性循环教师法明确提出，“中小学教师，是指幼儿园，中小学以及其他教育机构教师”。当经济发达地区纷纷提出提高教师学历要求的时候，欠发达的农村地区还
18、普遍未实现教师法规定的最低学历达标要求。需要指出的是，我国教师资格证中居然不存在“幼儿园教师资格”这一资格种类，就连高等院校学前教育专业的毕业生领到的教师资格证的资格种类也是“高级中学教师资格”。而没有资格认定，也就没有资格审核。这是极不合理的现象。实行了“供需见面，双向选择”的就业机制之后，一方面，大部分幼师毕业生都往发达地区跑，不愿意到农村地区，即使是来自农村的毕业生也不选择回农村去任教或去创办幼儿园。另一方面，农村地区的幼教机构为了降低教师工资成本，尽量不用高学历或正规幼师毕业生，而雇佣一些低学历的教师，大量未受过正规训练的乡聘教师、临时教师成为农村幼儿教师队伍的主力军，加之农村幼儿教师
19、很少有在职进修的机会，这样的教师队伍状况如何保证教育质量？这里的幼儿又如何享受真正意义上的平等的教育呢？！五）对现有资源的漠视和浪费使农村学前教育发展的土壤更加贫瘠从基层管理人员、教师到农村家长大部分人都未能充分认识到广大的农村地区就有相当丰富的教育资源。首先，忽视了农村特有的自然和民俗资源。一些欠发达地区，误以为要与先进的幼儿教育接轨，就是像城市中那样建造漂亮的园舍，要有现代化的教案设备，要有智能化的管理系统，殊不知广阔的原野、丰富的动植物以及各种民俗民风活动都是自身最宝贵的学前教育资源。其次，资源浪费现象较突出。由于农村幼儿园分布稀疏，办园规模小，缺乏整体规划，再加上交通、经济、信息化等方
20、面的落后，村村镇镇之间协调沟通少，用于农村学前教育的财力、物力和人力没有得到合理的配置，造成了一定的资源浪费。 再次，没有全面考虑农村家长的心理需要。现今的农村家长大都觉得自己的日子过得累、挣钱少，盼着自己的孩子可以好好学习，将来好走出小乡村，有一番作为。所以，他们也就比以往更加重视对孩子的培养。随着电视和电话等等先进的信息传输设备的发展，他们接触和了解当前的教育科学的机会也更多，眼界更加开阔，思想观念也更加进步，已初步意识到孩子早期教育的重要性。但是，他们的认识毕竟还是模糊的，幼儿教育工作者未能适时把握住家长们“望子成龙、望女成凤”的契机，更新家长的观念，宣传科学的幼儿教育理念和方法，为家长
21、们提供科学指导。四、应对策略（一） 提升认识，出台强化学前教育管理的系列措施今日之教育，就是明日之社会发展；要站在民族未来前途命运的高度，充分认识和宣传学前教育的地位和作用；要使农村地区的广大干部和民众明白：经济、政治、文化等方面的落后，从根本上说是人的思想观念及素质落后所致，只有大力促进农村教育的改革和发展，才能改变其落后面貌。而教育包括学前教育可以有效提高人的素质。各级政府要认识到学前教育虽不属于义务教育，但却是基础教育的有机组成部分。基础教育具有公共产品之性质至少可算作准公共产品），应该具有公益性、普及性、平衡性和标准性。公共产品的建设应是各级政府重要的、义不容辞的职能。提高农村幼儿园普
22、及率既是基础公共建设之必需，又是建立和谐广东必经路径。本研究建议如下：1、狠抓幼儿教育改革与发展指导纲要精神的落实。根据国务院的这一文件精神：幼儿教育实行在国务院领导下，地方政府负责，分级管理，有关部门分工负责的管理体制。发展农村幼儿教育，县、乡、村各级都负有重要责任。县级人民政府要切实抓好本行政区域内农村幼儿教育的规划、布局调整、幼儿教育经费筹措、培训园长及教师以及指导教育教案等工作；乡镇人民政府承担发展农村幼儿教育的主要责任，其职责是举办乡镇中心园、筹措经费、指导各行政村举办学前教育机构、努力改善办园条件、统筹指导本乡镇幼儿教育的发展等工作；各行政村负责办好本行政村幼儿园，组织家长参与各项
23、早期教育活动，指导和推动家庭幼儿教育。建议将以上任务的完成情况纳入相关干部称职与否的考察指标。2、明确各管理部门的管理职责，加强督导。消防安全和建筑部门应负责对幼儿园的消防、建筑安全等进行检查，确保达标。例如幼儿活动室内活动空间至少要达到3平方M/人，户外活动空间要达到67平方M/人的标准；卫生防疫部门负责园舍及其周边环境、食品以及厨房设备等卫生安全的督促检查；教育部门应对幼儿园园长、教师资格及配备、办园硬件条件等方面进行审查。总之，各职能部门要健全组织、明确关系、职责明晰，提高管理的权威性和效率性。3、把农村幼儿教育工作纳入到法制轨道，制定出一系列保护农村幼儿教育、发展农村幼儿教育的地方性教
24、育法规和规章，使各地依法治教、依法兴教落到实处。4、强化常规管理，提高幼教管理人员的专业素质。县、乡、镇各级政府要按照国家颁发的幼儿园管理条例和幼儿园工作规程执行幼儿园常规管理。各级政府也可根据实际需要和情况制定相应的行政法规，明确各级管理职责，突出乡镇管理职能，形成较为完善的制度体系。县教育行政部门应重视对幼教管理人员的选拔和配备，注重对幼教专干的培养，包括相关管理知识、幼教基本知识的培养等。同时，严格考核选拔各幼儿园负责人，对没有取得岗位合格证书的园长应进行严格考核，关注幼教一线的年轻教师，培养合格的有素质的园长接班人。二）倾斜政策，加大对农村学前教育的经费投入和扶持力度我国的教育经费对学
25、前教育的投入最少，应该看到，非义务教育不等于政府零投入或少投入，尤其是对于欠发达的农村地区更不能如此。过去受城市农村二元结构观念的影响，国家的钱主要花在了城市建设上，对农村的各种投入大大少于对城市的投入，教育经费亦然，导致目前农村发展与城市太过不平衡。本研究建议：1、 改革投资制度及经费分担制度。考虑全省已取消了农业税和目前县级财政的经济状况，要县政府大幅度增加对幼教的投资是不现实的，因此，省市政府要直接投入幼教经费，并建立起各级村、镇、乡、县）财政分级分类的幼教经费分担机制，明确各级政府的责任，切实保证这些教育经费投入到需要的地方。把对欠发达农村地区的财政支援列入省市财政预算。严格规定对农村
26、幼教的投入比例，并且要建立专款专用的监督制度。2、 建立多种渠道筹措幼教经费的机制。英国在实施“国家儿童照料战略”时，在19992003年间来自国家彩票的1.7亿英镑的基金为86.5万儿童提供托管照料的学位。这一途径我们可以借鉴。另外可建立欠发达地农村学前教育基金，鼓励社会各界捐资助学。3、 出台优惠政策，鼓励社会力量到农村去办幼儿园。国务院发展研究中心研究员黄道霞在“2003年全国民办教育发展论坛”上曾认真分析了我国农村社会现状和教育发展基本情况后指出，农村教育最终的解决途径应该是以村为单位，走公办教育与民办教育共同发展的路子。4、充分利用现有资源。据了解农村普九期间，改造、合并了许多薄弱学
27、校，有不少房舍已经空置，建议对其进行加固、修缮后给幼儿园继续使用，以节约经费。 三）稳定队伍，建立行业准入制度、提高待遇以解决教育质量瓶颈问题农村学前教育发展存在及存在入园率低的问题，更存在质量差的问题。而师资问题又是制约质量的瓶颈，所以，加强师资队伍的建设与管理就是为农村学前教育发展提供活水源头。具体建议如下：1、各级政府要致力于提高农村幼儿教师的工资待遇和社会福利保障。各地应该制定相应的政策法规，出台幼儿教师职业资格认定制度，并对合格的幼儿教师的住所、医疗保险、职称评定、进修等方面给予必要的保障。将幼儿教师纳入中小学教师管理系列，享受同等待遇在日本，幼儿教师的工资待遇比中小学教师工资高出1
28、0%），以吸引优秀教师到农村任教。2、设立城市幼儿教师轮流支边和城市退休幼儿教师下乡指导的奖励政策，充分利用教育界的人力资源促进农村幼儿教师整体水平的提高。（四） 实施自救，提高农村家庭教育的能力幼儿园教师、学前教育机构管理人员还是专业的教育者都应肩负起提高农村家长对学前教育科学认识水平的责任，为农村家长提供接触教育科学的机会，提高他们对学前教育重要性的认识，采取多种途径使家长初步了解孩子的身心发展规律，逐步转变其育儿观与教子观。如深入地方举办讲座、登门拜访、借助广播电视的专栏节目、发放书籍或学习手册等。让家长都能够重视孩子的早期教育，放心的将孩子托付给幼儿园。进而形成以幼儿园领头的学前教育进步局面。作者简介：袁爱玲博士，现任华南师范大学教育科学学院教授 、学前教育博士研究生学位点负责人
