1、推荐下载鲍威扩招后我国高等院校财务特性与贷款融资行为的实证研究 精品扩招后中国高等院校贷款融资行为与财务运作特征An Empirical Analysis of the Financial Characteristics and Borrowing Behaviorof University in China after the Rapid Expansion鲍威（北京大学教育学院/教育经济研究所，100871）摘要：1999年以后，随着我国高等教育的跨越式发展，高等院校银行贷款现象推动了高等教育资金来源的多元化与市场化的趋势。贷款收入已成为继政府拨款、学杂费收入之后，我国高等院校筹措资源的第
2、三个主要渠道。本研究采用相关数据收集分析和实地调研考察的方式，对高校贷款融资选择的成因、高校财务运作特征、负债规模与高校财务运作特征间的关联性进行了深入系统的研究。研究结果表明：（1）第一，扩招后在政府财政支持力度的减弱以及学生数量急增所导致的经费需求的急速膨胀的双重压力之下，高校举债运作是在政府政策引导下，金融机构和高等院校的共同利益契合的体现。（2）高校贷款推动了高等教育系统的再分化和机构间差距的再生产；（3）通过高校负债规模的影响因素分析发现，负债规模不仅受到高校类型、学术卓越性、学生规模的影响，同时与高校财务的健全状况之间存在着密切的联系。关键词：高等院校、贷款融资行为、财务运作特征A
3、BSTRACT: Chinese higher education has undergone a dynamic development since 1999. With the tremendous expansion, the phenomenon that higher education institutions (HEIS) borrow loans has promoted the marketization of higher education financial resources. And loaning ine has bee the third major chann
4、el (after public budget investment, tuition fees) for HEIs to raise funds in China. This study adopting the methods of empirical research, has deeply and systematically studied the following matters: (1) borrowings of colleges and universities- discussing the reasons of borrowings operation; (2) fin
5、ancial characteristics of different types of higher education institutions; (3) the status and influencing mechanism of borrowings in colleges and universities. The research findings are generalized as follows: First, under the dual pressures brought by the decrease of government funding supports an
6、d an increasing need of funds resulted from the large numbers of students after college expansion of enrollment, the choice of borrowing reflects the bination of the mon interests of financial institutions and HEIs under the government policy . Secondly, borrowing behavior promotes the reproduction
7、of stratification across higher education institutions; Thirdly, based on influencing factors analysis of borrowings scales , it is found that the borrowings scale is not only influenced by the type, academic prestige and students scale of colleges and universities, but also related tightly to the f
8、inancial characteristics of HEIS. Key words: higher education institutions, borrowing behavior, financial characteristics.扩招后中国高等院校贷款融资行为与财务运作特征鲍威（北京大学教育学院/教育经济研究所，100871）前言如果说20世纪90年代初期成本分担机制的引入，打破了长期以来单一的以政府拨款为主的资金来源结构，扩招后在各高等院校出现的银行贷款现象则再次推动了我国高等教育资金来源市场化的趋势。贷款收入已成为继财政拨款、学杂费收入之后，我国高等院校筹措经费的第三个核心渠
9、道。由此，资本市场通过向高校学生提供助学贷款和向高等教育机构提供贷款的两种方式，成为继政府、学生家庭和企业之后，又一个重要的高等教育经费供给主体。对资本市场的高度依赖性则可以理解为近年中国高等教育财政的显著特征之一。因此，切实把握高等院校的负债状况、分析负债规模的影响机制，加强高等院校的贷款风险的评估和预测已成为当前我国高等教育财政研究中一个亟需探讨的现实课题。 在上述背景之下，本研究将首先梳理扩招后我国高等教育财政的特性，明确本研究的分析框架和研究课题（第1节）。在此基础上针对我国高校举债融资的选择机制（第2节）、负债状况（第3节）、财务运作特征（第4节）以及高校财务运作特征与负债规模之间的
10、关联性（第5节），分别进行实证性分析。最后对分析结果的政策含义展开思考（第6节）。1研究背景与分析框架的设定 为了全面深入理解高校财务运作和融资行为，本节将梳理扩招后我国高等教育财政的宏观发展趋势，在此基础上尝试构建本研究的分析框架。11 背景：扩招后中国高等教育财政的宏观发展趋势高等教育财政体制的变化是影响高等教育机构个体行为的重要因素之一。综观扩招后我国高等教育财政体制的发展趋势，可以发现其呈现的四大特征。（1）高等教育资金筹措：多元化的虚像20世纪90年代，由于公共财政供给能力的局限性，我国政府遵循受益者出资的原则，通过扩大高校管理自主权和引入经费成本分担模式，提出了构建以政府财政拨款为
11、主体的多元化资金筹措机制的政策目标。但在现实中，扩招后高等院校的主要经费来源，即财政性教育经费的总额虽然保持持续上升，但其增长幅度已明显滞后于高等教育规模的扩增速度。20XX年财政性拨款在高等教育经费收入中所占比例已降至48%，相比于1993年减少了44个百分点。与此形成鲜明对照，高校自筹收入，特别是学杂费收入的所占比重急剧上升，成为仅次于财政拨款的另一个主要经费来源。至于其他多元化资金筹措机制的构建，尽管在科研项目合作、技术转让、设备租赁、教育基金、社会捐赠等多渠道经费筹措方面，高校进行了积极的探索，但这些一度被视为最有潜能的高校收入渠道却暴露出明显的局限性。扩招之后，我国高校资金筹措机制呈
12、现出单一化格局，即政府核心地位逐渐淡化，取而代之的是个体（即受教育者及其家庭）重要性的不断提升，而在此基础之上新的资金筹措渠道并未得到有效的拓展1。（2）高等教育资金配置：倾斜性投入机制 如何利用有限的财政资源推动高等教育的发展，是当前各国政府面临的一个政策性挑战。我国政府所选择的道路是，将有限的资源投入到为数极少的核心高等院校，即对以央属院校为代表的，重点建设高等院校提供重点资助的公共财政倾斜性投入机制。具体而言，20世纪90年代以来，中央财政增加了对高等教育的专项资金投入，而期间211工程和985项目则是建国以来高等教育领域中规模最大的重点建设工程。前者的资助对象为以央属院校为主体的100
13、所高等院校及重点学科，后者的资助对象则是以北大、清华为代表的央属核心高校。此外，从近年的高教财政拨款的具体构成来看，除上述的教育建设专项经费之外，科研投入的比例逐步扩增。以竞争机制导向的科研拨款则进一步强化了高教财政的倾斜性投入机制，扩大了院校之间的经费差距。（3）高等教育经费差距：扩增的趋势 高等教育经费差距的日趋扩大，是扩招后我国高教财政体制变革的产物。这种差距并不单一局限于院校之间，随着地区间经济发展水平差距和院校内部不同学科领域的资金筹措能力差异的扩大，地区间高教经费差距和院校内部不同学科院系间经费差距扩大的现象日趋明显。相关研究发现，20XX年之后，各地区高校生均教育经费的基尼系数在
14、波动中略有上升，并且其中高校生均预算内经费在1998年之后出现明显的上升趋势，其基尼系数指标大幅超过预算外生均经费的水平2。这意味着，扩招后我国不同地区生均高等教育支出差异的扩大过程中，预算内生均支出差异，也就是不同地区高等教育生均财政投入的差异是导致地区间差距扩大的决定因素。经费差距的扩增，表明高等教育资源配置不均衡格局的日趋加剧，这不仅威胁我国高等教育体系的整体协调和持续性发展，更严重遏制高等教育公平性理念的实现。（4）高校债务危机的凸现 在高校享有充分的自主权，市场压力较大的国家，高等院校有必要在形成多元化资金筹措来源的同时，寻求高等院校活动、资金、以及学术卓越性三者之间的最佳平衡。对此
15、，OECD（20XX）3指出高等院校有必要采用一系列的战略性财务运作与融资方式提高自身的财务可持续能力。不可否认，在高校规模急速扩充的特殊时期，银行融资在各级财政无法弥补扩招导致的资金缺口的状况下，有效地缓解了经费供求的矛盾。但是，高等教育机构的特殊性决定了其偿债能力的局限性。高校负债经营是否适度不仅关系到高等教育事业的长期稳定发展，也将直接影响到公共财政改革的顺利实施。据中国社会科学院发布的20XX年：中国社会形势分析与预测显示，20XX年以前，我国公办高校向银行贷款总额达1500亿-2000亿元，几乎所有的高校都有贷款4。部分高校贷款规模大大超出经济承受能力，无力偿还贷款，随着国家调高银行
16、利率，一些学校甚至连利息都还不起。陷入“扩招贷款再扩招”恶性循环。1.2 分析框架与研究问题 在高等教育财政体系发生转折性变化的背景之下，究竟是什么原因促使高等院校做出融资选择？高校的融资行为与其财务运作之间存在怎样的关联性？高校融资规模取决于什么因素？本研究尝试利用高等院校财务信息调查和访谈调查资料对上述问题展开分析探讨。在现实中，高校贷款融资的行为选择并非单一地取决于高等院校机构方，它是不同相关主体在追求各自利益过程中互动的产物。为此，本研究在探讨高校融资行为选择的影响机制时，借助“利益相关者”分析概念，对高校融资选择背后不同相关主体的动机、期望收益及其对贷款融资行为的影响力，分别展开讨论
17、。至于界定具体的高校贷款融资利益相关者，本研究参照密切尔的分类模式5，聚焦其中的确定型利益相关者，即同时具有合法性、影响力和紧迫性的政府、高校和银行在融资决策中互动性。在考察高校贷款融资规模的影响因素时，本研究在控制了高校所在地区的社会经济发展水平和机构特性的基础上，主要考察高校财务运作特性与融资规模之间的关联性。至于大学财务运作特征的考察，本研究将采用比率分析法分析高校财务现状。所谓比率分析法，即利用特定的财务比率，考察影响高等院校运营成果关键因素的较为常见的基础财务分析手法。财务比率分析也可以用来鉴别财务不佳高等院校经常出现的一些征兆，例如经费筹措渠道单一，偿债能力不佳等等。由此可以辅助高
18、校管理层和政府管理部门预先了解高校潜在的财务危机，判断大学经营的疏失。图1显示了本研究的分析框架。在此基础上，本研究将利用部属高校财务调查和实地院校调研资料，将关注点设定为如下几点：扩招后中国高校举债融资选择的成因高校财务运作的特性高校融资规模与高校财务运作特性间的关联性由于数据的限制，以上分析仅局限于央属76所调查院校，数据年度为20XX年。2扩招后高校举债融资选择的成因探索2.1 政府的视角：高校负债运作的肇始源于自上而下的引导 我国政府对教育机构利用资本市场融资行为的认可最早可以追溯到1993年国务院发布的中国教育改革和发展纲要和1995年通过的教育法，然而扩招之前贷款融资并没有成为多数
19、院校经费筹措的有效渠道之一。但是，1999年高等教育规模扩张的启动则从根本上改变了这一格局。在该年度第三次全国教育工作会议上的报告中，李岚清副总理明确指出：“要从各地实际出发，积极运用财政、金融和税收政策，引导社会力量增加教育投资，鼓励社会力量投资办学和捐集资助学”。第三次全国教育工作会议之后，银校合作的模式在全国高校得到迅速推广。20XX年中国人民银行和教育部联合印发了关于进一步解决学生公寓等高等学校后勤服务设施建设资金问题的若干意见，要求“各商业银行要进一步完善系统内的有关规章制度，加大对学生公寓等高等学校后勤服务设施的信贷支持力度”,则更进一步加快了高校贷款融资运作的步骤。显而易见，这种
20、来自于中央政府的自上而下的政策性引导，在推动扩招之后高等院校贷款融资运作模式的推广中发挥了重要的作用。特别需要引起注意的是，高校负债融资政策推动中地方政府所发挥的特殊作用。分税制改革的实施，特别是1999年以后，土地出让金收入成为地方政府谋取预算外资金最主要的来源。在这样的利益驱动之下，扩招后不少地方政府不惜巨资投资开发高教园区、大学城，希望由此一方面拉动城市社会、科技、教育的综合发展，另一方面能增加土地转让金收入，扩大预算外资金规模。不幸的是，这种利益驱动机制下的政策选择为日后高等院校贷款规模的失控留下了隐患。部分地方政府的财政贴息政策的出台，虽然在短期内减轻了高校高额贷款的利息负担和提升了
21、金融机构提供贷款的积极性，但也推动了高校贷款规模的迅速提升。然而，以上通过相关政策出台推动高校贷款融资行为仅是一种源于政府的自上而下显性引导，扩招后政府财政投入的严重不足和高校教学评估标准的连续上调则成为一种隐性引导力量，促使高校纷纷做出负债融资的选择。具体而言，在高校学生规模扩大，校舍等基础设施建设需求日益上升的状况下，基建经费供求缺口严重对高校财务运作形成了巨大的压力，这也是高校贷款融资行为频现的一个重要原因。 为了保障高校教学质量，保障升学者拥有完善的学习生活环境，近年政府多次调整和提高了高校教学评估标准。20XX年，教育部教学评估中规定了普通高等院校的基本办学条件指标：据此，高校每扩招
22、一名学生，约需增加固定资产投资4-5万元，其中基建投资约4万元左右6。不可否认，高校评估作为保障高校质量的重要制度安排是极为必要的。但现阶段统一的评估指标体系忽略了不同类型院校在办学定位、资金状况中存在的个性与差异，与院校财政实力不相匹配的硬件指标要求，成为高等院校做出融资选择的另一个重要推力。 2.2银行的视角：银校合作是金融机构扩大业务空间，改善资金流向的合理选择20世纪90年代中期以来，我国商业银行存款高于贷款的存贷差额扩大现象日趋突出。截至20XX年6月末，全国金融机构存差为59,765亿元；商业银行存差为51,226亿元7。金融机构贷款投放减弱的原因是多方面的。其中从外部环境而言，我
23、国绝大多数企业转制速度慢，其较低的产业层次、薄弱的技术能力以及不健全的内部管理机制，使得这些企业在市场供求相对过剩的背景下缺乏竞争力，难以符合金融机构对贷款客户的要求。存差扩大倾向一方面暴露了储蓄向投资转化出现梗阻，金融没有充分发挥引导资源配置的作用，另一方面也反映了金融机构的创新能力不强，资金运用能力较弱和效率不高，造成社会资金的闲置。在银行转制自负盈亏的状况下，更新观念，寻求更多高质量的信贷客户群，加大有效信贷投入成为金融机构面临的重要课题。正是在这样的背景下，由政府引导的银校全面合作给金融机构带来了转机。在当时高等教育处于跨越式发展的状况下，高等教育的美好发展前景和丰厚利润，以及政府部门
24、的支持，使高等院校成为金融机构眼中一个潜力巨大，亟待开发的市场。对于银行而言，向高校提供贷款是调整信贷结构，用相对较低的风险和高质量的信贷增量资产缓解银行存差。同时对于金融机构而言，通过与高等教育的合作，还可以使高素质的教师学生成为银行现在或未来的优质客户群。当然，为了将高校贷款风险控制在合理的范围之内，银行对于高校信贷客户的选择具有明显的倾向性。依据相关分析报告，银行对高校授信采用了区别对待，实行了差异化管理的策略。具体而言，银行对高等教育授信准入的原则为“重点支持办学规模大、办学条件优和办学水平高的院校”，通过对院校的社会声誉、现金流量、财政投入、生源稳定性、收费标准、就业率、学校办学质量
25、等指标的分析，确定院校的授信准入标准8。银行的选择对于高校贷款规模的结构性差异的形成具有重要的影响，对此，以下的分析中将作进一步的探讨。2.3高校的视角：负债运作是摆脱扩招后财务困境的现实选择作为负债融资的决策主体，高等院校做出这一选择的主要原因在于如下三个方面。其一是在政府财政投入与高校规模扩张经费需求之间严重偏离，特别是由国家发改委划拨的高校基建经费严重不足导致扩招后的高等院校陷入严重的经费危机。 其次是高校学费标准上升空间的局限性，导致高校自筹收入经费增长困难。近年，政府遵循高等教育经费投入的“受益者负担”的原则，在短时间内迅速扩大了高教成本的个人负担比例。根据推算，1990年高校生均缴
26、纳学杂费水准为25元，1998年达到2145元，而扩招后依然保持学费增长的势头，20XX年提升至4857元9。学费水平已在很大程度上超越了民众的付费能力，提升空间极小。此外，部分高校外部资金筹措渠道单一也是高校选择负债融资的一个重要原因。正如本研究开头部分所指出的，近年高校资金筹措机制呈现出的单一化格局、政府财政投入的滞后、以及在科研或社会服务方面的经费筹措能力局限性的约束之下，非重点院校、地方高校、尤其是地处经济发展落后地区高校面临着严重经费短缺危机，而贷款则是它们摆脱困境的现实选择。2.4融资选择的影响机制与债务危机的凸显 以上分别从政府、银行、高等院校三个视角，探讨了扩招后高校举债融资选
27、择的成因。分析表明，利用金融市场，通过借贷筹措资金成为我国高校财务运作重要选择的原因是多方面的(参阅图2)。扩招后在政府财政支持减少与由于学生规模扩大所导致经费需求的双重压力下，在政府的高等教育与金融结合的改革导向和政策引导下，高校举债融资是金融机构与高等院校的共同利益契合的体现。 在原有的制度安排中，高校负债融资作为在政府财力有限的条件约束下，高等教育在非常规发展期间的特殊的资金融资手段，能有效缓解经费不足的困境，为高等教育的跨越性发展提供了有力的财力支撑。然而，随着高校贷款规模的不断攀升和增长速度的失控，近年，债务危机成为高校财务运作中遭遇的一个严峻的挑战，引起了政府决策部门和社会各界的广
28、泛关注。对于高校债务危机凸显的根源，可以从以下四个方面展开分析。首先在于有效的贷款监控体系和风险防范机制的缺位。针对“银校合作”，教育部于1999年教财部199910号文本中明确要求，各校必须本着“谁贷款谁负责”的原则，并强调高校作为面向社会，自主办学的独立法人单位，“在民事活动中依法享有民事权利、承担民事责任”。 20XX年，教育部和财政部又相继出台关于进一步加强直属高校资金安全管理的若干意见等文件，相关高等院校的贷款融资行为由此得到很大程度的规范和控制。然而需要指出的是，目前高校贷款监控体系和风险预警机制的建立还停留在中央政府层面。与此形成鲜明对照的是，部分地方政府在高校举债融资运作中过度
29、强调其拉动地区金融经济和社会发展的职能，其结果导致了贷款规模增长的失控。 其次，高校自身债务危机意识、债务责任的缺乏和财务管理能力较低也是导致高校债务危机凸显的重要原因之一。部分高校管理者的缺乏债务危机意识，独立承担贷款引起的民事责任的意识也很淡薄。从高校的财务管理实践来看，财务管理水平和资金使用效率低下的状况依然十分明显。在财政资金减少，市场压力日趋扩大的过程中，许多高校并没有形成以长期发展愿景为指导的战略性财务运作规划，对高校金融贷款融资项目的启动及其还贷计划缺乏缜密的论证与分析。如何改善高校的经营管理效益，改进成本回收机制，提高资源使用效率，促进经费收入增值等问题并没有得到高校管理层和财
30、务管理人员应有的重视。相反，部分高校中甚至存在盲目投入的现象。再次，20XX年下半年之后政府货币政策的调整导致银行的贷款发放和回收管理趋紧，也是导致高校债务风险凸显的重要原因。20XX年下半年以来，中央银行调整货币政策，其中包括存款准备金率的上升。在此背景下，商业银行的流动性水平受到很大的制约，短期资金状况趋紧，银行间同业拆借市场利率不断上升。宏观金融政策的调整导致了资本市场供求关系的变化，加大了高校融资的困难和压力。尤其是对于那些需要通过“借新债还旧债”的高校而言，债务危机日趋严峻。最后，20XX年之后高校规模超速增长的趋势减缓，这也是导致高校债务危机凸显的一个不可忽视的原因。20XX年之后
31、，政府已开始适当调控高等院校的招生规模。高等教育发展方向的调整使得那些将学杂费收入作为主要经费来源的高等院校而言无疑是一种重创，预期的还贷资金来源的保障也由此受到影响。3高校负债的现状3.1 近年贷款规模的增长趋势1999年之后高校贷款规模呈快速增长趋势。1998年，教育部直属高校的银行贷款总额仅为5亿元，而20XX年底贷款总额达到88亿，20XX年上升至141亿元，20XX年增至237亿元10，其增长幅度已超过高校经费收入规模的增幅。高校贷款方式主要包括信用贷款、抵押贷款、担保贷款、设备贷款、项目贷款、流资贷款和校内贷款等方式。主要贷款途径包括国有银行贷款、信用社贷款、股份制银行贷款、其他金
32、融机构贷款和其他非正常途径融资。 至于高校对于贷款的返还，主要途径包括：配套服务经营、后勤社会化服务、教师与学生公寓的出售和出租、校本部土地的置换、学生学费收入等，其中学生的学费和住宿收入是主要来源。在重庆市的分析案例11，学费收入占还贷金额的60%左右。 20XX年之后，教育行政管理部门强化了对高校债务状况的监控，但这仅停留于显性债务，对那些各高校采用非常规手段筹措资金所形成的债务，即隐性债务并未形成有效的监控。目前高校的隐性债务主要包括：一是高校已经完工或尚未完工的各类工程的应付款项，由于高校财务会计实施的是收付实现制，因此关于这类债务的数据信息很难从高校的财务报表中获得；二是高校向校内教职工集资而形成的债务。三是校内闲置资金的挪用，例如未用的科研经费或专项经费；如果将这些隐性债权也纳入考察范畴，高校贷款规模及债务危机的严峻性将远远超过目前官方所掌握的数据信息。3.2高校贷款规模的差异性 20XX年76所调查院校的尚未偿还的贷款总额达到335.8亿元，其中尚未偿还的贷款本金为300.4亿元，校均贷款总额达到4.42亿元。而同一年度，76所院校的收入总额达到656.66亿，校均
