1、试论农村集体经济组织制度改革创新试论农村集体经济组织制度改革创新农村集体经济经营机制改革创新是建立城镇化科学有序实施的制度保证江西华事达律师事务所 张小明摘要：现今，农村集体经济产权制度改革在全国正在逐步推广深入。然，由于农村集体经济组织并不健全，农村集体经济产权制度的改革难以有效地迅速深入。为了更好地服务于农村经济的发展，我国农业部制定了关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见（农经发200722号），其中指出了，建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织制度，已成为农村集体经济组织产权制度改革的基本目标。最近国务院提出城镇化发展战略，
2、但城镇化不应被视为一个独立的过程，而应把它作为支持经济结构变革的一种力量。城镇化对一国的经济发展来说至关重要，因为它是现代经济的根基。挑战在于，如何科学有序的实施城镇化。如何让城镇化进程在经济发展中发挥作用，当下。对农村集体经济组织进行改革创新是关键。关键字：集体经济组织制度 改革 城镇化一、农村集体经济组织变化的历史沿革（一）.农村人民公社、农业生产合作时期，集政权与社合为一体体制建国以来至改革开放之前，我国的农村集体经济组织主要是农村人民公社、农业生产合作社和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济。人民公社下属由生产大队-生产队，当时人民公社即是一级政权组织，同时也是集体经济组织（也称
3、：社）。农村体制源于计划经济时代政社合一的人民公社体制，金融业方面有农村信用合作社，现多数省份已改为农商银行。消费领域有农村供销社，承载着农村日常消费品供应和农产品的收购、称为统购统销。农村供销社现已基本不存在，只是省级供销社机构尚还保留。农村金融业、消费领域不是本文论述的重点，于此不再赘述。农村集体经济模式由前苏联引入我国。农村方面，斯大林的纲领是“全盘集体化”，主要政策是把已全部国有化的土地永久地交给集体农庄（最早叫“劳动组合”）使用；国家凭工业垄断的优势在农村遍设国有拖拉机站，以机耕服务交换集体农民的粮食和其他农产品；此种交换绝不等价，服从著名的“剪刀差”准则（国家工业品定价高，农产品定
4、价低）；农民的耕畜、农具全部归集体，集体划出部分资源归农户“自留”，其余则靠集体劳动、领取集体分配的报酬。这一条发展道路也就越走越窄，不适合中国之国情。可惜那时候一边倒学苏联，初级社还不过瘾，大办人民公社。当时的人民公社和生产大队行使基层政权的组织职能和集集体经济统筹调配生产的组织计划经济职能，是集政权与社合为一体体制。（二）.农村家庭联产承包为主的责任，恢复中华民族转统农耕模式，乡、村各自职能回归1978年安徽省凤阳县小岗村开始“包产到户”的土地承包经营机制。它有效推动了我国建国以来计划经济体制下农村土地经营体制的改革，进而全面拉开了中国各行各业的改革序幕。从而推动农村集体经济组织经营体制改
5、革。中国农民调查的作者陈桂棣、春桃这样评价：“发生在小岗村的那确实是一次了不起的革命，甚至可以说，他的深刻性比一九四九年那次解放也毫不逊色，同时这次解放的对象不是敌人，而是自己”。1993年乡村各自职能回归。1993年3月29日宪法修正时用“家庭联产承包为主责任制替换了以前的人民公社、生产合作社为集体组织”，这一时期宪法明确将人民公社一级政权组织从集体组织中剥离，回归为一级国家基层政权组织，即乡人民政府。宪法第95条规定：乡设人民代表大会和人民政府，乡人民政府不得干预村集体经济自治范围内的事项。首次明确了集体经济组织不是从属于乡人民政府的性质，而是独立于乡人民政府。集体经济组织实行家庭联产承包
6、经营，所谓家庭承包经营，是指以农村集体经济组织的每一个农户家庭全体成员为一个生产经营单位，作为承包人承包农民集体的耕地、林地、草地等农业用地，对于承包地按照本集体经济组织成员是从平等地享有一份的方式进行承包。其主要特征是：一是集体经济组织的每个人，不论是男女老少，都平均享有承包本集体的农村土地的权利；二是以户为生产经营单位承包。耕地的承包期限为30年，草地的承包期限为30年至50年，林地的承包期限为30年至70年。这一时期，广东、江苏、浙江等经济发达省份在农村成立了许多经济联产合作社、农村经济股份合作社、生产贸易中心等介于生产大队、生产合作社与当今股份公司之间的各类集体经济组织。我们江西省19
7、95年10月，吴官正同志主政江西工作期间也颁发了江西省股份合作条例，用以推动我省集体经济组织向股份合作企业转变，建立与市场经济发展相适应的农村集体经济组织经营体制。.（三）.统分结合的双层体制统分结合的双层经营体制，即指农村家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。这一集体经济经营体制于1999年宪法修正案中得以确认，之后的物权法和农村土地承包法更进一步作了立法上的规范。目的是为了稳定和完善以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，赋予农村长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。这一时期广大的农村涌现出了集体农场、公司加农户的经营
8、模式以及现代公司制的农场；景区附近和城市郊区农村范围内涌现出了农家乐这种经营新模式。应该说家庭农场、农家乐的新型农村经营模式，她已脱离了传统的农村集体经济体制，接近现代商务活动的经营模式。但是统分结合的双层经营体制仍然不能调动农民种地的积极性，不能让农民富裕。李克强总理说：“我在河南工作时曾测算过，在农村人均1亩2分地上做文章，不可能大幅提高农民收入，也不可能缩小城乡居民收入的差距，即使人均5亩地也难以做到，必须转移农村富余劳动力。” 要转移农村富余劳动力，必须要对农村集体经济组织经营机制进行改革创新。二、农村集体经济组织制度的改革实践从当前改革实践的情况来看，将农村集体经济组织当作“法人”来
9、看待是一种普遍的观点。我们通过梳理归纳，可以发现主要有四种模式：（一）传统的企业法人模式改革之初，农村集体经济组织产权制度改革主要集中在经济比较发达地区，其通常是基于农村集体土地大规模被征收，导致了该村仅仅只是名义上的农村，而其产业却已经非以农业为主，大体上已经转变为工商业为核心。因此，在集体经济组织产权制度改革中，一些早期的社区股份合作经济出现了向股份制公司的转变，将集体经济组织改制为企业法人，进行工商登记。这是一种常态，例如，广州市对于“城中村”社区集体经济组织的改革定位是建立股份制企业，深圳市对于农村社区集体经济组织的改革定位是建立股份合作公司。在我国的大多数地区，普遍将农村集体经济组织
10、形式定位为股份合作社。股份合作社并没有明确的法律地位，但在现实社会经济生活中，股份合作社作为集体经济组织，是农村集体土地、集体财产所有者的代表，它不仅与组织内成员存在经济关系，也与社会其他市场主体有着经济联系，是独立的市场主体。因此，一些地方由工商部门或者农业部门对股份合作社登记注册，使其取得法人地位。（二）类股份合作制企业的模式类股份合作制企业的模式，是指在缺乏法律依据的情况下，农村集体经济组织参考股份合作制企业的运作模式。现举例实践中存有的江苏、江西省的做法。1、江苏省做法。按照江苏省委办公厅省政府办公厅关于积极推进农村社区股份合作制改革的意见（苏办200525号）的精神，农村社区股份合作
11、组织要按照章程，参考股份合作制企业，设立法人治理机构，主要包括股东（代表）大会、董事会、监事会等。这些机构的产生、职权职责以及运行方式也类似于法人。不足之处是，该意见并没有明确农村社区股份合作组织的登记程序，只是要求工商部门要加紧调研，尽早出台政策，明确股份合作组织的集体经济组织性质，解决其法人地位问题。在有关政策尚未明确前，农村股份合作组织可暂不进行工商注册登记。故而也就导致了，该模式的模糊性弊端显现，操作上也是极为地困难。2、江西省做法。1995年10月30日江西省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过江西省股份合作企业条例规定：股份合作企业，是指以合作制为基础，参照股份制原则，实行
12、劳动合作和资本合作相结合，财产按股份所有，依法设立的企业法人。本条例适用于实行股份合作制改组的城镇和乡村集体企业、合作企业。股份合作企业设职工（股东）大会、董事会，由董事会聘任或者解聘企业厂长（经理），董事会设董事长1人，董事长或者执行董事为企业法定代表人。职工（股东）大会每年至少举行1次，大会表决议案实行一人一票制。农村组建土地股份合作企业的，可以村、组为单位，实行土地作价折股到户，联合经营，土地仍归集体所有，股权参加分配。新设立股份合作企业的，必须具备下列条件：（一）有3人以上作为发起人；（二）注册资本不得少于5万元；（三）有固定的生产经营场所和必要的生产经营条件；（四）有股份合作企业章程
13、。笔者认为：由工商行政管理部门依照企业登记法律、法规规定给予注册登记，取得企业法人资格。江西股份合作企业既不同传统企业法人，也不同现代公司制的公司法人。两者法人治理结构兼而有之但又明不同。（三）“双轨制”模式在确立农村经济组织的摸索过程中，湖北省尝试“双轨制”模式。所谓“双轨制”，是将社区股份合作社和其所属的企事业单位分别办理相关登记手续。该模式区分了农村社区股份合作社和股份公司的界限。于该模式下，社区股份合作社不是单一的经济组织，不以营利为唯一目的，作为一级法人在农业经管部门注册登记，参照专业合作社法的规定，享受税收优惠；合作社下属的二级法人到工商部门注册登记，取得企业法人身份，依法照章纳税
14、交费，从而解决了面对市场、贷款、对外签订合同等问题。根据湖北省农业厅关于扩大城中村城郊村园中村集体资产产权制度创新试点的实施意见（2008年）的规定，建立社区股份合作社，应当报乡镇（街办）审核，报县（市、区）审批；经审批成立的社区股份合作社到县（市、区）经管部门备案，其所属的企事业单位仍需在工商等部门注册登记。需要经常性对外开展集体资产经营业务的社区股份合作社，可参照湖北省实施中华人民共和国农民专业合作社法办法，到工商部门办理相关手续。 笔者通过调查研究发现，广东省模式与湖北省“双轨制”模式相似。广东省人民政府于2006年8月9日以广东省人民政府令第109号正式发布广东省农村集体经济组织管理规
15、定规定：农村集体经济组织以原人民公社、生产大队、生产队为基础，按照集体土地所有权归属和集体资产产权归属设置；明确农村集体经济组织是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等；农村集体经济组织证明书是农村集体经济组织的身份证明，县级人民政府或者不设区的市人民政府免费向农村集体经济组织颁发组织证明书；广东省农村集体经济组织证明书的样式，由省农业行政主管部门统一制发；农村集体经济组织凭组织证明书办理组织机构代码证，按照有关规定在银行或者农村信用社办理开立账户等手续。农村集体经济组织改制为公司的，不适用本规定。（四）
16、都江堰模式都江堰模式，是四川省都江堰市在确立农村集体经济组织市场主体地位的一种新的做法，即由政府向农村集体经济组织颁发农村集体经济组织法人证书，对其法人地位加以承认。农村集体经济组织法人既不同于企业法人、又不同于社会团体法人、也不同于事业单位法人和机关法人，而是一种全新的法人。都江堰市的农村集体经济组织法人证书制度主要涵盖的内容如下：1.有效期。法人证书的有效期为20年，截止日期与我国第二轮土地承包截止日期相同。2.发证机关和登记机关。法人证书的发证机关为都江堰市人民政府，登记机关是都江堰市农村发展局，证书上盖两个机关的红印。3.法人证书类别。针对乡（镇）、村（涉农社区）及村民小组三级集体经济
17、组织，法人证书也分为三类。乡（镇）一级农村集体经济组织名称统一为农村集体资产管理委员会，法定代表人被称为主任；村（涉农社区）一级为农业合作联社，村民小组一级名称则为农业合作社，法定代表人均被称为社长。4.法人权益。农业合作联社、合作社法人证书上明确标示，农业合作联社、合作社拥有集体土地和其他集体资产的所有权。凡是法律规定属于集体经济组织所有资产，包括土地、森林、山地、荒地、水面，以及村组兴办、兼并、参股、联营的企业，甚至集体所有的商标权、专利权、著作权等无形资产均归农业合作联社、合作社所有，经营管理这些资产的权利也归农业合作联社、合作社所有。但是，乡（镇）农村集体资产管理委员会则只能管理和经营
18、本集体经济组织的财产。然因农村集体经济组织法人制度是一项改革探索，涉及国家的基本法律制度，正如都江堰市农村发展局周夏林副局长说的：“我们翻遍了国家的相关法律，里面既没有赋予村集体经济组织法人地位是错误的规定，也没有赋予其法人地位是正确的规定。我们都是在摸着石头过河。”全国各省出现的各类不同农村集体经济组织制度改革模式，反映了我国农村迫切需要对现有的农村集体经济组织制度进行改革。因此农村集体经济组织制度有必要提出探讨并进行改革创新，以适应我国市场经济发展的需要，促进农村生产关系与生产力发展水平相适应。三、农村集体经济组织制度改革的两大困惑（一）农村集体经济组织与村委会的职能关系不清从宪法的角度分
19、析，农村集体经济组织与村委会的职能关系并非不清。宪法明确了农村集体经济组织的性质是“经济组织”，其职能应当是“经营”，即作为“双层经营体制”中“统”层经营集体资产；而村委会的性质是基层群众性自治组织，其职能是办理本村的公共事务和公益事业，为本村居民提供公共服务。宪法第111条规定：村委会职能是“办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”然而，我国现行的农村体制源于计划经济时代政社合一的人民公社体制，虽然原有的人民公社制度被废除，公社改称乡，大队改称村，生产队改称组，但农村组织的内部结构并没有什么变化。村只设村委会，一般没
20、有具体的集体经济组织，即使近几年的改革产生了一些集体经济组织（如集体资产管理委员会、股份合作社等），其主要负责人往往也是村委会主任或者支书兼任，集体经济组织与村委会有着一种说不清楚的“隶属关系”。因此，农村“政社合一”的现象并没有改变，村委会既是村民自治组织，行使村民自治职能，也是农村集体经济组织，行使经营职能。从现有法律分析笔者得出，我国没有专门规范集体经济组织的法律，但在村民委员会组织法以及其他有关涉农法律里，可能出于历史和现实的原因，都或多或少存在赋予村委会以经营职能，从而弱化集体经济组织经营职能的倾向。例如，根据村民委员会组织法、农村土地承包经营法和物权法等法律的规定，村民委员会依照法
21、律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，代表集体行使集体所有权，发包集体所有土地。由于立法上的这种模糊，村委会既具有提供农村社区公共服务的职能，又有经营职能，独立的农村集体经济组织制度难以建立，农村集体经济组织与村委会的职能关系无法理清。（二）农村集体经济组织的法人地位确立没有形成统一的共识从目前的农村集体经济组织产权制度改革来看，绝大多数地方都想建立农村集体经济组织法人治理机构，但由于对农村集体经济组织的法人地位确立没有形成统一的共识，以至难以推进确立农村集体经济组织法人地位工作。1.农村集体经济组织应归为民法通则中的四类法人中哪一类a. 机关法人是根据宪法或者国家机关组织法成立
22、的，我国没有农村集体经济组织法，因而农村集体经济组织不能归为机关法人。b.事业单位法人是从事非营利性社会公益事业的法人，如学校、医院等，农村集体经济组织的营利性决定其不能归为事业单位法人。c.社会团体法人也具有非营利性，是基于成员共同的爱好和兴趣等参与，自愿组成，农村集体经济组织也不具有这些特征。很显然，农村集体经济组织很难归到上述三类中的任何一类法人。d.企业法人是依法成立，以营利为目的法人，如公司。企业法人以其全部财产对公司的债务承担责任，出资人以其出资额为限对企业承担有限责任。2.农村集体经济组织也不能登记为农民专业合作社法人a.农村集体经济组织并非农民专业合作社农民专业合作社法第2条规
23、定：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”一个农村集体经济组织内部的成员并非一定全部从事一个专业，成员需要根据自己的特长和经营能力进行经营，因此，不是所有的成员都参加专业合作社。b.两者的成员不一样集体经济组织成员资格应当是依身份取得，均为自然人；而农民专业合作社成员的资格是加入取得，即具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体，能够利用农民专业合作社提供的服务，承认并遵守农民专业合作社章程，履行章程规定的入社手续的，都可以成为
24、农民专业合作社的成员。c.农民专业合作社成员资格可以终止，农民专业合作社退还记载在该成员账户内的出资额和公积金份额，返还成员资格终止前的可分配盈余，分摊资格终止前本社的亏损及债务；农民专业合作社也可因一定原因解散，甚至破产。农村集体经济组织原则上是不能有上述情况出现的。3.“农村集体经济组织法人证书”制度存在困惑，不被其他市场经济组织所接受a.法人治理结构不合理。各地的农村集体经济组织法人明确规定，农民（或称股东）大会每年至少举行1次，大会表决议案实行一人一票制。与现代公司制的股东股份行使表决权不一致。按这一决策机制很显然不能适应当今市场经济形势。各地的这一规范性文件本身明显 后，因而它不被农
25、村集体经济组织所有人农民及其他市场经济组织（主体）所接受。b.权益不明确农民不关心。农民在农村集体经济组织法人内享有的股份权利是共同共有，股份没有量化到农民个人，不是按份共有。因此农民对农村集体经济组织运行盈亏不关心。C运行困难。就目前的情况而言，都江堰市的“农村集体经济组织法人证书”制度属于“土政策”，在地方政府的推行下，于本地能够实施。但是，法人作为市场主体，应当突破地域界限，“地方法人”如果离开本地，将无法以法人身份开展民事活动和经济活动，一旦发生纠纷，因主体的不确定性而使交易对方难以获得救济，交易风险明显增大。e.缺乏配套制度。一是没有类似国有企业规范改制的规范改制农村集体经济组织改制
26、的全国统一性文件；二是没有明确农村集体经济组织法人与村委会等其他农村社区组织的关系；三是对农民享有农村集体经济组织财产权利如何界定没有形成统一的认识。按照周夏林的说法，都江堰市改革的出发点在于“及时确立农村集体经济组织的法人地位，以解决农户的燃眉之急。”四、农村集体经济组织制度改革创新之我见基于上述分析，要从根本上解决农村集体经济组织的市场主体地位问题，基本思路就是按公司法构建农村集体经济组织法人制度，或者是构建全新的农村集体经济组织法人制度。（一）按公司法构建农村集体经济组织法人制度农村集体经济组织最大最多的财富就是土地，而且他是土地的所有人。我国将要实施的城镇化战略，回避不了农村土地作为资
27、产参与其中。公司法第27条规定：股东可以用货币出资，也可以用实物、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。现行经济活动中，各类经济组织均可将依法持有的土地使用权作为对所投公司的出资，没有理由不允许农民用持有的农村集体经济组织土地使用权作为投资用于出资。民法通则规定，法人应当具备下列条件：a.依法成立；b.有必要的财产或者经费；c.有自己的名称、组织机构和场所;d.能够独立承担民事责任。相信解决了农民用持有的农村集体经济组织土地使用权作为投资用于出资，民法通则规定法人应当具备的条件，农村集体经济组织改制为公司都能做到。（二）构建新的法人类型确立农村集体经济组织法人地位已成为
28、集体经济组织产权制度改革的基本方向，但我国农村集体经济组织不能归于任何现有的一类法人，因此，构建新的农村集体经济组织法人类型也就成为完善农村集体经济组织制度的当务之急。由于法人制度首先是一项民事法律制度，属于民事法律规定的事项。鉴于我国实际情况，一是由全国人大常委会出台立法解释，确立农村集体经济组织法人制度。从目前的情况看，出台立法解释的方式最具有可行性。二是由国务院出台一个类似国有企业改制的农村集体经济组织改制公司制的全国统一规范性法规。（三）制定农村集体经济集体资产管理法农村集体经济组织作为农村“双层经营体制”中的一层，是一种极为重要而又特殊的市场经济主体，农村集体经济组织法人制度作为国家
29、一项重要的经济制度，有必要进行专门的立法予以规制。因此，建议国家制定农村集体经济集体资产管理法，它的地位、作用类企业国有资产管理法。（四）完善相关配套制度构建农村集体经济组织法人制度必须完善相关的配套措施，这可以从以下几方面入手：1.完善有关农村集体经济组织的税收优惠和财政扶持政策，农业部门、税务部门、财政部门以及国家发改委等应在各自的职权范围内提供相关的政策供给。2.各地结合本地实际情况，制定农村集体经济组织改制的“实施办法”，将制度和政策落到实处。3.制订可行的“过渡方案”，逐步完善，稳步推进。五、结语我国已处在“中等收入转型”阶段，我国经济正在转向由国内消费、更高附加值出口和更高效投资拉
30、动的增长模式。然而国内消费、更高附加值出口拉动的增长很显然需要时间和一个过程。但城镇化单靠国家拿钱投资建设，国家目前也拿不出城镇化建设所需的全部资金。李克强总理说：“城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。特别是在国际经济环境发生深刻变化、我国进入中等收入国家行列以及面临经济下行压力的新形势下，我们要按照贯彻落实科学发展观的要求，深入研讨城镇化科学发展的问题。”因此笔者认为，由于农村集体经济组织改革创新涉及农村人、财、物，重点是土地，以及农村富于劳动力向城市转移，正好对接国家城镇化战略，此时推进农村集体经济组织改革创新是正逢期时。参考文献：1郑文凯：农村集体经济组织产权制度改革研究，农村经营管理，2005年第5期.2唐卫彬，郭嘉轩：湖北“三村”集体产权制度创新调查，新华网，2008年11月7日.3都江堰首发农村集体经济组织法人证书，人民网，2009年2月28日.4 迈克尔斯宾塞:中国不会落入城镇化陷阱, 作者为美国纽约大学经济学教授、诺贝尔经济学奖得主，人民日报驻美国记者吴成良采访整理.5周其仁：告别苏联特色的集体经济，2013年5月2日搜狐网北京大学国家发展研究院院长、教授。
