1、深圳建立节约集约用地长效机制研究成果报告深圳市建立节约集约用地长效机制研究课题成果简介姜连馥土地在城市发展中占据着非常重要的地位，不论是基础设施建设，还是产业、人口等要素的聚集，都离不开土地这个载体。深圳在经过30年的飞速发展后，城市化达到国内一流水平。然而，其在快速城市化的进程中，土地与人的矛盾也日益突出，主要表现在以下两个方面：1）外延式扩张模式造成用地结构不合理。特别是特区外发端于以村为单位的“招商引资”经济诉求的工业化和城市化，使特区外建设用地扩张呈粗放型的外延式扩张，呈现居住用地村庄化、工业布局混乱化、基础配套设施落后化的特征，而以行政村为单位、个别发展的城市扩张模式，使得深圳市内部
2、土地单元分割破碎，资源和要素更大范围的配置与重组受到行政区划的刚性约束。2）土地资源总量有限，后背不足。土地供应面临数量和质量双重不足的问题，同时人口与经济的超常规增长进一步增加了土地资源的稀缺性。土地、资源、环境和人口“四个难以为继”的制约已日益突现，其中排在首位的就是“土地空间难以为继”。本报告拟从四个方面展开论述，试图从政府政策，深圳产业结构调整与土地供给关系，土地承载力和土地集约利用等角度来探讨深圳市土地集约利用现状和在土地资源制约下对深圳市经济可持续发展的影响，最后分析归纳到深圳具体应对策略。1深圳市土地集约节约利用现状和利用政策深圳市在取得了每平方公里建设用地GDP产出达到5亿元、
3、城市绿化覆盖率达到约45%、花园城市、全国环保模范城市、卫生模范城市等荣誉后，表明深圳市在节约集约利用土地、维持良好的生态环境等方面已经取得了较好成绩，但与此同时在快速城市化与工业化的过程中城市土地的低效、不协调利用问题也日益突出。（1）城市用地规模失控城市规模的扩大是实现城市社会经济发展的客观要求，随着城市化的加速和兴建开发区的出现，深圳的很多建设都忽视了城市建设控制规划，追求过高的人口与用地规模，致使城市用地规模失控。在过去的二十多年里，按国家土地局利用卫星资料对北京、深圳等31个特大城市的城市用地规模进行的分析，结果表明：特大城市和城区用地规模平均增长50.1%，特大城市用地规模增长弹性
4、系数为2.29。据有关专家研究，城市用地规模增长弹性系数1.12较为合理，这说明深圳城市用地规模过度膨胀，用地增长速度远远高于城市人口增长速度，深圳的快速城市化发展走的正是土地粗放利用和外延扩张的路子。（2）城市用地结构及布局不合理我国历史上产业政策是重工业、轻农业，重生产、轻生活，重加工、轻基础设施，致使城市各类建设用地比例失调及其区位不合理。通常国外综合性城市建设用地的合理比例为工业为1517%，商业、服务业为1518%，住宅2050%，交通1820%，市政1012%，绿地1220平方米/人，绿地率30%。深圳市建设用地比例为工业为33.1%，市政交通9.3%，生活、商业、公共设施用地约占
5、37%，人均公共绿地16.1平方米/人，绿地率45.0%。而且城市土地利用区位不合理，如工业、住宅用地混杂，工业、行政事业单位占据城市的黄金地段，致使城市土地区位效益降低。（3）城市土地利用产出效益相对较低改革开放以来，深圳以惊人的速度已经发展成为现代化的国际大都市，在其快速城市化、工业化的过程中，土地利用不可避免的采用了粗放或外延扩张的模式，从而造成土地利用效率低，虽然深圳已经取得了每平方公里建设用地GDP产出5亿元、城市绿化覆盖率约45%、花园城市、全国环保模范城市、卫生模范城市等荣誉，但是相较于香港、日本东京等城市还是相去甚远，所以深圳的土地利用发展潜力巨大。深圳市政府一直以来不断实施土
6、地高效利用政策，强力推进土地资源的节约集约利用是市政府2006年以来的主要工作之一，深圳市规划局采取多项措施推动土地综合利用效率的提高：1）组织编制了深圳市工业布局研究与规划、深圳市工业项目建设用地控制标准（试行）、深圳市工业项目建设用地审批实施办法，推进工业用地的统一规划、科学布局。2）推进物流用地标准、金融产业布局与规划等研究工作，完成了深圳市物流项目建设用地控制标准研究。3）认真落实全市规划工作会议精神及土地管理“17”文件精神。 “1+7”文件包括关于进一步加强土地管理推进节约集约用地的意见及7个配套文件（关于处理宝安龙岗两区城市化土地遗留问题的若干规定、深圳市土地储备管理办法、深圳市
7、集约利用的工业用地地价计算暂行办法、深圳市工业项目建设用地审批实施办法、深圳市工业项目建设用地控制标准、驻深武警边防部队工程建设项目管理办法、深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法）。“ 1+7”文件旨在实行最严格的土地管理，牢固树立科学的土地资源观，把节约集约用地作为缓解土地供需矛盾的根本途径，把循环经济作为该市土地利用的核心理念，建立节约集约利用土地资源的激励、引导和约束机制，实现全市土地资源“供应减量化、使用高效化、利用循环化、闲地资源化”。4）加大全市地下空间资源的规划、开发和管理力度。组织开展了深圳市地下空间资源规划编制工作，对深圳市浅层（-15米），重要或特殊地区次浅层（-20米）及中
8、层深度（-30米）以上的空间进行规划研究，为我市地下空间资源的保护与利用提供技术参考和依据。土地政策作为一种调控手段在供给方面的作用远远大于在需求方面的作用。土地政策的有效调控不仅取决于政策本身，还取决于政策发挥作用的传导渠道是否畅通。从土地调控的传导机制来看，印象土地政策发挥作用的因素主要是土地的市场化程度、财税体制的完善程度、各种调控政策的协调性程度、政策执行主体的执行保证程度等。改善土地调控的外部环境，协调各政策土地利益，将影响土地政策的效果。（1）土地市场化程度。中国改革开放以来越来越多的生产要素市场化，而土地作为例外至今仍是市场化程度极低的一个领域。当前的土地一级市场可以说基本上没有
9、，政府作为总批发商，垄断了供给，反映土地稀缺程度的价格无法形成，这将很难保证对土地资源的优化配置。另外由于土地市场发展的不完整，宏观经济运行状况、土地市场的相关信息、市场对土地政策的信息传导渠道和时间等信息不完全，这就很难以把握政策调节经济的力度。（2）财税体制完善程度。从长期看，一些体制性矛盾日益尖锐，成为调控效应难以充分发挥的重要原因。现行的财政体制下地方政府的财权与事权关系不对等，使得地方政府对出台的土地政策响应度不能向预期的那么高。（3）各种政策的协调性程度。土地政策的变动使土地市场的均衡发生变动，这种变化会通过各种效应对货币市场和产品市场的均衡产生影响。同时宏观的货币政策、财政政策以
10、及产业政策等也会对土地调控政策产生影响。比如2006年以来央行对贷款基准利率进行了两次上调，对金融机构存款准备金率也进行了上调，这种货币紧缩政策会对土地市场产生影响，一方面对土地需求者，加息提高了土地需求方的融资成本，尤其是对资金密集型的房地产开发商；另一方面对土地供给者也会产生影响，贷款利率的提高同样提高了土地储备机构的融资成本，降低了政府储备和供应土地的能力。因此各种政策的配合程度会影响到政策的调控效果。2深圳市产业结构与土地供给关系本次研究对深圳市全市建设用地总量与经济总量、建设用地增量与GDP增量进行了相关性分析，对深圳市土地利用结构进行了调查统计，分析了土地供给对经济增长的贡献率。1
11、）深圳市城市建设用地从1979年的2.81km2增加到2000年的467.3km2,增加总量累计464.49km2，平均每年增加22.12km2，年平均增长率达27.6%，这种用地扩张速度在国内外的其他城市是难以见到的。伴随建设用地的扩张，深圳市GDP也从1979年的1.96亿元增长到2000年的1665.47亿元，平均每年增长率达到37.9%，创下了举世闻名的深圳速度。深圳建设用地每增加10km2就拉动了35.78亿元的GDP增长，深圳经济的高度增长与土地利用有着十分密切的关系。2）经测算，建设用地增量与GDP增量之间的相关系数为0.494，检验结果只达到0.05的显著水准，呈现出弱相关性。
12、受宏观经济背景以及政策因素的影响，深圳建设土地的增加具有强波动性特点，同时由于伴随新项目上马拉动的建设用地增长，其经济效应需要一定时间建成运营后才能体现，由此导致建设用地增量与GDP间的相关性并不明显。进一步分析可以发现，建设用地增量的波峰与波谷变化与GDP增量的波动变化在时间上存在超前对应关系，平均超前时段为2-3年时间。这一方面说明了GDP增长曲线相对土地供给增长曲线在时间上具有滞后性，同时也表明土地供给增加对经济增长的作用。3）截止到2006年9月，深圳市士地利用总面积为292355038亩，其中农用地14652355l亩占总用地面积的比例为5012，建设用地140589915亩，占总用
13、地面积比例为4809；其他未利用地5241 572亩，占总用地面积比例为179。土地利用类型分布如下表所示，表3 深圳市2006年土地利用现状用地类型面积（亩）占统计地类总面积(%)农用地总计1465235.5150.12耕地66366.462.27原地408318.8919.97林地862299.9329.49牧草地696.150.02其他农用地127554.084.36建设用地总计1405899.1548.09居民点及工厂114385.3438.12交通运输201480.026.89水利设施90033.793.08未利用地总计52415.721.79未利用土地9670.870.33其他土地
14、2744.851.464）应用道格拉斯生产函数，探讨深圳土地供应对经济增长的贡献，该模型的一般应用数学形式： 假设在技术水平不变的条件下，深圳的经济增长主要由于土地、资本和劳动力三者贡献，即科技水平的贡献率分散到这3个要素增长中，则由土地、资本、劳动力3要素控制的道格拉斯函数为： 采用强迫输入法，得到三者合计对经济增长的贡献率达到90%以上，同时可以得到在此基础上的道格拉斯函数： 利用上述函数，认为劳动力、投资资本以及建设用地增加量对经济增长的贡献率之和为1，考察历年各要素的贡献率（如下图）。很明显，深圳市劳动力贡献率呈现出一种下降的趋势，而投资资本愈来愈重要地成为深圳社会经济发展不可少缺的一
15、种战略要素。建设用地的贡献率基本呈现平稳增长的状态，从显性的角度看，建设用地并不是经济增长最重要的要素，主要是因为土地的“隐性贡献”导致了土地在贡献率分析中的显性不足。对广泛存在于深圳和珠江三角洲的土地租赁型经济，土地对经济的“ 隐性贡献”尤为突出。 经上述研究分析，深圳建设用地的快速扩张支撑了经济总量和城市建设的高速发展。经济增长与土地供给呈现出一致波动性，并表现出滞后性。受特区内外政策和发展时序上落差的影响，特区内外建设用地的增长和利用模式差异较大。特区外目前仍然是“ 粗放模式”和“数量支撑模式”，特区内则表现为“集约式模式”和“结构性支撑模式”。从显性的角度看，建设用地并不是经济增长最重
16、要的要素，但土地投入对经济增长的贡献具有“隐性贡献”的特点。3深圳市土地承载力研究本次研究就深圳市土地总量、建筑用地、经济发展目标、绿地、水资源等与人口的制约关系，对深圳市土地资源人口承载力做了简单预测。土地资源承载力研究的目的是协调“ 人地关系” 。“ 人地关系” 是一个多层次、多方面的复杂结构体系, 包括资源、生态、社会、经济等方面。解决好人口增长同生产发展与土地资源有限性之间的矛盾, 并维护它们之间的平衡是促进社会发展的前提。土地资源承载力研究工作处于经济活动的外围, 是经济发展的“ 维护层” , 起着超前规划与预测经济进程的作用。作为“ 人地关系” 的核心要素, 人口的数量与质量制约着
17、不同时期土地资源承载力的水平。人口通过经济过程与自然资源、生态环境发生联系, 人口及劳动力问题是土地资源承载力工作的出发点和归宿。土地资源承载力制约着建筑用地、经济发展、人口等的发展规模和可持续发展，根据相关城市发展规划和标准以及借鉴同类发达城市发展标准，本次研究就深圳市土地总量、建筑用地、经济发展目标、绿地、水资源等对深圳市土地资源人口承载力做了简单分析，以人口规模对土地承载力做了衡量，如下图所示： 单位：万人方案人口密度制约建设用地制约经济制约绿地制约水资源制约2020年1251.78929.516802711938.8对深圳市土地资源承载能力而言，水资源和建筑用地面积是瓶颈因素，而经济是
18、深圳市的主要承载资源，因此，如何做好好深圳建设规划，解决好水资源问题，是提高深圳市土地承载能力的关键。4深圳市土地集约利用 本次研究深圳市所属的的六大区进行了问卷、调研，了解到，城市土地集约节约利用程度受到很多因素的共同影响，包括城市土地投入程度、城市土地产出效益、城市土地利用程度、城市土地社会效益、城市土地生态效率和城市土地动态效益等。最后，本次研究应用层次分析法，对深圳市六大区土地集约利用程度做了一个测评，如下表：表22. 深圳市6个行政区域土地集约利用程度概括地区综合指数百分制得分排序福田区0.667084.421罗湖区0.416775.262南山区0.037261.363盐田区-0.4
19、25644.426宝安区-0.358446.885龙岗区-0.336847.674城市土地集约利用程度与经济发展水平密切相关，六大影响因素中，城市土地投入、产出指标反映了城市的经济发展状况。福田区拥有较高的土地投入与产出效益指数，其土地集约利用水平明显高于其他地区，而盐田、宝安、龙岗是深圳市相对落后的区域，它们的二、三产业增加值远远落后于福田、南山和罗湖区，特别是盐田、龙岗区，第一产业值所占比重较高，第二、三产业成长比较缓慢，产业结构的不合理造成了土地的利用效益低下，从而土地集约利用水平较低。另外，城市土地集约利用程度与城市社会、生态效益密不可分。我们看到，福田、罗湖、南山三个地区的人口密度相
20、对于其他三个区是较高的，其土地集约利用水平也明显高于其他地区。用地结构对城市土地集约利用水平也有显著的影响。罗湖、南山、福田三个区属于特区内地区，主要用地类型是建设用地，其中福田区的用地结构中，建设用地的占用比例是最大的，为74.81%，而罗湖、南山区的建设用地均超过该去的土地面积的一半以上。同时宝安区的建设用地也占据了比较大的比例，总的建设用地比例为56.58%。龙岗和盐田区的主要用地是农用地为主，建设用地所占各区面积的比例分别为36.64%和35.12%。可以看出，土地集约利用综合评价的结果受各区用地结构的影响颇大。最后，城市土地集约利用的地域空间差异较大。我们看到，综合得分最高的福田区的
21、得分是84.42，而综合得分最低的盐田区的得分是44.42，福田区的得分约是盐田区得分的2倍。前者拥有较高的土地集约利用水平，而后者仍采用粗放的土地利用方式。5 深圳市应对策略针对目前深圳市经济发展所面临的土地制约问题，我们应该从以下几个方面着手，促进深圳市土地节约集约利用和经济可持续发展。1）政策上要在规划土地节约集约利用上下功夫。要落实最严格的节约集约用地制度，实施土地用途管制，而土地利用规划是土地用途管制的基础；要着力调整投资结构，优化各种生产要素的投入比例和投入方式，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，高度重视节约资源、保护土地环境、保护耕地；学习香港的土地利用政策，逐步将深圳市建
22、设成为一个立体混合多用途节约集约用地模式的城市。香港单位土地GDP产值是深圳市的10倍左右，深圳市有必要学习香港的政策，由于深圳市在快速城市化的过程形成的粗放式用地模式，想要改变这种用地模式并非是短时间可以完成的，而借鉴成功的例子有助于更快的发展城市建设，提高土地利用率；完善土地市场机制，发挥市场配置土地资源的作用。深化改革，扩大土地有偿使用的范围，减少企业行政划拨土地。对生产经营性项目一律采用有偿出让方式供给土地，原先通过划拨方式取得土地的企业，应逐步通过增补地价或者土地年组式的方式，使其用地逐步走上有偿使用的轨道。2）调整土地结构和供需。深圳市政府可以通过区划法规控制土地使用指标，以此作为
23、调控整个城市经济、社会持续发展的重要手段，如借鉴美国地方政府，将辖区内的土地分为四类：居住用地(单独家庭居住区、一般居住区)、商业用地(地方零售区、限制性零售区、一般零售区、限制服务区、一般服务区、限制中心营业区、一般中心营业区、限制性商务区、一般商务区、商业一制造区、汽车集散区等)、工业用地(限制制造业区、一般制造业区、重工业制造区)和农业用地，每类土地又分为不同的级别。建设管制包括对建筑物高度、规模及面积的限制。每一个区域均有相应的容积规定及许可用途明细单，明细单列有如车库、停车场等相关许可的附属设施和临时设施。有些法规还明确列出在该区域里允许的特殊区域，或某些如能满足附加条件即可以进行特
24、殊使用的区域。如此一来，可以有效地避免深圳市大片的农业用地和园林的丢失，可以有效地控制土地的结构性供给，从而对深圳市场结构的有效控制。3）引入市场竞争机制以盘活城市存量土地。良好的土地利用机制，可以调动各级政府和用地单位对存量土地开发建设的积极性。土地作为一种生产要素，应自发地参与市场经济的流转，通过市场的竞争机制实现土地资源的合理配置与调整和调节车更是发展中供给与需求的关系。在传统的供求模式及地价杠杆调节土地资源配置弱化的情况下，我国城市的发展一直处于失控状态，土地分配是通过对经济、人口的级数预测和人均用地指标来确定的，无法适应人口流动、消费模式的变化对土地需求的影响，造成土地滥用与紧缺并存
25、。市场竞争机制通过调整高效率用途和低效率用途用地之间位置关系，提高土地整体适应效率，从而达 到消化闲置土地的目的4）逐步明晰产权以降低土地转让成本。建立国有土地使用权流转制度的中心任务是在明确界定土地产权关系的基础上，建立和完善土地使用权的有偿转让制度，降低土地转让成本和提高土地保有成本，消除城市土地资源闲置或利用不充分而造成的浪费。5）科学编制规划，不断优化土地利用结构。客观分析城市现状和问题，加强规划的科学性和权威性，科学地编制土地利用总体规划，不断优化土地利用结构。重点做好基本农田保护区规划和城市发展控制区规划，并明确其界线，严格控制城市建设用地的供应总量，遏制城市规模的盲目膨胀与占用耕
26、地的势头。在严格执行土地利用总体规划和土地利用计划的前提下，根据房地产市场变化情况，适时调整土地供应结构、供应方式及供应时间。优化城市土地的利用结构，加大重庆市绿地及道路交通用地的比重，停止别墅类用地供应，严格控制高档住宅土地供应。同时，又要给城市留有余地，满足其发展的需要，坚持把当前与长远结合起来，既注重规划的超前性，为城市发展留下合理的空间，又注重土地资源的保护。在土地利用总体规划的控制下，通过城市总体规划的合理编制，科学确定城市用地控制规模，制定合理的用地标准。6）建立城市土地集约利用考核制度。城市土地是一个多元复合性概念，结合定性描述并构建一套综合性定量评价指标体系，建立评价体系及考核
27、制度，可促进城市土地的集约利用。通过一套简单易行的评价指标体系，展开不同等级单位之间的自评和他评，或由上一级主管单位组织总体考核，考核评价的结果作为下一年开展城市土地规划工作的参考依据。集约利用考核制度的建立，不仅可以客观反映出城市用地的集约利用水平及存在的问题，增强土地资源的忧患意识，而且可以促进城市用地的优化配置，合理利用土地，最大限度的发挥土地资源的综合利用效益，还可以充分发挥政府在调控城市土地市场中的作用，弥补我国当前城市土地市场发育不规范和市场机制不发达方面的不足。7）完善土地市场的监控机制。建立健全土地市场动态监测制度，及时公开供地计划、公告、结果、实际开发利用情况等动态信息;加强
28、对各地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况的监测，监控结果应该具有一定的透明性;对严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，应给予严厉的惩罚。从而保证土地市场的有效运作，充分发挥市场配置上地资源的基础性作用，完善和落实鼓励节约集约用地的财税政策，实现城市土地的集约利用。8）加强对城市土地生态经济管理的研究。土地生态经济管理作为一种新型的现代化管理形式，把土地生态管理和土地经济管理有机结合，通过有效的生态经济管理，在保证生态安全性和经济有效性的前提下，使土地利用程度与其生态阐值相协调，从而实现土地利用效益的整体性、土地利用的可持续性和集约性，并有效防止微观主体浪费土地资源或为了增加自身收益，在土地使用的性质、强度、区位上制造出许多外部不经济行为的产生。深圳市土地集约节约利用的推行，需要多重努力，只有我们坚定信念，朝着既定的目标，切实完成各项任务，就能在全国率先实行土地的集约节约利用。课题基本信息课题立项名称 ：深圳市建立节约集约用地长效机制研究最终成果名称 ：深圳市建立节约集约用地长效机制研究课题成果形式 ：研究报告课题负责人姓名：姜连馥工 作 单 位：深圳大学课题组成员姓名：胡明伟、邹亮、满杰、曾华燕、孙改涛、张娜、鲁礼勋、吴伟、周梦晨、李进、邱伟胜、黄文敏课题立项时间 ：2009年11月课题结项时间 ：2011年8月
