1、国有企业经营者行政委任制改进探析摘要：本文分析了国企经营者行政委任制的现状及其存在的主要弊端，评析了国内有关国企经营者选择的主要观点，提出了有针对性的改进措施。关键词：国有企业 经营者选择 行政委任制 改革越来越多的研究成果和文献表明，虽然国企改革的困境，有体制原因，有竞争加剧、人员过多、债务过高等客观因素，但最关健、最具影响力的因素是缺乏素质精良、勤勉履职的经营者队伍。根据中国企业联合会的调查，经营者的选择方式中，实行主管部门任命的经营者比例最高，为57.5；实行董事会任命、职代会选举、投标竞选、人才市场招聘和其他方式就职的经营者，比例分别为31.5，2.5，2，2.5和4。即使是董事会任命
2、，也未能脱离政府最终确认的程序（中国工业联合会和企业家协会，2002）。从逻辑上，这是完全合理的。但是，由谁和如何选择、任命国有企业领导者最好？本文试图寻找解决这一问题的相关线索。一、国企经营者行政委任制的现状和主要缺陷（一）国有企业经营者行政委任制的特点一是国企经营者官员化。国有企业经营管理者沿袭党政干部的管理模式，企业负责人不是职业化的企业家，而是享有一定行政级别的官员。虽然一直在强调对企业以及企业领导人不再确定行政级别，但实际上仍然将企业领导人当做官员来对待和管理。行政级别是行政官员与国有企业老总之间可以角色互换的制度基础。二是选择机制的行政倾向。选择国企经营者要遵循政府统一的工作流程和
3、模式，如国资管理机构或企业提名、行政审核、层层报批等；选拔范围主要局限于政府官员，企业内部，或本行业、本系统，少数运用市场机制向社会公开招聘；政府任命国有企业经营者的动机，一般而论，不是单一企业绩效的最大化，而是政绩最大化和政治风险最小化；政府所选择的经营者更符合政府扩大政绩的偏好，往往具有官员的典型特征，如具有与所在企业相对应的行政级别，组织纪律性强，对领导忠诚老实，学历高等。三是业绩考核的多元目标。没有建立以经营业绩为中心的考核体系，在考核内容和方法上，无论对国有资产产权代表的董事会成员还是董事会对经营班子，都没有实行以经营业绩为主要内容的综合考核，现有的考核内容和方法基本上是考核党政干部
4、的模式，没有明确的资产经营和企业效益的考核标准。四是到龄退休的退出机制。国企经营者具有明显任期，多与政府任期同步，一般实行60岁到龄退休。这样，政府所选出的经营者任期都比较短，经营者期望在短时间内即在自己任期期间，较快地提高企业的业绩，过多地考虑当前取得的成绩、地位和利益，不顾企业长期发展的需要，导致经营者行为短期化，如过度使用固定资产、盲目扩张、做假账等，加大了企业的经营成本和风险。（二）现行行政委任制的主要弊端1行政官员与企业经营管理人员的角色变换，阻断了国企战略人力资源的有效积累。国有企业老总摇身一变而成为政府官员，或政府官员摇身一变而成为国有企业老总，很容易使得国有企业战略人力资本积累
5、发生中断。中国政府拥有一支受过良好教育的公务员队伍，但在企业家的知识结构中，最基本的要素是资本运作和市场经营的战略性知识。作为一个合格的企业家，其职能就是熊彼特所概括的“创新”，必须是富于进取精神，善于捕捉市场机会，敢于承担风险，把这种机会化为赢利的经营者。与此不同，行政官员的基本工作要求是：领会上级要求，贯彻实施法律法规，率领部属完成既定的任务。因此，对他们来说，最实用的是程序化的办事经验，最重要的是体会政策法规的能力和人际沟通能力。从国企经营的现状也可以看出，由政府任命从行政官员转化而来的“企业家”能做大企业，因为转型期的国有企业通常是以合并、兼并等方式来做大的，且其运作机制充满浓厚的政府
6、行为色彩，他们的出身背景使其恰好能利用原来拥有的特殊资源各种行政关系网络，打通关系。但是，他们却很难做强企业，因为其知识结构使他们难于领导企业闯荡市场。他们擅长于利用行政关系来改善企业的某些经营环境，却拙于对市场运行的洞察，不善于研究和主动适应市场的变化，缺乏组织以市场为导向的技术创新、产品创新和经营创新的能力。在美、日等发达国家，几乎所有成功的企业家，其职业生涯都是在企业中度过的，而且有资料显示，大多数在事业上获得成功的企业家，都长期服务于一家公司，即使改换过公司，也往往是同一行业或相近行业的公司，很难找到长期就业于非经营性部门之后进入商海而获得成功的企业家。由此可以想见，中国从行政官员转化
7、而来的所谓“企业家”能有多大的成功概率呢? 更进一步看，现行的任命制对他们所提供的激励，也不利于他们向市场型企业家的转化，不利于他们在实践中获得企业家的核心知识。而政府直接选派经营者会限制职业经理人市场的发展。这些因素都制约了国有企业战略人才资源的储备、培养和积淀。2行政委任的企业经营者，经营动力不足，追求短期行为成为常态。行政任命的国有企业老总，不论被选派到什么样的企业，很大程度上是由外在的行政力量来决定的；他的工作和待遇基本上不是由企业业绩的好坏来决定，而是由他本身的行政级别和年薪制等相关政策决定的。利润、产值等经营指标，只是实现经营者和其上级部门社会性、政治性目标的手段。只要政治上不犯错
8、误和严重触犯刑法，国企经营者一般不会被免职。如果经营不善，他们会被调到其他企业或政府部门任职。有些国企领导常常把党政机关作为一条退路，干得不好就回机关当干部。这就造成了国有企业经营者往往只对上级领导负责，而不对企业和股东负责；只听从上级部门的指挥，而不接受市场信号的调节和约束；把主要精力用于迎合上级偏好或揣摩领导意图，对短期利益的追求重于对企业长期发展的考虑，没有足够的动机来提高自己作为企业经营管理人员的素质。这种机制不仅难以选拔市场经济环境下企业所需要的优秀经营管理人才，即使选拔出来了优秀人才，也会因缺乏职位风险和市场竞争压力而难以成为真正的企业家。更有甚者，有的企业领导人偏离企业长远发展目
9、标而过分追求短期利润，相机选择“官场”和市场，不官不商，亦官亦商，在官场捞位子，在市场捞票子，导致国有资产的大量流失。而职业化的企业家的地位、荣誉和收入都与他所经营的企业的品质、规模和发展速度密切相关；市场对企业家的约束是硬性的，对他的经营能力的评判是客观的和可以度量的，惟一的标准是企业在市场中的赢利能力。面对激烈的竞争和多变的市场环境，职业化的企业家被迫不断提高自己的综合素质和经营管理水平。所以，国有企业负责人的“双重角色”是影响国企发展的重要制度性因素。3不完善的行政委任制加大了国有企业内部控制风险。现行的这种不完善的行政委任制，极大地放大了国企内部控制风险。对那些具有较高素质、有能力改善
10、经营状况的经营者而言，由于政策性负担的存在，利润率就不能成为考核企业经营绩效的充分信息指标，企业可以将亏损归咎于政策性负担，要求政府继续给予补贴和保护，国企经营者的业绩不能够被正确地评估；对那些经营业绩不佳的经营者，或者把到国有企业作为其退休、转岗等政治失利的补偿性安排的行政官员而言，在行政系统晋升的可能性越小，对企业控制权追求的动机就更强。加之行政官员“空降”到企业，自身未得到企业经营团队的认可，也往往首先考虑企业控制权争夺。其行政习惯，使其倾向于以专制和集权的方式运营企业，这种权威型的管理结构不同于协商模式的日本公司管理形式和经典的美国多部门的公司权力下放管理风格，隐含着家长主义的实质不情
11、愿接纳专业型管理体制和否定管理权与所有权之分离。国有企业的领导者一般都事必躬亲，所有重要决定都必须经他同意。这种专制的决策虽然有可能使公司较容易做大，但更可能意味着很强的随意性。从外部约束而言，改革虽然打破了传统的管理体制，但市场及其支持体系并未相应建立完善起来，发展过程中的市场及其不完善的支持体系使企业经理越轨行为的成本大大降低。因此，我国现阶段国内企业内部人控制现象非常严重，在这种条件下，越是从扩大企业自主权的角度出发进行改革，经营者与所有者之间的激励不相容就越突出，责任不对等的现象就会诱致出更加严重的机会主义行为，国家的利益损失就会越大。据统计，20世纪80年代至今，国有经营性和非经营性
12、资产平均每年流失高达500多亿元；国有信贷资产约流失3000多亿元。因企业自身原因造成的国有资产流失，约占流失总量的7080，其重要原因是经营者权力过大。二、行政委任制的合理性分析政府组织部门选择国有经营者的重要原因在于国有企业的产权结构，我国国有企业产权结构的特点是国有股或国家股“一股独大”，国家股是大部分国有企业第一大股东，国有股的终极所有者是全国各族人民，通过人民代表大会制度的授权，政府作为国有股法定的人格化代表行使大股东的权利。因此，政府当然有权决定企业的领导。政府完全放手，反而有失职之嫌。全民委托政府，政府委托国资委，国资委委托国有企业负责人，这是国企的权力代理链条。因为国资委及其委
13、派的国企负责人都只是代理人而不是所有者，所以国企都存在着“所有者缺位”的问题。但如果政府连委派负责人的权力都放弃了，那就等于政府放弃了对国企的控制。“所有者缺位”固然不好，“所有者让位”更加糟糕。政府也没有“让位”的权力。国有企业作为一种特殊企业而存在，是现代企业制度的基本特征之一。在现代企业制度中，国有企业是国民经济和国家安全的控制力量之一；是国家战略性产业和高技术产业的主干力量；是社会生产和生活基础设施的主要供应者；是国家直接干预经济、弥补市场缺陷的一种手段。在大多数市场经济国家，国有经济虽然规模与比重不占优势，但在提供基础设施和服务，维持对战略部门的控制，增强国际竞争能力，缓解社会矛盾，
14、调节国民经济，稳定经济运行等方面，发挥着其它经济形式不可替代的作用。在技术方面国际竞争非常强的产业（如航天、航空、核工业等），更需要国有企业的进入。在我国，国有企业也是体现公有制经济的决定性力量。同民营企业相比，国有企业以国家为背景，具有特殊的融资渠道、更强的稳固性、较高的信誉，同政府有密切的关系，使国有企业能够保持较强的市场地位。就现代大型企业来说，企业无论采取什么样的所有制形式，都不可能回避委托-代理问题。即使私有制的大型企业，所有者仍然要分层次地把资产经营权委托出去，即采取“持股人-董事会-企业经理人员”的委托-代理形式。董事会成员一般所占股份很少，有些甚至根本不持股。因此，在委托-代理
15、层次上有什么实质性的差别。如果委托-代理层次是影响大型企业效率的主要因素，就不会出现像控股集团这样多层次委托-代理的企业制度了。对于私有制条件下的委托-代理结构来说，信息不对称、激励不相容和责任不对等的问题都是存在的，如果没有形成反映企业经营绩效的充分信息，经营者侵犯所有者的问题同样得不到解决。无论层次多寡，代理人都可能违背委托人的意愿，采取机会主义行为。政府选择国有企业经营者的效率受以下两个因素的影响：第一，政府官员选择国有企业经营者的动机，也就是说，政府官员是否有足够的激励去监督和选择经营者；第二，政府官员选择国有企业经营者的能力，也就是说，在政府有激励和动机选择优秀经营者的情况下，政府在
16、客观上是否能够搜寻、识别并选拔出优秀的经营者。无论是董事会还是政府能否选择到优秀的经营者，关键取决于公司的内部治理结构和外部市场约束机制是否健全，如公司的控股结构、董事会的独立性，以及公司控制权市场和外部经理市场是否完善等等。如何建立市场化的国有企业经营者选择机制，仍然要从完善国有企业治理结构和市场机制入手。目前通过行政委任进行国有企业经营者选择的低效率，在于以下原因：首先，从产权分析，政府官员不享有国有企业的剩余所有权和控制权，其选择经营者的权力只能是“廉价投票权”（张维迎，）；其次，从治理结构分析，国有企业董事会不到位，不能很好代表所有者利益问题很严重，经营者由董事会提名和聘任的比例非常小
17、；再次，从竞争性市场的角度分析，政府作为国有股代表的事实是不能改变的，因此，关键不是产权问题，而是能不能在选择经营者上引入竞争机制问题，国有企业经营者选择问题的根源在于缺乏一个充分竞争的产品市场、经理市场和资本市场，缺乏充分竞争的外部环境。综上所述，政府官员选择国有企业经营者的种种弊端有其深刻的制度根源，包括国有企业的产权制度、内部监督制度和外部约束制度等等的原因，而不纯是一个“由谁选”的问题。在国有企业的经营者选拔制度上，选什么样的人是最重要的，而选什么样的人主要取决于如何选人根据什么标准，按什么程序和采取什么方式去选择人。对国有企业经营者相关现象的探讨表明，问题并非出在个人身上，而是现行国
18、有企业的经营者选择制度运行的逻辑结果。因此，关键是要改进现行的选拔制度。三、改进国有企业经营者行政委任制的理性选择（一）逐步缩小行政委任的经营者范围国有企业的总经理，对于已建立董事会的国有独资公司，以及国有控股和参股公司，应严格按照公司法人治理结构的要求，由董事长提名，董事会聘用，其选用完全采用市场化的方式，董事会有权确定其聘免、考核和奖惩，实行任期制和岗位管理。副职以下高级经营管理人员应由总经理提名、董事会聘任。行政委任的经营者应限定在以下范围：董事长。国有资企业的国资出资人代表或董事会成员，由国资委直接派出、聘用或推荐，采用签订契约或建立产权代表档案的方式，进行直接管理，明确其职责权限和应
19、承担的责任，并根据契约中的约定对其职责履行情况进行考核评价。行政委任国企董事长，应逐步引入市场化因素，把人员选择的范围扩大到国内甚至国际市场，在选择环节首先实行市场化。稳步扩大外部董事比例。财务总监。目前，上海和深圳等地规定试点企业必须建立总经理和财务总监联签制度，这一规定无疑赋予了财务总监重要的管理责任。这就难免使人对财务总监的身份产生了迷惑：究竟财务总监是比企业经营者更高一级的管理者，还是独立的监督者？如果是管理者，则依然存在着对财务总监行为的监督需要，何种机制保证财务总监的道德和能力高于经营者呢？如果确实如此，直接任命财务总监来做经营者岂非更好？如果是监督者，则对管理的参与容易导致权责不
20、清，并使财务总监在评价企业经营者时的客观性受到威胁。从这个角度看，杭州市财务总监试点办法较好地解决了这一问题。它针对特殊财务事项建立了审核备案制度以取代联签制度，不干预经营者的合法权力，不替代经营者的经济责任，强调了财务总监职权的独立性。同时，财务总监拥有选择委托会计师事务所和确定公司审计范围及审计内容等方面的决策权，发挥着与国外审计委员会类似的作用，这能有效地促进审计独立性和审计质量的提高。监事会。监事会是公司董事会的监督机构，应当有权决定董事会成员薪酬，监督企业经营和财物，审查和批准董事会提交的年度报告，为企业委任年度结算审计师，有权召集股东大会。企业发展战略、企业机构设置、企业的重大决策
21、等也需要由监事会决定。监事会以财务监督为核心，根据有关法律、行政法规和财政部的有关规定，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。（二）建立市场化用人机制建立富有竞争力的激励机制是用人环节市场化的重要内容，只有建立了能够使创造财富的劳动、知识、技术、经营、管理等人力资本价值得到充分体现的分配机制，国有企业才能在与外资企业和民营企业的人才竞争中取胜。1彻底取消国有企业经营管理者的干部编制和级别。不能按行政级别从政府官员中选拔国有企业领导，要冲破用人制度的行政级别围墙，扩大选择的范围，实施跨地区、跨所有制的竞争上岗政策，从追求政绩的“党员干部”回归到追求企业
22、效益最大化的“职业经理人”。对企业经营者实行全面的契约化管理，通过签订合同明确对经营管理者的聘任、考核和奖惩，落实经济责任，做到企业经营管理者能上能下。2建立以企业效益为核心的科学合理的业绩评价和考核体系。绩效考核是市场化用人机制建设中一个承上启下的关键环节，也是建立和完善激励约束机制的基础。要在注重实绩的原则下，建立客观、公正、科学的业绩考核评价体系，并采取有效措施保证考核过程的规范和公正。3改革经营者退出机制。首先，逐步废除国有企业经营者以年龄为标准的退休制度。对于经营业绩好的经营者，其任职年限应不受年龄的限制，并允许企业家退休后在企业董事会中担任董事或企业高级顾问，这样可以充分利用退休企
23、业家的经验资源，促进企业发展。其次，经营者退出机制市场化。企业对经营者实行聘任制，并根据经营者的经营业绩衡量其能力和水平。如果经营者的经营绩效严重偏离企业的目标时，就必须严格执行淘汰制度，解除聘用关系。4完善经营管理者激励机制。国有企业竞争力不够，主要是对企业经营者没有有效的约束机制。而在激励机制方面，主要的问题有二：一是激励灰色化。与大多数国有企业对企业经理实行以低工资、低奖金、月薪制为主的报酬制度相对照的是，国有企业经营者通过企业控制和在职消费获得丰厚的控制权收益。二是激励与企业效益不相关，目前大型国有企业中广泛实行的年薪制，未能与企业效益挂钩，不能很好地起到激励作用。有效的激励机制应当能
24、够激发经营管理者创造突出业绩，使出资人与经营者形成良好的利益捆绑机制，在两者之间建立相互依赖、相互制衡的机制。国有企业目前单纯工资加奖金的收入分配形式，无法在市场化的用人机制下体现对经营者的激励，必须探索对经营管理者实行股权激励的形式和内容，多种形式实现人力资本作为要素参与分配，把经营者的利益与出资人的利益紧密联系起来。这些形式主要包括：在职业企业家制度的前提下，实行股权激励；实行基本年薪与效益年薪分开的年薪制；期权奖励；利润分成制；等等。5加快企业经营管理人才市场的建设。进一步加强经营管理人才市场建设。建立统一开放的经理市场，打破经营者地域、单位和身份等方面的种种限制，实现经营者完全自由流动
25、。规范经理市场的秩序，增加经理市场的信息透明度，由专门部门对企业经营者的知识水平、经营能力、经营业绩以及道德品质等方面进行综合评估，确定任职资格，对于经过严格测试、考察和评审确定具备资格的人才，颁发经营者任职资格证书，经营者据此取得进入经理市场。扶持社会中介机构的发展，建立分类详细的人才资料库，帮助识别意愿经营者的信息真伪和能力大小，使经营者在经理市场上的进入、退出、考察、聘用、解聘等一系列的操作都有严格的程序约束。参考文献陈清泰：法人治理结构是公司制的核心，经济社会体制比较2000（5）林毅夫，蔡昉，李周：现代企业制度的内涵与国有企业改革方向2007张维迎：企业理论与中国企业改革，北京大学出
26、版社，1999年谢德仁：企业剩余索取权，上海三联出版社，2001年王珺：双重博弈中的激励与行为，经济研究，2001(8)张维迎：产权安排与企业内部的权利斗争，经济研究，2000(6)王红领，李稻葵，雷鼎鸣：政府为什么会放弃国有企业的产权，经济研究，2001（8）谷书堂，谢思全：国有企业改革的回顾与思考，经济纵横，2002（9）。周敦仁：资产所有权的逐渐异化，探索与争鸣，2001（5）张维迎：企业的企业家契约理论，上海三连书店，1995年钱颖一：激励与约束，经济社会体制比较，1999（5）林毅夫，李志赟：政策性负担、道德风险与预算软约束，经济研究，2004（2）张泽荣：现代企业制度的特征和国有企业改革，经济体制改革，2004（1）金碚：市场经济条件下国有企业的使命，经济参考报，1999（7）13
