1、认证机构管理办法解读认证机构管理办法解读 国家认监委政策与法律事务部为加强对认证机构的监督管理，规范认证活动，提高认证有效性， 2011年7月20日，国家质检总局制定发布认证机构管理办法（以下简称141号令），自2011年9月1日起施行。本文对141号令予以解读，以帮助相关方理解和执行。一、制定141号令的必要性（一）符合现行法律、行政法规规定的需要。国家认监委成立之后，对认证机构的行政审批，主要依据2002年4月2日，国家认监委、国家质检总局、国家工商总局、原外经贸部联合发布的认证机构及认证培训、咨询机构审批登记与监督管理办法的相关规定。2003年，随着认证认可条例、行政许可法等法律法规的公
2、布施行，认证机构及认证培训、咨询机构审批登记与监督管理办法规定的审批程序、时限、审批条件、监督管理等内容，已经不符合上述法律、行政法规的规定。（二）完善认证机构准入和退出机制，强化行政监管的需要。随着认证工作不断发展，认证领域不断扩大，认证机构的法人性质、组织结构、认证能力和水平的持续保证也在不断变化，完善认证机构准入和退出机制，尤显重要。对认证机构实施有效的监管，对于不能持续符合许可要求和法定要求的认证机构，依法予以停业整顿直至撤销批准。强化对认证机构的行政监管，实现全过程监管，建立和完善行之有效的认证市场监管体系。（三）健全认证追溯机制，提升认证有效性的需要。认证活动属于信用保证行为，认证
3、机构作为质量信用保证机构，是社会信用体系建设的有机组成部分，其从业行为必须坚持客观公正、真实有效、诚实信用的原则。提高认证有效性，保证认证结果的持续符合性，是认证机构的义务和责任。在认证市场监管体系中，加强以机构、人员、结果为着眼点，建立健全认证结果的评价和追溯机制，是尤为迫切和需要的。二、认证机构、认证机构子公司、认证机构分公司设立的行政许可制度141号令设定了认证机构、认证机构子公司、认证机构分公司设立的行政许可制度。此项制度是根据认证认可条例的相关规定而设定的，是认证机构从事认证活动的一种准入制度，也是经国务院批准的行政许可项目之一。（一）机构设立的审批部门机构设立的审批部门是国家认监委
4、。141号令第七条规定：“设立认证机构，应当经国家认监委批准，并依法取得法人资格后，方可从事批准范围内的认证活动。未经批准，任何单位和个人不得从事认证活动”。141号令第十二条规定：“认证机构设立子公司、分公司应当依照认证机构审批程序进行，经国家认监委批准，并依法取得公司登记机关登记后，方可从事批准范围内的认证活动”。（二）申请设立认证机构、认证机构子公司、认证机构分公司应当符合的条件申请设立认证机构应当符合141号令第八条规定的条件。申请设立外资认证机构应当符合141号令第九条规定的条件。申请设立认证机构子公司应当符合141号令第十三条规定的条件。申请设立认证机构分公司应当符合141号令第十
5、四条规定的条件。（三）申请设立认证机构的程序申请设立认证机构的程序，即141号令第十条的规定。认证机构设立子公司、分公司应当依照认证机构审批程序进行。三、根据141号令的规定，认证机构应当遵守的行为规范根据141号令的规定，认证机构应当遵守以下17方面的行为规范：1. 认证机构的办事机构应当向所在地省级质量技术监督部门或者所在地直属检验检疫机构备案。（第十五条）2. 境外认证机构的代表机构应当向国家认监委备案。（第十六条）3. 认证机构分包境外认证机构的认证业务，应当经国家认监委批准。（第十七条）4. 认证机构变更、扩大业务范围，应当向国家认监委申请办理相关变更手续。（第十八条）5. 认证机构
6、应当建立风险防范机制，承担相应的社会责任。（第十九条）6. 认证机构自行制定的认证规则，应当报国家认监委备案。（第二十条第二款） 7. 认证机构应当信息公开，并保证信息内容真实、有效。（第二十一条）8. 认证机构在工商注册登记的地址，为核心办公场所；有多个办公场所开展认证活动时，所有办公场所采用相同质量管理体系和程序。（第二十二条）9. 认证机构应当建立健全认证人员管理制度，保证认证人员的能力持续符合要求。（第二十三条第一款）10. 认证机构应当依照本办法和认证实施规则的规定，开展全过程的认证活动。（第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条）11. 认证证书应当经认证机构授权的人员签发（
7、第二十八条第一款）；认证证书式样应当在确定后30日内报国家认监委备案（第二十八条第三款）；认证机构应当向公众提供查询认证证书有效性的方式（第二十八条第四款）；根据规定，转换认证证书（第二十九条）。12. 认证机构对获证组织误用和未按照规定使用认证证书和认证标志的，应当采取有效的纠正措施。（第三十条）13. 获证组织出现事故或者问题，认证机构应当暂停或者撤销认证证书，及时通报。（第四十二条）14. 认证机构对不能持续符合认证要求的，应当暂停或者撤销其认证证书，及时向社会公布。（第三十一条）15. 认证机构应当向国家认监委报送认证业务信息、上一年度工作报告。（第三十五条第二款、第三十五条第三款）1
8、6. 法律、行政法规规定应当取得认可的，认证机构应当按照法定要求通过认可。（第三十九条第一款）17. 认证机构应当对监督检查工作应当予以配合和协助。（第四十一条）四、根据141号令的规定，认证机构应当遵守的禁止性规定认证机构有以下5方面的禁止性规定：1. 认证机构及其子公司、分公司、办事机构不得与认证咨询机构和认证委托人在资产、管理或者人员上存在利益关系。（第十九条）2. 认证机构不得聘任或者使用国家法律法规禁止从事认证活动的人员。（第二十三条第二款）3. 认证机构不得增加、减少或者遗漏认证程序和活动。（第二十五条第一款）4. 认证机构子公司、分公司不得以其他形式设立与认证活动有关的机构或者委
9、托他人从事认证活动。（第三十二条第二款）5. 认证机构设立的办事机构、代表机构及人员，不得从事认证、认证培训和认证咨询活动。（第三十三条）五、141号令规定的认证机构监督管理制度141号令设定了对认证机构监督管理制度，从监管体制看，主要包括4个方面：“行政监督、认可约束、行业自律、社会监督”。国家质检总局、国家认监委、地方认证监管部门、认可机构、中国认证认可协会、任何单位和个人，都可以依法对认证机构是否遵守认证认可条例和141号令的情况进行监督，包括是否遵守法定的行为规范、禁止性规定的情况进行监督检查，保障其遵守法定的行为规范和禁止性规定。141号令规定的监管制度主要包括：备案制度、抽查制度、
10、信息及年度报告制度、告诫制度、举报制度、注销和撤销行政许可制度。（一）行政监督方面1. 办事机构和代表机构的备案制度中资认证机构向办事机构所在地省级质量技术监督部门备案；外商投资认证机构向办事机构所在地直属检验检疫机构备案。（第十五条）境外认证机构的代表机构，向国家认监委备案。（第十六条）2. 国家认监委实施抽查制度国家认监委负责对认证机构的运行情况进行检查，对认证结果和认证活动进行抽查，并公布检查、抽查结果和相关认证机构及获证组织名单。（第三十四条第二款）3. 国家认监委实施认证业务信息报送和年度工作报告审查制度国家认监委对认证机构实行认证业务信息报送和年度工作报告审查制度。（第三十五条第一
11、款）4. 国家认监委注销、撤销认证机构批准书根据141号令第四十三条、第四十四条规定的情形，国家认监委依法注销、撤销认证机构批准书。5. 国家认监委和地方认证监督管理部门实施告诫制度根据141号令第三十八条规定的情形，国家认监委和地方认证监督管理部门给予认证机构告诫并责令其改正。（二）认可约束方面认可机构对取得认可的认证机构进行有效跟踪监督，对认证结果的符合性进行抽查。对不能持续符合认可要求的认证机构，应当作出暂停或者撤销认可资格的处理。对认可监督中发现的违法违规行为，及时报告国家认监委。（第三十九条第二款）（三）行业自律方面中国认证认可协会应当加强认证机构的行业自律管理工作，对认证机构遵守法
12、律法规、履行行业自律规范的情况进行评议，发现认证机构的违法违规行为，应当及时向国家认监委报告。（第四十条）（四）社会监督方面社会举报制度。任何单位和个人对认证活动中的违法违规行为，有权向国家质检总局、国家认监委或者地方认证监督管理部门投诉或者举报，国家认监委或者地方认证监督管理部门应当及时调查处理，并为举报人保密。（第四十五条）六、有关法律法规以及141号令规定的认证机构法律责任制度认证机构法律责任，是指认证机构因不履行或者不完全履行法定义务，或者因侵犯他人的法定权利，而应当承担的由国家机关依法确认并强制其承受的法定的不利后果。141号令在法律责任设定中，遵循“处罚与教育相结合、过罚相当”的原
13、则。在行政处罚法规定的范围内，对法律法规尚未规定的，违反行政管理秩序的行为，设定罚则。根据141号令以及相关法律法规的规定，认证机构应当承担行政法律责任、刑事法律责任和民事法律责任：（一）行政法律责任行政责任是指公民、法人和其他组织违反行政管理方面的法律规定所应当承担的法律责任。行政责任包括行政处罚和行政处分。141号令规定的法律责任主要是行政法律责任。包括行政处罚、行政处分两种。1. 行政处罚执行主体141号令规定的行政处罚的主体包括：国家认监委、地方认证监管部门（包括：省、自治区、直辖市人民政府质量技术监督部门和直属出入境检验检疫机构）。2. 141号令规定的实施行政处罚的违法行为由国家认
14、监委、地方认证监管部门实施行政处罚的违法行为主要包括以下12项：（1）申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请认证机构设立等审批事项。（2）申请人以欺骗、贿赂等不正当手段获得认证机构设立等审批事项批准证书。（1）、（2）项违法行为，属于申请认证机构设立时的违法行为，行政许可法也有相关的处罚规定，国家认监委依据141号令第四十六条、四十七条的规定进行处罚。（3）认证机构未经批准，擅自设立子公司或分公司从事认证活动。（4）认证机构设立的办事机构从事签订认证合同、组织现场审核（检查）、出具审核（检查）报告、实施认证决定、收取认证费用等认证活动。（5）境外认证机构在中国境内设立的代表机构从事签订认证合同
15、、组织现场审核（检查）、出具审核（检查）报告、实施认证决定、收取认证费用等认证活动。（6）认证机构设立的子公司、分公司以其他形式设立机构或者委托他人从事认证活动。（3）（6）项违法行为，属于非法认证，根据认证认可条例第57条的规定而设定，由国家认监委、地方认证监管部门依据141号令第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十一条的规定分别给予资格罚、财产罚。（7）认证机构未经国家认监委批准，分包境外认证机构认证业务。此项违法行为，属于未经批准，擅自分包的违法行为。为便于产品出口，分包境外认证机构的认证业务，在规章层面第一次规定，分包的范围在认证机构的审批范围之内。由国家认监委、地方认证监管部门依据
16、141号令五十二条的规定，分别给予申诫罚、资格罚、财产罚。（8）认证机构专职认证人员发生变更，其数量和执业资格不符合要求的；认证机构发生变更事项，未按照规定办理变更手续的；未按时提交年度审查报告、获证组织等信息或者提交的材料失实的。（9）认证机构对已经暂停和撤销的认证证书，未向社会公布的；未向认证委托人提供认证审核文件的；审核时间严重不足，低于认证基本规范、认证规则规定的；从事认证咨询活动的；获证组织的产品不符合相关法律法规要求或者产品生产标准未按照法定要求备案，认证机构未按照规定暂停其认证证书或者未采取其他纠正措施的；在行政机关的监督检查中，拒绝提供反映其从业活动的情况或者隐瞒有关情况、提供
17、虚假材料的。（8）、（9）项包括的违法行为，属于141号令按照行政处罚法的规定，在规章权限内设定的警告和3万元以下罚款的行为。根据141号令第五十三条的规定，国家认监委、地方认证监管部门实施行政处罚。（10）认证机构聘用未经国家注册（确认）的人员或者使用不符合认证要求和能力的人员从事认证审核、检查活动的；认证机构增加、减少、遗漏认证基本规范、认证规则规定程序要求，认证人员未到审核现场或者未对认证委托人的纠正措施进行有效验证即出具认证证书的；认证机构内部管理混乱、多办公场所作出认证决定，导致未按照认证基本规范、认证规则的程序和要求对其认证的产品、服务、管理体系实施有效的认证或者跟踪监督，造成不良
18、社会影响的；认证机构认证的产品、服务、管理体系不能持续符合认证要求，认证机构未按照规定暂停或者撤销认证证书，并对外公布的；认证机构其他违反认证基本规范、认证规则规定的。（11）认证机构超出批准范围开展认证活动的；涂改、伪造认证机构批准书，或者以其他形式非法转让批准资格的；停业整顿期间，继续从事认证活动的；停业整顿期满后，仍未按照整改要求从事认证活动的。（10）、（11）项违法行为属于对认证认可条例第60条规定的“5万元以上20万元以下”罚款的进一步细化，是对自由裁量权的限制。根据141号令第五十五条的规定，（11）项违法行为的处罚为5万元以上10万元以下；根据141号令第五十六条的规定，（10
19、）项违法行为的处罚为10万元以上20万元以下。（12）认证机构存在出具虚假认证结论或者出具的结论严重失实。此项违法行为，是针对出具虚假认证结论或者严重失实结论的处罚，由国家认监委依据141号令第五十七条的规定进行处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任。3. 141号令规定的行政处分行政处分是指国家机关、企事业单位，按照行政隶属关系，根据国家法律法规或者国家机关、企事业单位的规章规定，对犯有轻微违法失职行为尚不够刑事处分或者违反纪律的所属人员，给予的一种纪律制裁。141号令规定的行政处分主要是：第五十九条规定，国家认监委和地方认证监管部门及其工作人员应当依法对认证活动实
20、施监督，有滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等违法行为的，依法给予行政处分。（二）认证机构的刑事法律责任、民事法律责任141号令第五十八条规定，对于认证机构的其他违法行为，依照认证认可条例等有关法律法规予以处罚。1. 认证机构的其他违法行为，主要包括认证认可条例的第五十七条、第五十九条、第六十一条、第六十六条、第七十四条等条款中规定的违法行为。2. 认证认可条例等有关法律法规规定的，认证机构应当承担的刑事法律责任和民事法律责任如下：（1）刑事法律责任违反刑事法律规范应当承担的法律责任。认证机构涉及的刑事责任是：有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。刑法第229条规定：“承担资产评估、验资、验证、会计、
21、审计、法律服务等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。前款规定的人员，索取他人财物或者非法接受他人财物，犯前款罪的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。第一款规定的人员，严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”刑法第231条规定：“单位犯本节第二百二十一条至第二百三十条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本节各该条的规定处罚。”（2）民事法律责任简称民事责任，是平等主体之间违反民事法律规范应当承担的法律责任。认证机构涉及的民事责任主要包
22、括：民事赔偿责任。产品质量法第五十七条第二款：“产品质量检验机构、认证机构出具的检验结果或者证明不实，造成损失的，应当承担相应的赔偿责任；造成重大损失的，撤销其检验资格、认证资格”。民事连带责任。认证认可条例第七十四条：“认证机构未对其认证的产品实施有效的跟踪调查，或者发现其认证的产品不能持续符合认证要求，不及时暂停或者撤销认证证书和要求其停止使用认证标志给消费者造成损失的，与生产者、销售者承担连带责任”。认证机构管理办法条款要求及认监委释义No.条款要求认监委释义1为加强对认证机构的监督管理，规范认证活动，提高认证有效性，根据中华人民共和国认证认可条例（以下简称认证认可条例）等有关法律、行政
23、法规的规定，制定本办法。本条属于立法目的的规定。本办法是根据认证认可条例等有关法律法规制定，以国家质检总局局长令形式发布，是认证认可条例的配套的方法，是对认证认可条例细化和相关条款的进一步明确，其法律效力属于部门制定的行政规章。2本办法所称认证机构是指依法经批准设立，独立从事产品、服务和管理体系符合标准、相关技术规范要求的合格评定活动，并具有法人资格的证明机构。本条是关于认证机构的定义。认证机构必须是依法经批准设立的具有法人资格的法律实体，对其所有认证活动独立承担法律责任；认证机构的性质属于是既独立于产品生产方或提供方（第一方），又独立于产品的采购方或使用方（第二方）之外的第三方性质，不得与上
24、述两方存在利益关系。因此，认证机构必须独立开展认证活动 ，在整个认证活动过程中避免受到来自各方面包括商业、财政或是其他利益方的干扰；认证机构的运作方式是依据标准和技术规范证明产品、服务和管理体系符合相关要求的合格评定活动。3在中华人民共和国境内从事认证活动，以及对认证机构的监督管理，适用本方法。本条规定了本方法的调整对象、地域管辖和适用范围。调整对象是从事活动以及对认证机构的监管，地域管辖规定在中华人民共和国境内。凡在中国境内从事认证活动和开展对认证机构的监管活动，都适用于本办法。4国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）统一负责认证机构的监督管理工作。国家认证认可监督管理委员会（以下
25、简称国家认监委）负责认证机构的设立和相关审批及其从业活动的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府质量技术监督部门（以下简称省级质量技术监督部门）和直属出入境检验检疫机构（以下简称直属检验检疫机构）依照本办法的规定，按照职责分工负责所辖区域内认证活动的监督管理工作。本条是对认证工作管理体制的制定。对于认证机构的行政监督管理分为三个层次，即国家质检总局、国家认监委和地方认证监管部门。本办法规定的监督管理是指国家质检总局、国家认监委和地方认证监管部门对认证机构、认证活动和认证行为进行规划、协调、审查、批准、督促、检查、指导、奖励和处罚等行政行为的总称。对认证从业活动监督管理的目标，一是依据认证认可
26、条列和国家认证认可的方针、政策促进认证机构合法经营、规范运作和健康发展，维护公众和市场对认证的公信力和信心；二是保证公平、公正和良好的市场环境，保证认证机构工作质量，提高认证有效性和认证行业竞争能力。5认证机构从事认证活动应当遵循公正公开、客观独立、诚实信用的原则，维护社会信用体系。本条规定了认证机构从事认证活动应该遵循的原则。公正即公平正义，是指认证机构的方针和程序应是非歧视性的，其所有认证人员和所开展的认证活动应该遵守国家法律法规要求和行业执业准则，保持正义和中立，不带有任何偏见，严格执行标准和相关技术规范。公开即透明或不加隐蔽，是指认证机构、认证活动和认证结果除依法应当保密的以外都应该透
27、明和公开。一是认证机构的组织结构、管理要求、业务范围等信息应该公开；二是实施认证的依据、规范、规则和相关要求应该公开；三是认证实施过程和结果应该公开。客观即存在、真实、活动、联系和不依赖，是指认证机构依据标准和技术规范开展认证评价要基于事实，对被认证方的活动、相互联系、存在问题的真实性，不依赖与主观意识予以发现的过程。独立即依靠自己的力量做事，是指认证机构开展认证活动首先应该对机构自身的能力做出评价，其次对于认证实施依据自身能力予以保证，第三对于认证结果应自己作出判断，不受任何压力和干扰。诚实即真诚实在，是指认证机构和认证人员以真诚的心情，实在的态度，善意的做法对待认证活动和相关方；遵法律、讲
28、道德、守规范、不跋扈、不欺诈。信用即相信采用，是指认证机构通过科学的手段、严谨的作风、规范的程序、专业的人员、优质的服务和可靠的结果证明机构实施认证活动的能力，提高公信力，以取得社会信任和对认证结果的接受与采信。公正公开、客观独立、诚实信用是认证机构应当遵循和遵守的基本原则，在认证活动中这三项原则是一个有机的统一体，公正公开是实现客观独立的前提，客观独立是建立诚实信用的基础。6认证机构及其人员对其从业活动中所知悉的国家秘密、商业秘密和技术秘密负有保密义务。本条是保密性条款。规定了认证机构及其人员对其从业活动中所知悉的国家秘密、商业秘密和技术秘密负有保密义务。认证机构应对其从事认证活动时获得或产
29、生的所有信息的管理负责。除客户自己公开的或机构与客户之间商定（如为应对投诉）的信息外，所有其他信息均应视为专有信息或保密信息。认证机构拟向公众公开保密信息时，应提前通知客户；对于有关特定产品或供方的客户在没有经过客户书面同意的情况下，不应透露给第三方。当法律或授权的合同安排要求认证机构提供保密信息时，除法律限制外，认证机构应将拟提供的信息提前通知有关客户或个人。目前认证的领域在不断扩大，涉足的范围越来越广，保密性要求就越来越高，在特定领域从业会对机构及认证人员提出保密性要求；认证机构自身为了规避风险也要对于机构和人员从事相关认证活动应遵守的保密义务作出规定。7设立认证机构，应当经国家认监委批准
30、，并依法取得法人资格后，方可从事批准范围内的认证活动。未经批准，任何单位和个人不得从事认证活动。对应处罚条款：第56条，第1款本条是对设立认证机构实施批准的规定。一是无论设立的认证机构属于何种投资性质和经济属性，必须经过国家认监委的批准。二是认证机构应是一个能对其行为负责的法律实体或法律实体中的一个明确组成部分。设立的认证机构必须依法取得法人资格。法人资格有三种形式：企业法人，在工商管理机关登记注册，具有企业法人营业执照；事业单位法人由政府机构编制管理部门批准，具有事业单位法人证书；社团法人，在民政部门登记注册，具有社会团体法人登记证书。三是未经批准不得开展认证活动，无论机构冠以何种名称，可以从定义、法律地位、机构属性和运作方式判断其开展的活动是否属于认证活动；无论实施主体是否属于中国公民、法人或其他组织，未经批准都不得从事认证活动；如有开展属于严重违法行为。8设立认证机构，应当具备下列条件：（一）具有固定的办公场所和必备设施；（二）具有符合认证认可要求的章程和管理制度；属于认证新领域的，还应当具有可行性研究报告；（三）注册资本不得少于人民币300万元；出资人符合国家有关法律法规以及相关规定要求，并提供相关资信证明；（四）具有10名以上相应领域执业资格和能力的专职认证人员；
