1、两岸2 经济发展与土地配置方式的演变13经济发展与土地配置方式的演变朱洪波 李勇.tw/_mysite.resources/EventData/e950915a_doc2/13.doc 摘要 经济发展程度的不同，推动经济发展的要素替代程度不同。本文通过对大陆经济发展阶段的判断，指出随着工业化发展和产业结构的演进，资本、技术与土地的要素替代过程将影响土地利用的方式和结果；经济增长方式的转变将带来土地资源的重新配置，土地资源的合理配置又直接关系到经济的可持续发展。文章分析了经济发展与土地配置的关系，指出现阶段的土地配置方式在支撑经济发展的同时也带来了土地配置的负面结果。为了适应现阶段经济发展的需要
2、，改变土地配置方式变迁中的“路径依赖性”，文章对现行土地配置方式的成因进行解释，即“阶段必经”和“体制内生”是大陆在其社会经济体制和国家土地所有制前提下配置土地资源的一个规律性特征。理解和认识这一规律性特征，是实现粗放型土地配置方式向集约型土地配置方式转变的重要前提。基于上述分析，文章最后提出土地配置方式转变的三点建议。关键词 经济发展阶段 土地配置方式 成因 演变经济增长是社会生产力的增长或者国民财富及社会财富的增长，即产出的增长，它表现为国民生产总值或国内生产总值或国民收入的增长。经济的持续、稳定增长意味着经济的发展，经济发展通常被视为经济增长的函数，而经济增长也构成了经济发展所要实现的最
3、为重要的目标。经济发展阶段的不同，推动经济增长的要素稀缺程度不同，各种增长要素之间在使用上的相对优势也不同，由此产生不同的要素替代率，供经济行为主体为实现经济生产的目标而进行选择，因此，土地与资本要素的替代关系在不同的经济发展阶段表现出不同特点。鉴于大陆土地国有制特征，以及土地配置方式正处于由非市场配置方式向市场配置方式的转型期，总结经济发展阶段下土地资源配置方式的演变规律，对于制定土地政策有着重要的理论意义。一、大陆经济发展阶段的一个基本判断按照纳波特对经济发展阶段的划分方法，经济发展的第一阶段，是“要素（劳动力、土地及其它初级资源）推动的阶段”；第二阶段是“投资推动的发展阶段”；第三阶段是
4、“创新推动的发展阶段”；第四阶段是“财富推动的发展阶段”。因此，在“纳波特阶段”的更替过程中，正确认识大陆所处的经济发展阶段，以及采取什么类型的要素替代所获得的经济增长，是相当重要的。纳波特在前三个发展阶段中，将经济增长的要素，归为初级要素、资本要素和创新要素，所以，在特定的发展阶段中，哪类要素的数量增减，将对经济边际增长产生决定性影响。衡量经济发展达到了怎样的阶段水平，两类经济指标是不可或缺的，一类是以GDP为核心的经济数量指标；另一类是以经济结构指针为核心的经济质量指标，包括产业结构、区域结构、就业结构等，本文通过产业结构的演进来阐述大陆所处经济发展阶段水平，而对产业结构演进的分析又可从工
5、业化发展阶段的角度来看其规律性。改革开放以来的20多年，大陆经济发展经历脱贫发展阶段，现在已经进入工业化快速发展期。大陆学者对经济发展阶段划分的研究有很多成果，如黄小祥的四阶段论、吴仁洪的三阶段论，是以总量与结构的增长变化为线索，对经济发展阶段进行了划分。表1就是对工业化发展阶段划分有代表性的研究结论。表1：工业化不同阶段的标志值基本指标前工业化阶段（1）工业化实现阶段后工业化阶段（5）工业化初期（2）工业化中期（3）工业化后期（4）1、人均GDP（经济发展水平）（1）1964年美元100-200200-400400-800800-15001500以上（2）1996年美元620-1240124
6、0-24802480-49604960-93009300以上（3）1995年美元610-12201220-24302430-48704870-91209120以上（4）2000年美元660-13201320-26402640-52805280-99109910以上（5）2002年美元680-13601360-27302730-54605460-1020010200以上（6）2004年美元720-14401440-28802880-57605760-1081010810以上2、三次产业产值结构（产业结构）AIA20%，且AIASASAS3、制造业增加值占总商品增加值比重（工业结构）20%以下20
7、%-40%40%-50%50%-60%60%以上4、人口城市化率（空间结构）30%以下30%-50%50%-60%60%-75%75%以上5、第一产业就业人员占比（就业结构）60%以上45%-60%30%-45%10%-30%10%以下注：资料转引自：陈佳贵等，中国地区工业化进程的综合评价和特征分析，经济研究，2006（6）：4-15。表中A、I、S分别代表第一产业、第二产业、第三产业结合大陆实际工业化进展情况，根据表1及表2所提供的标志值和实际数据的比较，可以对全国分地区工业化发展阶段有个明确地认知，从总体看，全国工业化发展阶段处于工业化中期的前半阶段。而分地区看，东部地区处于工业化后期的前
8、半阶段，包括广东、浙江、江苏省；上海和北京则进入后工业化阶段；中部和西部地区进入工业化初期的后半阶段，除广西和贵州外，这两个地区处于工业化初期的前半阶段，西藏仍处于前工业化阶段。鉴于这一了解，并根据相关经济理论可以推知：（1）大陆地区工业化发展阶段的不平衡性。东部、中部、西部分地区工业化程度差距很大，将对资源需求程度以及资源利用程度产生不同影响。随着工业化的发展和产业结构的演进，在不同的经济发展阶段下，资本与土地会有一个动态要素替代过程，这一要素替代过程将对土地利用的方式和结果产生不同影响。（2）工业化发展阶段以及产业结构演进的阶梯型特征下，通过产业结构的梯度转移影响地区土地利用结构，从而进一
9、步影响土地政策的制定导向，产生不同的土地利用结果。表2：分地区工业化原始资料（2004年） 指标地区人均GDP（2004年美元）一二三产业产值比（%）制造业增加值占比（%）人口城镇化率（%）一二三产业就业比（% ）各地GDP（亿元）人均GDP（元/人）汇率-平价法（美元/人）第一产业第二产业第三产业第一产业第二产业第三产业全国15987812336395713.146.240.744.141.853.323.423.3东部928192061166128.450.940.851.252.535.537.027.5中部316168659277818.044.437.735.128.860.619.
10、320.1西部286217709247318.641.140.332.727.866.214.119.7东北1454513539434313.347.339.453.929.647.423.529.1注：资料转引自：陈佳贵等，中国地区工业化进程的综合评价和特征分析，经济研究，2006（6）：4-15二、经济发展与土地资源配置的关系土地资源的配置是借助于土地利用结构加以反映的，一定的经济结构和产业结构也是通过土地利用结构来反映的，产业结构的调整，在土地利用领域中就表现为土地利用结构的调整。调整产业结构、转变经济增长方式将直接带来土地资源利用的重新分配，而国家能否合理配置土地资源，直接关系到社会经
11、济的可持续发展。（一）、土地对经济发展的影响现阶段大陆经济发展约束因素之一就是土地资源紧缺，土地在经济发展中处于重要的支撑作用。从广义的土地资源概念出发，图1可以看出广义的土地资源在不同经济发展阶段的作用。在农业作为主要产业发展时期，在区位条件相对固定的条件下，自然资源的利用成为决定经济增长的重要因素，土地成为经济发展最重要的因子。自然资源条件好的地区经济发展呈现繁荣景象。随着社会进步，技术因素在经济发展中的地位越来越重要，工业化的兴起，改变了农业经济格局，在经济发展初期，空间区位因素显现出优势地位，最佳的市场区位以及技术进步推动经济不断增长，其贡献率不断提高。技术的进步使得产品中资源含量贡献
12、程度逐步降低，技术含量贡献度呈现上升趋势。但是以土地为主的自然资源仍是支持经济发展的重要因素，尤其是土地资源，作为产业发展的承载体，是经济发展的物质基础。因此，在不同经济发展阶段，资源利用程度和数量不断增加，而且资源利用层次、模式也在随之变化，表现为多层次、精细化、多样化发展趋势。大陆经济发展阶段正处于工业化加速期，这一阶段经济发展所处理的基本问题是实现以工业化为主要内容的现代化，实现工业化加速发展（中国国民经济增长与核算研究中心，2005）。在这一发展阶段中资源供给状况是制约经济发展的重要因素，资本、矿产的紧缺对经济发展的影响已经成为共识，土地资源稀缺性表现得也同样突出，并逐渐成为制约经济发
13、展的重要因素，这一点在东部沿海经济发达地区尤为明显。（二）、技术与土地要素的替代关系随着社会经济的发展，作为土地替代品的科学技术显得更加重要。图2从理论上反映了投入要素价格对于诱导技术进步的作用，u线代表总生产函数的土地-劳动力等产量曲线，当价格比率由P0变为P1时，则u1表示的另一种技术就被引进，从而实现要素替代关系。 （夏明文，土地与经济发展理论分析与中国实证，上海：复旦大学出版社，2000年）结合大陆经济发展现实，大陆经济快速发展的同时，伴随着地区产业不平衡发展以及产业内部发展非合理因素存在的特征。从表3看出，从1980年到2001年，第一产业的产值结构呈现大幅度递减的趋势，从1980年
14、的30%下降到2001年的15%；第二产业的产值的幅度却并不大，仅从1980年的48%升至2001年的51%；第三产业的产值结构得到大幅度提高，同期上升13个百分点。与此不同，三次产业劳动力中除了第三产业得到快速提高外（从1980年的13%提高到2001年的27.7%），第一和第二产业变动幅度不大，尤其是第二产业同期上升仅4个百分点。这说明伴随经济的快速发展，产业结构虽然向着高度化方向演进，但其内部却存在许多不合理因素。而其中最主要的因素之一就是技术因素，产业发展的技术升级滞后，是导致第二产业变动幅度不大的因素之一。而技术进步的滞后又会导致产业用地水平的粗放结果，再加上地方政府为了发展地区经济
15、，低地价的招商引资策略，使得土地价格无法发挥调控作用，不能通过土地要素价格的市场化促进技术升级，无法实现技术与土地要素的替代，这也是目前大陆经济发展过程中土地利用集约化程度不高的原因之一。表3：中国产业不平衡发展的基本资料单位：%第一产业产值构成第二产业产值构成第三产业产值构成第一产业增长指数第二产业增长指数第三产业增长指数一产业劳动力构成二产业劳动力构成三产业劳动力构成198030.0048.0021.007.9814.5511.6268.7018.3013.00198528.0043.0029.0010.7224.5044.4362.4020.9016.70199027.0042.0031
16、.0018.666.047.5960.0021.4018.60199124.0042.0033.005.4117.9424.3159.7021.4018.90199520.0049.0031.0026.8127.5620.2152.9023.0024.10199620.0050.0030.0015.7717.7817.5550.5023.5026.00199719.0049.0032.002.619.3413.9249.9023.7026.40199818.0049.0033.002.733.9313.3649.8023.5026.70199918.0049.0033.00-0.874.823
17、.5850.1023.0026.90200016.0050.0033.001.0810.7910.5150.0022.5027.50200115.0051.0034.00-0.139.207.9550.0022.3027.70注：杨建文着，产业经济学，学林出版社，2004年9月，第169页（三）、现阶段经济发展阶段下土地资源配置的结果1、人均耕地数量的迅速减少民以食为天，人均占有耕地的数量是解决人均占有粮食数量的重要条件。根据国民经济和社会发展统计公报、国土资源公报（1997-2004），从1997年到2004年，中国耕地面积持续减少，2004年与1997年相比，耕地减少了1亿多亩，2003年
18、耕地净减少数达到253.7公顷，2004年土地利用变更调查结果表明，中国的耕地减少了1422万亩，随着人口持续增加，这意味着人均耕地面积从1997年的1.58亩持续下降到2004年的1.41亩，大陆人均耕地拥有量不及世界平均水平的一半。而占用耕地最主要的动力是城镇扩张，根据国土资源部的专项统计，从1999-2003年，全国新增城镇建设用地和工矿区用地1404万亩，其中占用耕地790万亩，约占总用地面积的56%。从表4中可以清楚地看到这一趋势。表4：1999-2003年城镇和独立工矿区增加用地面积单位：万亩年度新增城镇用地其中占用耕地新增独立工矿用地其中占用耕地19996742105642000
19、6945127792001835613784200211862299122200311268287168资料来源：中国市长协会，中国城市发展报告编辑委员会，中国城市发展报告（2003-2004），电子工业出版社，2005年5月2、建设用地总量控制不力90年代中后期以来，大陆经济在工业化、城市化持续高速推进下，1998-2003年，工业产值以及投资继续维持9.83%和14.14%的高增长，城市化率从1998年的30.42%提高到2004年的41.5%。工业化和城市化的双引擎为这一时期GDP8%-9%的高增长做出了卓越贡献。这一时期建设用地量增长加速，农地被大面积占用。在20世纪90年代的10年间
20、，城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用。大陆大量的建设项目基本上采用的是粗放式的外延扩张方式，建设用地增长速度超过经济增长速度。以苏州市为例，2002年国民生产总值达到2080亿元，比上一年增长14.5%；财政收入290.8亿元，比上一年增长38%；固定资产投入810亿元，比上一年增长43.5%；而非农建设用地达到13万亩，比上一年增长61.5%。因此，目前粗放式扩张用地主要表现在：一是城市规模扩张迅速。从全国总体情况看，城市用地规模由1986年的3266.71平方公里增长至1996年的4906.5平方公里，累计增长率达到50.2%；从分地区角度看，华北地区
21、从1986年至1996年的城市规模增长率为40.96%；同期东北地区的城市规模增长率为71.91%；华东地区的城市规模增长率为56.45%；华中地区的城市规模增长率为55.35%；西南地区的城市规模增长率为33.67%；西北地区的城市规模增长率为48.92%。二是开发区占地规模偏大，结构不合理，产业同构现象严重。三是土地闲置浪费严重，以开发区为例，省级以上1251家开发区规划土地面积共2万平方公里，而已开发面积仅占规划总面积的13.51%左右，即便在53个国家级高新开发区，以建筑容积率表示的土地利用强度也只有0.2367。开发区已经占用的土地平均只有57%得到有效利用，闲置土地的比例高达43%
22、。据2004年土地利用变更调查结果显示，独立工矿（包括各类开发区、园区）用地占新增建设用地的比例逐年增加，从1997年的24上升为2004年的47，开发区占地是建设用地规模扩展的主要因素。3、土地利用率低据统计目前城市建筑密度大约为24%，城市用地平均容积率为0.31，大大低于城市规划通常控制的建筑密度35%，平均容积率0.44的标准。2003年全国660个设市城市建成区平均整体容积率达0.50，但城市居住区的容积率仅为0.9-1.2，台湾台北市则为1.2-3.0，香港高达1.6-10。同时，单位面积土地产出率低，按现行土地利用标准，工业用地每平方公里的年产出率应大于50亿元，而在公认土地产出
23、率高的上海，全市平均每平方公里的工业土地产出只有13亿元，单位面积的产出率还不及东京的10%。三、经济发展阶段下土地资源配置方式的演变不同的经济发展程度与土地利用程度和水平有着高度相关关系，而土地利用的结果与土地资源配置方式又有着密切关系，土地资源的配置方式决定着土地配置的结果。因此，一个地区的经济可持续发展必须以土地资源的合理配置为基础。（一）土地配置方式的演变土地供给和有效利用已成为投资形成，进而直接影响宏观经济平稳运行的关键因素，也是脱贫发展阶段国家经济发展的推动因素之一。经济发展阶段与土地配置特征见表5。产业结构的演变影响土地配置与利用方式的演变，伴随着大陆工业化发展的政策启动，国家无
24、偿行政划拨方式提供产业发展用地，为工业化提供了有力的土地资源保障。表5 经济发展阶段与土地配置发展阶段产业结构空间结构土地配置三次产业比重主导产业方式效果工业化初期阶段AIS纺织、食品、采矿极核发展阶段非市场方式供地土地粗放利用全面工业化阶段ISA电力、化学、钢铁、汽车、机电城市化速度加快，数量增多，首位分布非市场与市场二元供地模式土地利用集约化初步形成后工业化阶段SIA高新技术和第三产业城市空间分布平衡化，规模呈序列分布市场化供地模式土地利用集约程度的深化注：表中A、I、S分别指第一、二、三产业；受文献（李娟文、王启仿，区域经济发展阶段理论与我国区域经济发展阶段现状分析J经济地理2000，2
25、0（4）：6-9）的启发并修改。在不同的经济发展阶段，对土地的需求也是不同的，土地利用的驱动力具有一定的差异性。在工业化初期阶段，政府为促进工业发展，产业准入门坎低，土地的无偿划拨使用为工业化的起步创造了资源保障，土地利用的目的就是为经济起飞创造基础条件。这一阶段经济数量上的增长是经济发展的主要目标。在影响经济增长的因素中，虽然资本因素对经济发展起着不可低估的作用，但是工业化初期由于资金短缺是普遍面临的难题，依照要素替代原理，政府选择了用土地替代资本进行招商引资的策略，换取经济增长的同时，伴随土地资源使用效率低下、土地利用的粮食安全、生态安全和社会安全以及产业结构雷同、经济运行质量低的种种现象
26、。随着大陆工业化发展进入快速发展阶段，势必要求转变目前的经济增长方式，既由“粗放型”向“集约型”的转变，为工业化快速发展奠定基础。而经济增长方式是生产要素的组合方式，那么，经济增长方式的转变也就必然意味着生产要素组合规则的转变。表现为技术的进步带来经济增长方式的变革，并实现资源配置替代率的变化，逐步改变土地替代资本的现状，土地利用的目的向最大化实现土地利用的比较利益转变。伴随这一转变，资源配置方式也相应由工业化初期的非市场供地方式向市场供地方式转变，这一转变过程导引着土地利用效率向效率较高的工业技术含量高的工业用地、高科技产业用地、商业用地等用地类型转换，经济发展质量低下的现状将会逐渐改变。随
27、着我国部分经济发达地区开始向后工业化阶段过渡，土地资源配置方式在兼顾经济欠发达地区土地利用特点的基础上向市场化配置土地的趋势转变，在人口增长等各种需求持续增加的条件下，实现土地资源对经济发展的强力保障作用。在这一发展过程中，土地配置观也由过去单一追求经济增长向社会进步和生态保护的可持续发展观转变。（二）经济发展阶段下土地配置方式生成的两种诠释经济增长方式的转变，是从数量扩张的粗放型经济增长向质量效率的集约型经济增长转变，由于大陆处于体制改革的转轨时期，在旧体制没有完全退出经济发展领域的现况下，资源配置方式存在路径依赖特征。因此，有必要对不同经济发展阶段下土地配置方式产生规律进行分析，因为土地配
28、置方式的不同一定程度上决定了经济增长方式的转变路径的不同。1、土地资源配置方式的“阶段必经”在经济发展的早期，即工业化初期。土地、劳动力等要素资源比较丰裕，供给有充分保证，因而，其价格相对低廉，土地使用呈现粗放特征。这一时期，由于存在劳动手段如机器设备的积累有限、技术进步缓慢以及管理水平低下等现实，为了尽快的启动经济发展这一引擎，土地资源成为经济起步发展阶段的重要资源条件。鉴于大陆历史和现实的原因，经济发展早期，1998年新土地管理法出台以前，土地资源配置采取的是行政划拨、无偿使用的行政配置方式，追溯到2001年前大陆的国有土地配置政策，还主要以行政划拨和协定出让的非市场配置政策为主体内容，而
29、这一土地配置方式为大陆经济起飞和发展奠定了物质基础。中国在1987-1995年期间，用地结构调整面积为3518841.3公顷，占耕地总面积的62.61%，非农占地及灾毁等为2101794.9公顷，占耕地总面积的37.39%。从用地结构转变情况以及表6，我们可以知道政府主动配置土地资源，为实现经济发展和产业结构调整提供了必要的土地资源支撑。本文认为这既是客观的，又是现实条件约束的必然结果。经济发展初期，由于资本的短缺及技术水平低，主要是通过大量投入土地、廉价劳动力等要素资源的数量扩张方式来实现经济的起步。由此推知，较低的经济技术发展水平，赋予了早期经济发展阶段增长方式粗放型的基本特征。如果说，着
30、眼于粗放型经济增长方式对奠定一个国家或地区的物质技术基础或工业化基础的作用，并视其为工业化初期的一个必经阶段，那么，以非市场方式配置土地资源的客观存在的合理性就不容争辩。这一价值判断是符合大陆社会经济的发展历史和基本国情的。土地资源配置非市场方式的“阶段必经论”揭示了大陆在其社会经济制度和体制及国家土地所有制前提下配置资源的一个规律性特征。表6：不同历史阶段的经济发展及投资增长与耕地供给时期1980-19841985-19911992-1997GDP年均增长额（亿元）877220.0556453.363.43GDP年均增长率（%）676296.5393433.858.17全国固定资产投资额年均增长额（亿元）417318.5231096.955.38
