1、PPP雷声大雨点小PPP雷声大雨点小？八一八那些活跃的“社会资本”(上)北极星节能环保网讯:扫雷君扫描了2014年9月至2015年2月15日期间公开报道和上市公司公告披露的PPP项目签约情况，今日为您奉上干货。1、签约数1)国家试点：财政部12月4日公布的30个PPP示范项目，截至2月底，2个项目签约，均为污水处理项目：1)池州市主城区污水处理及市政排水设施购买服务项目;2)南明河水环境综合整治二期项目。两个项目引入的社会资本方分别为深圳水务和中信水务。前者是地方国企，后者是央企。需要注意的是，南明河综合整治项目是在2014年11月，也就是财政部示范名单发布前签约的。2)地方：湖南、四川是PP
2、P项目推进较为强力的省份。四川在12月的推介会上曾推介264个PPP项目，投资额2534亿元。签约率约10%，为28个，投资额404亿。重庆则属于步伐靠前，别的省份项目还没发布，人2014年8月就已经落地千亿，并且各领域都有所涉及。从公开信息看，湖南长沙市长沙县、四川宜宾市是两个PPP推进比较活跃的市县。当然不排除其他地方存在一些“光练不说、埋头苦干”的主儿。2014年12月，长沙县推出21个项目，投资额408亿，其中5个项目签约，签约金额146亿。宜宾推出47个项目，投资额493.46亿元，签约6个，数量居全省之首，不过总投资仅26.51亿。同样在四川，凉州同期推出19个项目，但最终仅西昌绕
3、城公路1个项目成功签约。我们来看一下西昌市财政局内部人士是如何分析原因的“收益预期是关键”。“其他很多项目都详细介绍了项目情况，但科学的收益分析内容较少，而西昌绕城公路有比较现实、客观的收益论证。”2、项目分布1)110个项目中，特许经营类(地铁、供气、供热、供水、污水处理、垃圾处理等市政公用事业类，及高速公路等)共53个，占签约项目总数的48%。这一大类在过去数年中拥有大量操作实践，模式相对成熟，也是最适合、且相对容易打包成PPP项目的。2)扫雷君过去一段时间与地方政府、律所、投资机构交流发现，大家普遍对新城及园区、保障房等项目及其可拓展的操作空间有更强烈的兴趣。在上述签约项目中，有23个项
4、目属于新城、园区类，3个项目属于保障房类，占比约23.6%。这部分项目大多暂时仍处于签订合作协议的阶段。扫雷小组未来将保持对这一类项目的重点关注。3)上市公司或其子公司披露的参与签约的PPP项目共60个，具体项目分布见下图。特许经营类项目共36个，占约60%;新城及园区项目，10个，占比约16.7%。3、社会资本方性质1)在93个社会资本确定、属性明晰的项目中，有上市民企、央企及国企、非上市民企参与的项目数量分别为49、26和13个，具体分布见下图。2)在市政公用特许经营领域和新城、园区等领域，各类社会资本参与程度呈现较大分化。市政公用领域几乎以上市民企为主，占比74%;而新城、园区类，央企、
5、国企，与上市民企分庭抗礼。具体见下图。3)非本辖区内融资平台作为社会资本，出现在两个保障房项目中。从扫雷君掌握的情况看，均为上一级的融资平台。如下图。4、八一八那些活跃的社会资本方今天为您盘点的是新城、园区、保障房片区改造领域：1)最霸气：央企除了之前在汕头已经大干一场、并开始进入隧道建设的中信地产，还有诸多央企兄弟：中铁股份、中国铁建、中国建筑、光大国际、中冶。见下图：2)最专注：太平洋建设、卓达股份、华夏幸福基业一些环保行业上市公司会将污水处理、环境综合整治等项目包，与新区土地开发等打包签约。比如，东方园林与北京房山合作的房山区域生态城市开发建设项目，合作内容就包括生态景观系统投资与建设、
6、区域土地开发建设合作、产业运营合作、生态林建设合作。扫雷君需要简单提一下卓达股份和华夏幸福基业。这两家早些年就开始做新城或园区的整体运营。卓达集团老板杨卓舒，黑龙江人，1993年创办卓达，主业房地产，现在在往城市运营商方向发展。扫雷小组的扫描结果看，不久前卓达签约了建德市大慈岩生态产业新城和新安江智慧健康双半岛，以及咸宁的卓达咸嘉生态产业新城项目。根据公司自己的说法，“目前黑龙江乐安新城、湖北咸嘉新城、安徽江南集中区、福建宁德屏南新城等地地方政府已经与卓达完成投融资平台搭建。2015年2月份以前将完成邯郸、张家口、济南、潍坊、启东、南京、黄山、张家界、张掖等30多个城市的融资平台搭建。”另一家
7、大家应该不陌生。根据扫雷小组的扫描，过去半年，作为“产业新城运营商”，华夏幸福基业签约或启动的新城项目主要有与保定整体合作建设经营白洋淀科技城。2014年5月，浙江嘉善高铁新城启动建设。在白洋淀科技城的项目中，与保定市政府合资成立项目公司。扫雷君带你简单看一下华夏幸福基业与保定政府签订的这份协议是如何约定的：核心区内可出让建设用地的面积占核心区总面积的比例原则上不低于60%，可出让建设用地中商业服务及住宅开发用地的比例不低于50%。1)就市政基础设施建设、公益及公共设施建设项目，甲方应向乙方支付建设费用，具体包括建设成本和建设利润两部分，建设利润按建设项目的总投资额的15%计算。2)就土地整理
8、投资，甲方应向乙方支付土地整理费用，具体包括土地整理成本和土地整理收益两部分，土地整理收益按土地整理成本的15%计算。3)就产业发展服务，甲方应向乙方支付产业发展服务费用。当年产业发展服务费的总额，按照委托区域内当年入区项目新增落地投资额的45%计算(不含销售类住宅项目)。4)规划设计、咨询等服务费由双方按照成本费用的110%计算，具体以审计报告为准。5)物业管理、公共项目维护及公用事业服务等按照国家定价执行;无国家定价，按照政府指导价或经甲方审计的市场价确定。3)最不差钱：国开金融扫雷小组扫描发现，国开金融及其旗下各子公司、基金在PPP浪潮中正悄悄布局，并且基本都是大手笔。仅在过去半年，国开
9、金融的国开城市交通投资发展基金就与重庆巴南区政府签约。作为先期合作项目，双方将对重庆巴南共2758亩储备土地的整体开发项目进行开发建设。按照“投建协同，投贷协同，产融结合”的模式，立足巴南区城市综合开发领域，对区域内土地一级开发、土地二级开发、棚户区改造、基础设施建设、园区建设、产业发展等项目，进行共同投资和开发建设。这一项目预计投资30亿.2014年，国开金融旗下国开南京投资发展有限公司、中国新城镇控股有限公司又和政府方南京软件谷资产管理有限公司、南京软件谷文化旅游发展有限公司”合资成立南京国开雨花城市更新发展有限公司，进行“铁心桥西善桥地区城市更新改造暨中国(南京)软件谷南园建设发展”，预
10、计砸钱337亿。过去一段时间，有一些地方政府跟扫雷君交流，说正在跟金融机构谈，想让银行之类作为主要的社会资本进入项目，但发现困难重重。扫雷君扫描发现，在福建和厦门，一些专门针对PPP的产业基金已经设立。兴业基金全资子公司兴业财富资产管理有限公司通过设立专项资管计划设立“兴业厦门城市产业发展投资基金”，资管计划募集资金作为优先级、厦门轨道交通集团作为劣后方，杠杆比例3:10。在广东，广州产业投资基金管理有限公司与广州增城政府合作设立“新型产业投融资平台”“南粤基金”，投资范围包括健康养老、文化旅游、城市基建、挂绿湖水利综合整治工程、新农村建设、新城大道建设等。根据基金自己的说法，南粤基金正对接大
11、型金融机构及产业单位30余家，达成合作意向单位20家，2015年1月底签约项目18个，第一批已到位资金55亿元，1月29日当天签约资金规模630亿元。其中，南粤基金与岳阳市政府签订的战略合作协议涉300亿资金规模，与城投集团、平安银行等金融和产业机构的合作协议均涉及数十亿至100亿的资金规模。4)最匪气：北京东方红城市建设集团有限公司从现有公开资料看，各地区选择PPP的社会资本方过程并不透明，结果也并非完全公开。比如四川称已签约28个PPP项目，但只披露了部分项目名称，也并未披露引入了哪些社会资本方。一些项目在引入地方民企的过程中或存在灰色地带。以河南涧西区一拖棚户区改造项目为例，社会资本方由
12、一拖集团、市城投集团、北京东方红城市建设集团有限公司构成。扫雷君觉得这家远在北京的城建公司有点突兀，于是就随手八了一下。这家北京东方红有三个自然人股东：刘振敏、刘明阳、刘晓丹。扫雷君检索发现，刘振敏正是洛阳信昌建设集团董事长，而东方红城市建设集团的简报也出现在信昌建设的网站上。扫雷君在继续八的过程中发现，长沙市中级人民法院的信息显示，2003年初至2005年初，时任河南省洛阳市建委主任、洛阳市人民政府市长助理的高元池利用职务便利,收受洛阳市信昌建设集团有限公司董事长刘振敏的贿赂5次，共计18万元人民币。PPP项目案例运作经验总结及启示北极星节能环保网讯:在谋求转变经济增长方式、化解地方政府债务
13、的大背景下，2014年以来国家陆续出台系列政策文件，大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式。PPP模式有利于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制，同时有利于提高公共产品或服务的质量和供给效率，发展空间广阔。但基于PPP模式仍处于初期探索阶段，未来在操作实践中仍将面临诸多问题。本篇研究报告为中债资信PPP系列研究的第二期。本文基于三类项目(准经营性项目、经营性项目及公益性项目)案例分析，从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面总结PPP项目运作中可借鉴的经验和存在不足，旨在对未来的项目实践具有一定指导意义。第一，在项目选择上，政府方不宜过度推广PPP模式，在筛选和
14、发起项目时应综合评估项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力等因素，确保PPP项目“物有所值”。其中，准经营性项目双方应侧重对项目盈利和补偿机制达成共识;经营性项目应具有明确的收费机制以确保合理的投资回报率;公益性项目要准确评估当期和预测未来政府的财政实力，确保政府购买能力。第二，在伙伴选择上，应充分理解PPP模式“强调市场机制、促进资源优化配置”的内涵。政府方应公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本方作为合作伙伴，以有效减轻政府债务压力，提高项目运营效率。社会资本方应选择履约意愿和履约能力较强的政府方进行合作。第三，在合同订立方面，双方均需重视通过合同正确表达意愿
15、、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。合同内容要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，同时要预留调整和变更空间。其中，准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制，保证社会资本能够取得合理的回报率;经营性项目的合同应重点关注收费机制、项目唯一性等方面违约的补偿机制;公益性项目的合同订立中应重点关注政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制。第四，在合同履行方面，政府方和社会资本方均应遵循契约精神。值得关注的是，政府方往往占据强势地位，其尤其应注重转变观念，避免单方面拒绝履行合同、变更合同条款及政府更迭引致的履诺风险。一、研究背景2014年是中国全面深
16、化经济改革的破题之年。一方面，我国经济发展进入“新常态”，未来“三驾马车”将更均衡的促进经济发展。短期内，“稳增长”是经济发展主导政策，投资需求仍对经济增长起“托底”作用，而在目前制造业化解产能过剩和房地产业去库存过程中，基础设施投资仍将是现阶段稳定经济增长的重要抓手。另一方面，2009年以来，在扩张性经济政策主导下，伴随投资快速增长，政府性债务规模急剧增长。为化解地方债务风险，2014年中央全面启动深化财税体制改革，地方政府自发自还债券试行、预算法修正案通过、国发201443号文、45号文和财预2014351号文等政策文件相继发布。根据相关文件要求，未来将剥离地方政府融资平台政府融资职能，建
17、立以地方政府债券为主的地方政府举债模式，大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式。尽管短期内PPP模式的实施和推广仍处于观望期，大规模推广尚需培育，预计2015年通过PPP模式解决地方政府基建融资规模有限(2015年预计在1.8万亿至2.1万亿之间)，但长期来看，PPP模式有利于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制，同时有利于提高公共产品或服务的质量和供给效率，发展空间广阔。在未来地方政府发债规模设限，逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，随着PPP配套法规和政策逐步完善和实施，PPP模式将成为地方政府基础设施建设融资模式的主要组成部分。目前，为配合中央“大力推广政府与
18、社会资本合作(PPP)模式”的政策要求，2014年12月4日，财政部发布了关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金2014113号)(以下简称操作指南);国家发改委发布了关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资20142724号)(以下简称指导意见)。操作指南和指导意见明确了PPP模式的适用范围和相关参与方的职责分工、风险分担和收益分配和保障等内容，为PPP项目的实施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍处于初期探索阶段，未来在操作实践中仍将面临诸多问题。本篇研究报告为中债资信PPP系列研究的第二期。本文基于案例分析，从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面
19、总结三类项目(准经营性项目、经营性项目及公益性项目)PPP运作中可借鉴的经验和存在不足，旨在对未来的项目实践具有一定指导意义。二、案例选取及分析(一)准经营性项目1、案例选取依据指导意见，准经营性项目是指“经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目”，“可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设运营移交(BOT)、建设拥有运营(BOO)等模式推进”。具体而言，其具有以下几个特点：其一，与公益性项目相比，其具有比较明确的受益对象，具备收费条件，因而具有一定经济效益;其二，与经营性项目相比，由于项目具有较强的社会效应(正外部性)，项目建设和运营直接关系公众的
20、切身利益，因此收费机制往往由政府制定，项目自身收益不太好，项目自身运营效益不足以完全覆盖投资成本，需要政府适当进行补贴。根据指导意见定义，城市基础设施经营性项目是指“有明确收费基础，并且经营收费能够够完全覆盖投资的成本的项目”，政府可通过政府授予特许经营权的方式，采取“建设-运营-移交(BOT)”和“建设-拥有-运营-移交(BOOT)”等模式推进。城市基础设施经营性项目具有一定的公益性、竞争性和非排他性等特点，表明在资产使用过程中具有一定正外部效应，资产具有一定的收费基础，收费机制决定在资产的使用过程存在竞争性，但资产的使用具有非排他性，由于项目具有一定的公益性，因此价格调节机制市场化程度较低
21、，政府根据成本-收益的关系对价格进行调节。经营性项目和准经营项目的区分并不是绝对和一成不变的，而是可以随着具体环境条件的变化而变化，政府根据需要，通过制定特定政策提高产品或服务的价格等可以提升经营性项目的经营系数，准经营性项目可变成经营性项目。依据上述标准，本文选取杭州湾大桥和广州西朗污水处理厂PPP项目，具体情况参见下表。2、案例分析基于上述案例，经营性项目引入PPP模式需要注意以下几点：(1)项目选择：经营性项目应具有明确的收费机制，长期看可形成稳定的投资回报在选择经营性项目开展PPP的过程中，确保社会资本回报率对于PPP的开展起着十分关键的作用。对于西朗污水项目，项目资产是污水处理资产，
22、资产运营具有收费机制，资产运营规避了纯市场项目高风险、高收益的特点，收费机制具有长期稳定性，长期来看，西朗污水项目的运营不仅可以覆盖投资运营成本而且会带来稳定的投资回报率，西朗污水项目是经营性PPP项目的成功典范。整体来看，对于经营性项目，项目自身的运营收入是社会资本投资回报的主要途径，基于风险与收益的对等关系，在经营性项目的选择中，与资本市场和市场化程度较高的实体经济投资领域(如房地产市场)相比，项目选择中应规避“高风险和高收益”的纯市场投资特点，项目投资回报应具有较强的稳定性，长期来看会形成较高的稳定投资回报率。(2)合同订立：社会资本方应重点关注特许经营期限、收费机制变更的补偿机制、项目
23、唯一性等条款以保障项目收益;政府方则需重点关注项目监督机制对于经营性项目，合同订立是保证政府方和社会资本方开展PPP项目成功与否的法律保障。对社会资本方而言，尽管经营性PPP项目具有较强的市场化运作特征，但其依赖市场化运作实现投资回报的前提往往是政府政策支持，包括特许经营期限、收费机制、项目唯一性等，社会资本方需在合同订立中做出约定，并就违约补偿与政府方达成共识，以保障项目盈利。广州西朗污水项目中，依据特许经营协议，西朗污水从建设到运营的合作期为23年，其中运营期为17年，合作期结束后将全部资产无偿转让给政府方所有。为维护资产使用的可持续性，在合同中约定由政府授权机构对污水资产的使用进行监督，
24、明确了资产更新条款(西朗污水需要在17年内将主要设备更新一遍)，并在特许经营期全面进行监督。上述监督机制的设立有效保障的项目资产使用的可持续性，值得借鉴。(三)公益性项目1、案例选取根据指导意见定义，公益性项目是指“缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目”，“可通过政府购买服务，采用建设拥有运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进”。公益性项目具有公益性、非竞争性和非排他性的特点，其特点表明公益性项目的正外部性较强，资产在使用过程中无收费基础，由此，此类项目若采用PPP方式，对政府财政资金依赖很高，“政府购买服务”方式比较合适。在我国现阶段操作实践中，公益性项目(包括非营利性公
25、园、市政道路、桥梁、防洪工程等)多由地方政府发起，地方政府投融资平台承担投融资及建设;或地方政府投融资平台发起，其他社会法人以BT形式参与建设，后期均由政府相关部门维护。地方投融资平台多为本级政府所属企业，依据目前财政部对PPP项目的界定，其不属于PPP社会资本方的范畴，故本文选择以社会资本(主要为非本级政府的大型国有其企业)为投融资建设方的BT项目作为样本案例。2、案例分析基于上述案例，公益性项目引入PPP模式尤其要关注以下问题：(1)项目选择：公益性项目并不是所有项目都适合PPP，由于其公益性很强，理论上大部分项目应该由政府负责投融资，如果政府当期资金不够，可以通过发行债券或PPP模式解决
26、。PPP项目储备、筛选、发起工作均由政府方承担。公益性项目的建设不仅有利于提高当期人的社会福利，而且其资产的长期使用性也将提高未来人的社会福利，采用PPP模式解决了政府当期一次性投资过大的问题，采用分期付款的“政府购买服务方式”，利用代际分配原则拉长了财政收支期限，可降低当期财政负担。如在上述案例中，政府方均约定自项目建成后逐年回购，缓解了集中支付的压力。但值得注意的是，公益性项目并不是所有项目都适合PPP，由于其公益性很强，理论上大部分项目应该由政府负责投融资，如果政府当期资金不够，可以通过发行债券或PPP模式解决。此外在目前逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，地方政府推广PPP项目过程中
27、需要考虑财政承担能力(如阶段性项目回购资金压力等)。(2)合同订立：双方应明确约定政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制，保障政府方履约对于公益性项目，政府付费是社会资本方取得投资回报的唯一途径。在合同订立中，双方应明确约定政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制，以保证社会资本方实现合理投资回报。对于苏州市南环快速路西延线BT项目，合同中明确约定了“项目回购款纳入区人大财政预算”，有效保障了政府回购资金来源。对于江苏浦口新城核心区综合管廊工程BT建设项目，合同中明确约定回购期限、回购金额和土地担保等事项，项目回购款基本落实到位。反观一些类似项目，由于社会资本方在与政府的谈判中处于弱势地
28、位，回购合同不尽完善，后期项目方遭遇市场因素导致的政府方回购意愿及能力下降，回购款落实大幅低于预期。整体看，在合同订立环节，确保政府信用尤其要注重以下几方面：第一，社会资本方应明确项目付费来源，将回购款项尽可能依据现行制度纳入公共预算，在没有纳入预算的情况下，需要具有资产抵质押兜底条款;第二，双方应就付费机制，包括付费依据、进度等规则做出详尽约定，并制定违约触发及补偿机制，保障政府方履约。(3)合同履行：政府方需构建多重监管体系，确保社会资本方履行义务，保证项目进度及质量在公益性项目中，社会资本方参与项目的根本目的在于获取投资收益，而在质量、工期、成本控制、后期运营等方面仍需依靠强有力的政府监
29、管。上述的两个BT项目案例中，政府或政府授权机构作为监督方，在建设过程中对项目进度、工程质量、投资成本等方面的监管较为完善，但实践中不乏一些BT项目可能会出现因监管不到位而引致的建设成本超支、工程进度放缓、工程劣质等的情况。因此，在合同履行过程中，政府方应注重对工程项目的监督。就具体监管模式而言，可采用三级监管模式。第一级监管由政府指定或设立专门的监管机构，以法律和合作协议为基础，对项目质量、工期、成本等进行监督;第二级监督可委托监理方进行第三方监管，监理方作为独立第三方，与项目没有直接利益关系，可作为政府监管的良好补充;第三级监管，在一些特定项目中，可设置民监委员会，对委员会对项目的质量、成
30、本、安全等进行监管，并向相对部门反映。三、总结本文通过对准经营性、经营性和公益性PPP项目的案例分析，总结和归纳了不同类型PPP项目的成功经验和失败教训，尽管不同类型PPP项目的成功经验和失败教训不尽相同，但仍存在一致之处，本文从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面归纳和总结了PPP项目在实施过程中相同和类似的经验教训，并针对准经营性、经营性和公益性PPP案例的特殊经验教训进行和归纳和总结。第一，在项目选择上，从政府方角度来看，在目前逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，政府不宜过度依赖PPP模式，政府在筛选和发起项目时应综合评估PPP项目的适用性、合规性、市场收益、政府自身财政的承受
31、力、来选择开展PPP项目;从社会资本角度来看，PPP项目的选择应具有长期稳定的投资回报率。从不同类型项目选择的特殊性来看，准经营性项目PPP模式选择的项目要能够体现对项目的盈利和补偿机制达成的共识;经营性项目PPP模式选择的项目的基础资产应具有较强的收费机制，与资本市场和实体经济投资市场相比，可形成长期稳定的投资回报;公益性项目PPP模式选择的项目要准确评估当期和预测未来政府的财政实力，避免因财政实力较弱所引起的拖欠款问题。第二，在伙伴选择上，应充分理解PPP模式内涵，即强调市场机制的作用，又要强调政府与社会资本各尽所能，促进资源优化配置，从地方政府角度来看，需公平择优选择具有较强专业能力和融
32、资实力的社会资本作为合作伙伴，降低地方政府的财政负担，解决地方政府专业能力差的缺点。从社会资本角度来看，需要选择契约履约意愿(具有较强的契约精神)和能力较强(财政实力较强)的地方政府合作。第三，在合同订立方面，PPP合同是保障项目成功运营的核心要件，从地方政府角度来看，订立的合同要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，要详尽责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容;从社会资本角度来看，合同订立要预留调整和变更空间，根据市场环境和项目的变更设定动态调节机制，保证社会资本的收益率。从不同类型项目合同订立的特殊性来看，准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制，保证社会资本的回报率;经营性项目的合同订立要避免政府对市场干预导致投资回报率的下降，政府应弥补对政府干预过程中所导致的正常收益的损失。公益性项目的合同订立中双方应明确落实付费来源，对政府购买机制做出详尽约定，并制定违约处罚机制，保障政府方履约。第四，在合同
