1、完善财政转移支付制度的国际借鉴完善财政转移支付制度的国际借鉴内容提要：本文以南京的市和区两级财政为研究着眼点，从分税制带来的问题入手，围绕财政转移支付制度的改革与完善，通过深入实地调查研究，在已有的理论基础上，提出通过完善当前转移支付制度来弥补分税制弊端的对策、建议。关键词 市区政府 财税体制 转移支付 1994年分税制改革以来实行的南京市市区财政体制在南京市经济和各项社会事业发展中发挥了积极作用。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，1994年后开始实行的南京市市区财政体制按企业隶属关系划分财政收入级次、实行分级管理的做法已不适应市场经济条件下合资、合作、股份制等多种经济成分共同发展的要求，
2、不利于南京市作为一个整体对经济结构做进一步的调整。在此背景下，南京市市政府决定以2001年江苏省财政体制改革为指导，从2003年起改革当时的南京市市区财政体制，按照“税收属地征收、分税分成、保留基数、增量共享”的原则，在中央和江苏省对南京市实行分税制财政体制框架下，改革当时的财政体制。这些都为两级政府的事权和财权更加匹配做出了积极努力。但从分税制的没有进行大的改革现状看，通过完善市区财政转移支付制度，可以较好地弥补分税制产生的一些弊端。一、分税制给市及区级财政带来的主要困难简析随着经济社会的发展，当前的财税体制已经不能完全适应政府特别是基层政府为群众办事的需求，根源在于财权事权不相匹配。（一）
3、财力向上集中。为了更好地调控经济发展，我国财政自1994年开始实施的分税制体制改革提高了中央财政收入占全国财政收入的比重。根据中央对地方的做法，相继出台了省市对下的财政体制,财政体制层层集中。最终留归区级的是“大税种的小部分，小税种的大部分”。除了三大税种要按比例上缴中央财政外，省级财政也集中了区级地方所得税基数返还收入、增值税税收返还收入、区级地方财政收入。（二）事权及责任下移。政府间的事权及支出划分没有随财权的划分进行相应的调整。基层政府财力安排了大部分的社会事业经费，这是沉重负担。如属于基本国策的义务教育、计划生育等。上级安排给市区级的支出项目、要求配套的项目过多、过杂、过滥，与实际情况
4、脱节，使基层财政难以统筹安排，进一步加剧了困难。虽然近年来增加了一定的奖励政策，但是对所作的贡献来说是不对等的，也是远远不够的。二、部分发达国家的税制税收权限(财权)划分是财政转移支付制度的重要内容。目前，国际上通行的税收权限划分有三种模式:一是以美国为代表的以分权为特征的地方税制体系;二是以英国为代表的以中央集权为特征的地方税制体系;三是以日本为代表的以分权和集权相结合为特征的地方税制体系。三种税收权限划分方式实际上代表了当今世界三种类型的转移支付制度。美国政体实行的是联邦制。政府机构分为联邦、州、地方三个层次，各级政府都有明确的事权、财权，实行以分别立法、财源共享、自上而下的政府间财政转移
5、支付制度为特征的分税制。其主要特征有:一是对中央和地方事权作了明确划分，并以法律形式加以确认;二是以事权为基础划分支出。美国的财政转移支付的形式可分为三类:项目拨款、无条件拨款和总额拨款。项目拨款是一种有条件的补助，它的主要特征是对称性，即接受补助的政府要拿出550，甚至更高比例的配套资金用于补助项目，这种补助形式约占拨款总额的5060。无条件拨款是中央政府每年拿出一定数额的联邦收入按照比较复杂的公式在各州间进行分配。总额拨款通常规定资金用于某种范围，而不作具体限制，主要用于重大工程建设。英国则具有比较成熟的财政转移支付制度，转移支付数额在中央财政支出中占有相当大的比重，地方财政支出的三分之二
6、也要靠财政转移支付安排。由于其是单一制国家，财力财权大部分集中在中央政府。因此，该国转移支付的主要目标是实现财政支出纵向和横向平衡，同时对地方政府的收支实施统一管理，保证中央政府的集权。英国中央政府在考虑各地方支出需要或收入能力的基础上，通过转移支付使各地在基本的公共服务能力方面达到均等，当然均等的范围仅限于“公共商品”。日本同其他西方国家相比，中央对地方财政转移支付规模更大，地方对中央政府的依赖更强，并自上而下建立起了以税收划转为主的财政均衡制度。以财力平衡，也即平衡各地财力、保证地方各级政府履行职能、提供行政服务为其主要目的。日本中央政府对地方政府的转移支付主要是税收返还方式。从税收返还的
7、内容来看:主要有国库支出金和地方上与税等种类。三、财政支出的外部性分析外部性是某一经济主体对另一经济主体产生的外部影响,并且这种外部影响对单个经济主体来说意味着其行为的社会成本与私人成本、社会收益与私人收益的不相等。伴随着财政在经济活动中作用的不断增强,现实生活中,由于政府(财政)原因所形成的经济外部性不容忽视,可将其称为财政外部性，可以定义为未在税收中得以反映的公共服务交易成本或收益。财政外部性划分为外部正效应(收益外溢)和外部负效应(成本外溢)。对于促进经济均衡、协调发展的区域财政政策而言，首要的要求就是基于公共财政原则，找到当前政策体系的问题或不足，确定未来努力方向。外部性是政府干预经济
8、的重要理论依据之一。在区域财政运行中，无论是行政区域还是经济区域，都具有各自相对独立的区域利益，区域之间展开的区域竞争、区域分工与合作都是以追求区域利益为核心动力的，因此，区域财政活动必然存在区际的外部性。区域财政活动的区际外部性是指一个区域的经济活动对其他区域产生的不由该区域考虑或承担的正的或负的影响。外部性的存在要求各级政府必须主动作为，统筹区域发展力量，加强区域之间的横向联系，促进各区域协调发展。由此，我们可以对区域财政的外部性定义如下：所谓区域财政关系中的外部性，是指区域A对某种产品或者服务的消费或者提供，能够对区域B或者其他更多的区域发生正面或者负面的影响（使区域B的发展受益或受损）
9、，而这种影响又无法通过市场机制得到补偿。如果区域A的影响是使其他地区受益，则称为正的外部性；反之则为负的外部性。四、完善市区财政转移支付制度以弥补分税制产生问题的建议区域之间的竞争可能产生负的外部性。如果所有的生产要素都能足额供应，所有生产要素能够自由流动，并且不存在国际竞争，地区之间自由竞争的结果应该是最有效率的。然而，一方面，资源是有限的；另一方面，各个地区作为一个整体，面临来自外部的激烈竞争。当地方政府存在发展本地经济和社会的较大冲动时，其行为会在很大程度上影响资源配置。从而，区域竞争一方面为经济发展提供强大动力，另一方面带来的负外部性引发了诸如资源利用效率低下、整体竞争优势受损等方面的
10、问题。在权衡各方面因素的基础上，上级政府往往会干预地区之间的竞争与合作，以有效提高整个社会的福利。其典型的方式就是区属分工：鼓励一些地区优先利用某种资源发展某些产业，而鼓励另外一些地区优先发展另外一些产业。然而，受上级政府产业分工限制的那些地区，却要为提高整个地区的福利承担成本。这就要求上级政府对市区政府财政转移支付进行制度设计，以解决上述问题。（一）市区政府财政转移支付制度设计应遵循的基本原则需要合理划分各级政府间的财权与事权。在财权划分上，要适当加大主要税种留成地方的比例，放宽补助标准。在事权划分上，在各级政府之间应确立公共财政的责任原则，即“谁出政策，谁拿钱”。进一步明确中央对城区在大型
11、公益事业等经济性事务方面的事权责任和承担份额。义务教育、卫生防疫、资源保护和环境治理等涉及国民素质和国计民生的费用应由中央和省级财政提供，区级政府负责服务和管理，以便统一规划、统一调控、协调发展。市区政府财政转移支付制度必须遵循以下基本原则：1、科学合理、规范统一原则。市区政府财政转移支付制度，无论在规模目标的制定、总体框架的构筑、相关因素的选择或操作程序的设计上，都必须适应社会主义市场经济的客观要求，并根据国家及省市区财政体制的实际情况和区域经济外部性的客观规律，力求做到科学合理。而规范统一是市区政府财政转移支付制度的内在要求，不仅要求市区政府间事权划分清晰、职能定位准确、政策目标明确，而且
12、在财政转移支付的规模和额度上应有严格的制度保障，以规范统一的方式保证市区政府财政转移支付制度的实施。2、效率优先、兼顾公平原则。市区政府，尤其是发达城市市区政府财政转移支付制度，其作用主要不在于弥补财政缺口，而主要是作为调节区域经济外部性的重要手段，其目标应该是为城区政府的活动提供一个激励机制。区域经济外部性水平过大，不仅会导致区域经济外部性的主体资源低效配置，而且会使区域经济失去其平衡的内在机制，不利于调动地方政府增加收入和培植财源的积极性。坚持效率优先、兼顾公平，使区域经济的外部性效应通过市区转移支付体制得到合理的补偿，才会促进资源的合理配置。3、公正透明、注重绩效原则。在测定与分配市区财
13、政转移支付资金额度时，要在制度和计量方式上有所保证，根据各区域经济外部性的实际情况，在规模安排、因素采集、标准核定等各个环节上尽量提高标准化程度，运用客观变量对城区的财政收入能力和支出需求进行系统的测算，确保市区财政转移支付的公正性。同时，要注重市区财政转移支付的绩效考核，考察资金使用效率以及给超越区域经济范围内的社会带来的经济效益与社会效益。（二）市区政府财政转移支付制度的方案设计财政转移支付目标的确定，应立足长期发展，采取总体设计、分步实施的办法，明确均等化服务的项目和各个阶段应该达到的水平。分为两个部分:即一般性转移支付和特殊性转移支付。1、一般性转移支付主要解决不同地区间财政收入能力与
14、基本财政支出需要之间的不平衡和各地区之间公共服务水平的不均衡。方案设计中这部分财力来源应包括现行体制中的地方财政收入、税收返还、原体制上解或补助、体制调整转移支付等部分。2、特殊性转移支付主要用来解决区级政府在交通运输、通讯、能源、原材料、教育、科技等方面发展遇到的资金问题，即对其社会事业等特定项目进行的补助以及用于重大自然灾害和突发事故等方面的支出。其资金来源主要应为现行体制中市对区的各种专项补助、专项结算补助等。根据本文对区域经济外部性的分析，参考国内外情况，可以总结出市区间特殊性财政转移支付所涉及的范围应该是:（1）公共服务领域和具有效益外溢性的项目。如市政道路、高架桥、市内隧道等交通设
15、施，区内主要城市河域的治理、城市湖泊达标建设、环境保护等。（2）对自然灾害的防御。自然灾害是一种特殊情况，上级政府必须通过转移支付帮助地方抵御自然灾害。（3）实现上级政府作出的重大战略目标。这些目标本身固有的全局性和长远性，要实现这些目标，市级政府必须对区级政府给予专项补助。特殊性财政转移支付与一般性财政转移支付的不同之处在于，它解决的主要是特殊问题，对于解决具体经济生活中层出不穷的区域经济外部性问题尤显重要。（三）市区政府财政转移支付制度的政策建议和配套措施市区政府财政转移支付制度的规范和完善，是一项复杂的系统工程，需要政策和配套措施来加以保证：1、政策建议（1）加大中央及省级财政对市级财政
16、转移支付力度，扩充市级财政转移支付资金规模。由于市级财政许多主要的专项转移支付资金都来自于中央及省级财政，所以，要进一步完善市区财政转移支付制度，中央及省级财政首先要加大对市级财政转移支付的力度。（2）要建立起市对区财政转移支付的固定资金来源。市级政府不能只依赖中央和省级财政，还要积极地壮大自身财力，确立相应的资金来源，努力扩大财政转移支付的资金规模。一是将现有的政府财力分为存量资金与增量资金两部分，并以纳入预算规范管理的办法将存量资金中已安排的部分在合理调整的基础上加以固定下来，这其中应包含中央及省政府财政转移支付的部分。而对增量资金部分应以规定固定增长比例的办法计提，以确保财政转移支付资金
17、来源稳定且逐年增长。二是发展经济，扩大财源，不断壮大财力。三是加大非税资金征收管理力度，逐步把预算外资金纳入预算内统一管理使用，可适当集中一部分，增加转移支付方面的资金。（3）调整财政转移支付项目结构，规范市区政府财政转移支付制度。由于专项转移资金在实际执行中缺乏严格的标尺测算，许多专项转移支付逐步形成惯例而成为实质意义上的一般转移支付，没有起到解决区域经济外部性问题的目的。所以，市区财政转移支付要对项目结构进行调整。加大用于解决区域经济外部性问题的资金，对具体资金使用设立专门机构。只有这样，才能使财政转移支付制度走向规范，充分发挥其作用。（4）加快发展区域经济外部性的横向补差，使市区财政转移
18、支付制度达到完善。就我国目前来说，省以下的地方财政转移支付制度基本上是纵向的，缺乏横向的转移支付。完整的市区财政转移支付制度应包括纵向和横向的转移支付，失去其中任一组成部分，都会使财政转移支付制度无法完整消除区域经济外部性的影响。横向均等化的空缺，在影响整个转移支付制度健全的同时也极大影响了市区财政转移支付制度的健全。需要按照目前各区的经济和事业发展水平，根据各区区域经济外部性的实际情况在各区间建立起横向转移支付制度。（5）加强市区财政转移支付方案中因素法在技术上的可行性研究。改革和完善市区地方财政转移支付制度，必须进行因素法在技术上的可行性研究。譬如搜集和整理实施市区财政转移支付制度所需要的
19、各种信息资料，建立完整和准确的信息库和数据库;探索均衡拨款的技术模式;进行局部支出(如基础教育、公共卫生、公共安全等)在经济上产生的外部性研究等。要在不断创造条件、积极探索经验的基础上稳步推进，只有这样方可提高因素法分配补助金的效益。（6）建立健全市区政府财政转移支付机构。机构是执行制度的保证。应该建立健全相应的管理机构。市区财政转移支付机构的责任是:组织设计转移支付制度，搜集、处理有关政策信息和数据材料;负责转移支付的计算与年终清算等工作;对转移支付制度进行必要的修正或调整;对转移支付的支出效果进行评价。2、配套措施市区政府财政转移支付制度的形成、完善和运行离不开现行的经济和财政政策，还需要
20、加强与其相关的配套措施。（1）深化财政体制改革。合理划分市区政府的事权与财权，实行真正意义上的分税制财政体制。在市场经济体制下，公共财政要求必须按公共物品的层次性来规范各级政府间的事权范围，这是划分政府间事权最基本的原则。对于财政收入的划分，要在效率优先、兼顾公平的原则基础上进行。只有深化财政体制改革，地方财政转移支付制度才能真正完善起来。（2）尽快转变市区政府职能。我国的经济体制己由原来的计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，经济体制的改革要求各级政府的职能有所转变，即由原来计划经济体制下的包揽一切转变为主要向社会提供公共产品。在社会主义市场经济体制下，按照公共财政的要求，地方政府应负责地
21、区性的基础设施建设、基础教育、社会福利、社会治安等支出。但是，区级政府职能的转变却非常缓慢，仍然是包揽过多。要加快市区政府职能转变的步伐，将其主要职能转移到提供公共服务上来，并根据各区政府所承担的公共事务产生的区域经济外部性的大小合理确定转移支付资金的数量。（3）进一步完善税制改革。进一步完善税制是增强地方政府财政转移支付能力的保证。在完善税制改革中，一是要建立和扩充地方政府的主体税种。现在地方主体税种只有营业税，应进一步发展城建税、房产税等地方税种。二是要加强税收征管，堵塞税收流失，控制税收减免，强化税法约束，保证财政收入及时足额上缴。三是坚定不移地推行费改税，将不合理的收费取消，把合理的收
22、费改为税收。如把教育附加费、教育性基金改为教育税，将资源性收费、基金纳入资源税，把城市维护建设方面的收费、基金纳入城市维护建设税等。通过税制改革，增加地方政府财政收入，为扩大转移支付规模提供资金保证。参考文献：1、(美)罗纳德.C.费雪：州和地方财政学(第二版)，中国人民大学出版社2000年版2、(美)保罗.萨缪尔森、威廉.诺德豪斯：经济学(第十六版)，华夏出版社2000年版3、马骏：论转移支付政府间财政转移支付的国际经验及对中国的借鉴意义，中国财政经济出版社2003年版4、李齐云：分级财政体制研究，经济科学出版社2003年版5、政府间财政关系课题组，政府间财政关系比较研究，中国财政经济出版社2004年版6、邓子基，财政学，高等教育出版社2005年版7、严文奎、方荷生，地方公共财政支出管理，中国社会科学出版社2004年版18、中国社会科学院财政与贸易经济研究所，走向“共赢”的中国多级财政，中国财政经济出版社2005年版9、沙安文、沈春丽，财政联邦制与财政管理，中信出版社2005年版10、方键宏：“试论运用财政转移支付手段协调地方市县政府间的关系”，广东社会科学2004年第2期11、赵则永：“浅议我国政府间转移支付制度的完善”，山西财政税务专科学校学报2003年第2期
