1、世界贸易组织WTO世界贸易组织（WTO）赵维田*自从1948年哈瓦那宪章夭折，原要成立的“国际贸易组织”流产后，国际社会和国际贸易业界要求改变CATT作为国际组织的不正常状态的议论和提议，一直没有间断。1955年对GATT条款作大的检修时，就有改换名称，在立“贸易合作组织”（OTC），又因美国国会反对而未果。接着，1963年联合国经社理事会又有成立国际贸易机构之议，其目的在于有一个能执行“联合国贸易与发展会议”（UNCTAD）的建议和联合国其他机构对贸易决策的机构，而将GATT变成类似“关税委员会”性质的机关。结果由于贸易大国的反对，仅于1994年设立了“联合国贸发会”（UNCTAD），而且分
2、工只管国际贸易中司法方面的事务。鉴于美国国会一贯坚持反对的态度，发起乌拉圭回合多边贸易谈判的“埃斯特角部长宣言”中，在列出的诸多谈判议题中，根本没有成立国际组织这个项目。一直到谈判进程过半的1990年，加拿大在欧共体的支持下，才提出一项内容极简单的成立“多边贸易组织”（MTO）的建议。起初，美国仍坚持怀疑态度，后来态度有所转变。这是因为不论从货物贸易，还是扩大到服务贸易乃至知识产权协定，都需要有个强有力的国际组织机构作依托，才得以有效执行。何况，当时美国坚持将知识产权问题纳入乌拉圭回合的重要理由之一，是因为“世界知识产权组织”（WIPO）缺乏执法权力，想依靠GATT的有效解决争端机制。因此，到
3、1994年马拉喀什会议上终于达成了建立“世界贸易组织”的共识。后来，美国国会在审议并批准乌拉圭回合一揽子协议时，虽仍存有WTO“侵害美国主权”的疑虑，但考虑到WTO只不过是把GATT已有的现状的合法化认可而已，就没有坚持反对态度。一、三位一体的功能和GATT基本相同，用外文缩写WTO所代表的功能，有三个：国际组织，国际贸易条约群体（或称“WTO体制”）和多边贸易谈判的场所（Negotiation forum）。这里需说明一下，WTO作为一个国际组织本应该有一个“WTO宪章”（和当年“国际贸易组织宪章”亦称“哈瓦那宪章”）一类名字来称呼规定它的实体法规则的条约群体，这个条约或协议群的正式名称，现
4、在叫做多边贸易乌拉圭回合谈判成果最后文件。可是，该“最后文件”所包括的内容毕竟太多太杂，从最惠国、国民待遇等基本原则到对某项条款的具体解释或修补，等级或层次参差不齐，很难适用“宪章”这个概念。我曾设想过称之为“世界贸易法”， 国内也有学者参照“GATT Law”（关贸总协定法）的先例，名之为“世界贸易组织法”，似乎都可以商榷。GATT作为多边贸易谈判（MTN）的场所（forum）这一功能，曾发挥过十分有益的作用。它所主持的贸易谈判，允许非缔约方自愿参加，所进行的八个回合(rounds)的谈判，首先在普遍降低关税水平方面，成果丰硕；在限制非关税措施方面也有一定成效，是推动实现贸易自由化的有力杠杆
5、，也为按实际需要和发展而对原有条约不断进行修改、丰富或扩大，提供了契机和手段。这个经验很值得总结，供WTO参照。为此，WTO协定第三条规定说，“WTO要为各成员方提供按本协定附件各协议处理多边贸易关系问题的谈判场所。若部长会议做出决定，WTO还可为各成员方关于多边贸易关系有关问题提供进一步谈判的场所”。 二、宏大的法典 乌拉圭回合经历近八年的谈判，最后达成的一系列协议，是由建立世界贸易组织的协定（一般简称“WTO协定”）作正文，而将其余协议、谅解等一律作为它的“附件”合成的。这个原文（英文本）长达634页的条约群堪称一部宏大的法典。其内容的目录下：建立世界贸易组织的协定附件1： 附件1A：货物
6、贸易的多边协定 1994年关贸总协定 解释GATT 1994第2条第1（b）款的谅解 解释GATT 1994第17条的谅解 对GATT 1994国际收支规定的谅解 解释GATT 1994第24条的谅解 对GATT 1994解除义务规定的谅解 解释GATT 1994第28条的谅解GATT 1994马拉喀什议定书 农产品协议 实行动植物卫生检疫措施的协议纺织品与服装协议贸易技术壁垒协议与贸易有关的投资措施的协议执行1994年GATT第6条的协议执行1994年GATT第7条的协议装船前检验协议原产地规则协议进口许可证协议补贴与反补贴措施协议保障措施协议附件1B：服务贸易总协定附件1C：与贸易有关的知
7、识产权协定附件2 关于解决争端的规则与程序的谅解附件3 贸易政策审议机制附件4 复边贸易协定民用航空器贸易协议政府采购协议奶制品国际协议牛肉国际协议对这个宏大法典，本书将在以后章节中分别做出较详尽的阐述，这里仅就有关的几个问题作点说明。（一）对GATT规则的全面继承作为WTO协定“附件1、2、3的协议”及附属法律文件（以下简称作“多边贸易协议”）是本协定的组成部分，对所有成员方均具约束力（第2条第2款）。不难看出，在附件1中除新拟定的附件1B“服务贸易总协定（GATs）和附件1C“知识产权协定”外，附件1A的内容是对原GATT规则的全面继承和修补。在附件1A中，使用了“GATT 1947”和“
8、GATT 1994”两个含义不尽相同的概念术语。按WTO协定第2条第4款，“GATT 1947”是指“1947年10月30日订立的，作为联合国贸易就业会议第二次筹备委员会结束时通过的最后文件附件，后经校订、修改或修订的关税与贸易总协定”。而“GATT 1994”，则除包括“GATT 1947”外，还包括“在WTO协定生效以前，依GATT 1947生效的下列法律文件的规定”：关于关税减让的议定书或证书。加入议定书（但不包括（a）临时适用和退出临时适用的规定，（b）GATT 1947第二部分应在最大限度地与订立议定书之日现有立法不相抵触的条件下临时适用的规定。按GATT 1947第25条批准的免除
9、义务的决定，凡在WTO协定生效之日仍有效者。GATT 1947的缔约方全体做出的其他决定。GATT 1994关于解释第2（1b）条、17条、24条、28条以及国际收支、免除义务等谅解和马拉喀什议定书（即前列附件）A所有带“”的文件）。据统计，列入要并入GATT 1994的以上文件达200多件。那么，为什么要“弯弯绕”地使用“GATT 1947”和“GATT 1994”这两个法律术语呢？理由并不复杂：为避开国际法里条约修订的特别法律障碍。要想把GATT 1947做出满足GATT 1994所需的修改，则必须按GATT第30条规定进行。该条第1款规定说：“对本协定第一部分规定或者第29条或者本条的修
10、订，需经所有缔约方都接受后，始可生效。对本协定的其他修订，需经三分之二多数接受后，对接受缔约各方生效”。国际条约法上的这种“只对接受的缔约方生效”的规则，对许多国际公约的修改造成了困难，因为在接受修订后条约的一方，与不接受修订的另一方之间，仍只适用修订前原条约，从而大大降低了修订的价值。这种规则与乌拉圭回合达成的“一揽子”协议，即成员方只许全都接受的标准是格格不入的。而做出另一种选择，把现在GATT 1994所含的200多个原GATT文件并入GATT 1947，全盘重新写成一个统一文件，其法律工程难度之大，马拉喀什会议期限之短，都是不现实。所以只能用“GATT 1994”来概括称呼。此外，WT
11、O协定第16条第1款还规定说，“除本协定或各多边贸易协议另有规定者外，WTO要受到GATT 1947的缔约方全体以及GATT 1947框架内各机构所循决议、程序及习惯做法的指导”。这就显示出，除个别不适合WTO而被“另有规定”取代外，WTO全部继承了GATT的衣钵。（二）“复边”贸易协议WTO协定附件4中，列有“复边贸易协议”的项目。所谓“复边”（pluri lateral），指并非WTO全部成员都参加的“小多边”协议而言。究其来源，还要从1979年东京回合制定的9个“守则”（code）说起。东京回合谈判限制若干非关税措施的谈判中，美国从解决大国在GATT决策过程中特殊地位的角度提议，单独制定
12、若干“守则”，供各缔约方自愿选择参加的体制。因为预计到这些守则的签约方大都是贸易大国，从而带来这些大国在GATT决策中的重要或特殊的地位，由此形成GATT的准大国一致原则。在这种设想下，东京回合制定的、正式名称叫“协议”的9项协议，例如执行GATT第6条的协议（简称“反倾销守则”）执行GATT第7条的协议（“海关估价守则”）政府采购协议进口许可证程序协议等，其法律地位十分微妙。从国际条约法上说，它们都是独立于GATT之外的条约，都有各自的“组织机构”，如“反倾销委员会”“海关估价委员会”等，和“解决争端条款”以及含有其他程序规则的“最后条款”，即允许GATT缔约方也允许非GATT缔约方的成员加
13、入作为该守则的“签约方”。然而，这些守则的内容大都是补充或修改GATT某个或几个条款的具体规则的，因它们的适用必须结合该GATT条款来进行。因此有的学者称之为“旁系”条约。由此带来的各种“法律迷宫”般麻烦甚多。由于这些守则是听任GATT缔约方以及非缔约方自愿签署的，因此它们的“签约方”的数目都只有二三十个。在乌拉圭回合谈判中，在对这个守则进行修订或补充的同时，也有力消除麻烦，把它们列入“一揽子交易”，使WTO所有成员方都变成它们的“签约方”。但谈判进行得很艰难，最后只有5个守则被列入WTO协定附件1A“多边货物贸易协定”中，留下4个未能进入“多边货物贸易协议”，只好仍保持其原有几十个“签约方”
14、，列为附件4，冠以“复边贸易协议”的名目。这4个守则是：民用航空器贸易协议、政府采购协议奶制品国际协议、牛肉国际协议。后两个协议已于不久前满期，而不复存在，现只留下两个（航空器贸易与政府采购）协议了。“复边贸易协议”在WTO体制中的法律地位是微妙的：它们原则上只适用于“本”协议的签约方，“复边贸易协议对未接受它们的WTO成员方不创设义务或权利”（WTO协议第2条第3款）。但是“依复边协议设制的机构，应行使这些协议规定给它们的职权，并在WTO机构框架里运作。这些机构应定期就其活动通知给总理事会”（第4条第8款）。其他诸如协议的修改、加入、接受、生效等均按该复边协议的规定办理。（三）有强制法律约束
15、力的规则WTO的成立，WTO协定对GATT祖父条款的清除，作为附件2的解决争端谅解明文规定了司法的强制管辖权，以及附件3对各成员方贸易政策的监督机制，凡此等等都一洗GATT在一定时期引起的，“GATT规则仅具有组织团体作谴责的规范效力”“其约束机制从来就不是强制性的”，纲纪涣散，有禁不止等等混乱状态。马拉喀什宣言明确宣告：乌拉圭回合成果“为国际贸易行为制定了更强有力的、更清晰的法律结构。”WTO协定第2条规定：“包括在附件1、2、3中的各项协议及附属法律文件（以下简称“多边贸易协议”）是本协定的组成部分，对所有成员方均具约束力。”第16条又规定，“各成员方都要保证使其法律、规章与管理办法均符合
16、本协定附件中规定的义务。”从而奠定了WTO法律制度或规则优于各国国内法的宪法性原则。国际法，尤其调整各国间政治关系的传统国际公法，与国内法有所不同。因为它缺乏例如监狱、警察乃至军队等强制性执法手段，而其规则的遵守或者法律义务的履行在很大程度上要靠道义压力和自愿遵守（要想使别国遵守，自己也要遵守）来维持的。因而被称作“弱法”（Weak Law）。然而，当第二次世界大战后，国际法跨入强制国际经济与贸易关系的全新领域时，传统式“弱法”模式，就受到越来越大的挑战，面临着新的抉择。GATT运行中的大量反面教训告诉人们：要使国际经济法真正起到调整国家间复杂的经济关系的目的，不树立法律制度或规则的权威性和强
17、制性，是不行的，也是无法发挥法制固定的稳定性与可预见性的优势的。乌拉圭回合正是沿着这个思路，努力从各个方面用法律编制全局，为之穿上和国内法相同的甲胄，以求彻底洗去“弱法”的阴影。其关键似乎在于强化执法或司法机制，同时收紧各种例外，尤其“免除义务”（Waivev）这个大口子。最能为法律规则强制约束力提供保障的，莫过于创制一套完备的司法制度。为此，乌拉圭回合着力制定了作为WTO附件2的解决争端谅解这个重要文件。这个谅解是GATT 40余年在实践中创造和发展出来一套司法裁决制度的总结，并作了合乎时代潮流和客观需要的突破性发展。GATT解决争端的条款一第23条，对司法方法规定得相当含糊，它仅说，对于提
18、交给缔约方全体的案件，“缔约方全体应迅速调查”“并向它认为有关的缔约方提出适当建议，或者在适宜时做出裁决（ruling）”当时的GATT的缔约方全体硬是从条文中这简单的一句话中，逐渐发展或演变出由非争端当事国的第三方国家人士组成“专家组”来对争端做出裁定的做法。后经东京回合文件的总结，形成颇具雏型法庭味道的司法机制。WTO解决争端谅解在此基础上，进一步把这种专家组断案引为该谅解的“录魂”，不仅使之成为完备的司法制度，并且突破传统国际法对国际性法院审判制度中“不得强迫当事国接受审判”的禁锢，赋予专家组以强制性管辖或审判权，并设立上诉机关做出终审判决。正如一位专家所指出：“在国际经贸关系中已出现了
19、解决争端税不断法制化(legalization)和司法化(judicialization)的趋势。由于国际关系取决于经济关系，这种从强权型外交方式向规则型解决争端法律方式的转化，被认为是国际发展的新阶段。”为了更加强化这套司法制度，谅解还引用了传统国际法的“报复”手段作后盾。GATT第23条中原本就暗示有“在情势已足以有理由采取行动时”可采取报复（“准许一个或几个缔约方对任何一个或几个不执行专家组裁决的缔约方中止履行减让或本协定其他义务”）。WTO谅解则强化了这种报复手段，允许“交叉报复”，即所“中止履行减让”或其他义务的报复行动，不限于引起争端的协议或部门，例如用“中止”服务贸易领域的“义务
20、”来报复货物贸易领域的争端。为了保证WTO法律规则的强制性，WTO协定还收紧了（原GATT规定的）“解除义务”（Waiver）的法网。GATT第25条“联合行动”第5款规定，在例外情况下，缔约方全体得以三分之二多数解除某个缔约方某项条约义务，通称“Waiver”。设制这个灵活条款原是给条约实施过程中某些难以预料的难以预料的难题以回旋或变通的余地，但GATT实践表明，这个“灵活”性太大，足以造成毁坏条约信誉，成为涣散法纪的祸首。典型表现之一，是农产品贸易因准予解除美国在农产品补贴方面的义务，导致使整个农产品贸易游离出GATT法纪之外，形成GATT体制中难以弥补的一大漏洞。有鉴于此，附件1A写了一
21、个“对GATT 1994解除义务的谅解”，规定，“在WTO协定生效之日仍有效的解除义务，应予结束”。WTO协定对解除义务问题从严作了规定，收紧了法网，这十分有助于树立并强化WTO法律规则的强制性。该协定第9条把解除义务决定批准的表决票，从原来的三分之二提高到四分之三。总之，WTO体制在法律义务或规则强制性方面的措施，构成了国际经济法区别于只调整各国间政治关系的传统国际法的一个重要特征。（四）广泛介入国内经济生活WTO多边贸易体制不仅对货物贸易领域的法律规则具体化，而且还把管辖面扩大到服务贸易和知识产权等广泛领域。这意味着它把触觉延伸到传统完全属于国内法范围的国民经济生活的方方面面。而且，随着时
22、间的推移，WTO体制所管理的将不限于政府行为，而且也间接地制约到国内法人和自然人的行为，因为直接进行贸易活动的主要是国内法人，WTO许多规则的表述也包含着对他们行为的约制。这里自然就提出一个问题：把原本属于一国主权范围的事情纳入国际经济法的框架，会不会“侵犯”国家主权呢？举例来说，在海、空运输领域，有一种传统上划归国家主权权利的“Cabotage”（国内运载权）。按此权利，一国的沿海两个港口之间（即便因国土散落海洋数处即两个港口之间航运要穿越公海）的运输权，完全归该国所有，保留给该国运输公司经营。但是，按WTO的服务贸易总协定的原则，这类运输统统要对外国公司开放。另一个例子是金融服务，国内金融
23、市场要完全对外国银行和保险公司开放，允许外国银行经营包括进口国的“本国货币”（对中国来说，包括人民币）的存储与信贷服务。就外国保险公司来说，允许经营包括当地人的人寿保险的所有险种。商业服务包括零售连锁店在内，都允许外国公司经营。现在有一种说法，说WTO体制是“不讲国家主权”的“超国家法”（Transnational law）。这是很值得讨论或商榷的。持这种论点的人，似乎是根据这样一种理论命题：主权只是调整国家之间政法关系的概念或原则，对经济领域的政府或法人之间的商业行为并不完全适用。其实不然。任何国际性贸易行为都是跨越国界的，不可能排除一国根据主权原则在国境边界采取的政治的、军事的、经济乃至文
24、化的各种干预、限制措施。而对WTO的广泛介入本国经济生活，不过是WTO各成员方基于共同利益自愿做出的一种承诺。如该国有一天认为这种承诺对本国不适合，得随时撤回。WTO协定对此在第15条有明文规定：“任何成员方得退出本协定。此退出既适用于本协定，也适用于多边贸易协议，并于WTO总干事接到退出通知书的6个月后生效。”三、国际组织作为一个正式的政府间国际组织，WTO一洗GATT组织不正规的状况，堪与国际货币基金组织、世界银行并列的具有法律人格的国际法主体资格，享有一般国际组织的外交特权与豁免权。（一）组织机构WTO的主要机构是“部长会议”。该会议由各成员方贸易部长参加，每两年举行一次会议。如经成员方
25、要求，它“有权依本协定及有关多边贸易协议关于决策的具体规定，对任何多边贸易协议规定事项做出决定。”另一个主要机构是“总理事会”，是部长会议闭幕期间，履行部长会议职能的常设机构，可随时开会，处理日常事务。总理事会由成员方常驻代表组成，其下设有货物贸易理事会，服务贸易理事会和知识产权理事会，分片监督WTO协定附件1A的货物贸易多边协定，附件1B的服务贸易总协定和附件1C的知识产权协定的执行。值得指出的是，WTO协定有意识地设计了在总理事会一级的权力分立（Separation of power）模式。总理事会除履行属行政管理的职权以外，还挂上“解决争端机关”（DSB）的牌子，另设主席，就成为一个相对
26、独立的司法部门，管理附件2解决争端谅解的运行；挂上“贸易政策审议机关”（TPRB）的牌子，另设主席，就成了监督机关，管理附件3的执行。有人由于未解这种“分权”的用意，把后两种（司法、监督）职能说成是总理事“下属附设”的机构，显然是一种误解。这里，司法相对独立的意义尤其重要。将“解决争端机关”与总理事会并列的意义在很大程度上是象征性的，而真正握有审理案件实权的是由它设立的“专家组”（相当于法院的“法官组”）和上诉机关。这些留待我们在第十六章再作评述。部长会议下设有“贸易发展委员会”、“限制国际收支委员会”、“行政、财务与预算委员会”、“贸易与环境委员会”。总干事率领的秘书处是WTO的另一重要机构
27、，它为WTO活动包括召开会议提供必不可少的技术与后勤支持，包括准备各种背景资料。它还专设有法律部，为解决争端提供法律服务，包括帮助“专家组”起草裁决报告。WTO总干事不仅是秘书处的行政首长，而且是各成员方集体利益的守护神。在诸多情况下，他虽非决策人，但却在监督管理条约执行上，举足轻重，像联合国秘书长对联合国的影响一样重大。此外，与其他姐妹组织比较起来，WTO的秘书处要精干得多，到1995年成立时，秘书处工作人员只有450人，而国际货币基金组织却有2000多人，世界银行达6000多人，即便比WTO成员与规范小得多的OECD（经合组织）秘书处也有3000多人。 相对地说，WTO的财政预算也是节约型
28、的，1995年约为8400万美元，70%用于工作人员的工资和管理费用。其会费是由成员方按其占WTO总贸易额的百分比分摊的，最低单位为012%，低于012%者仍按该百分比计算。1995年WTO预算的三分之二是由9个贸易大国负担的。 （二）决策机制 WTO的决策机制沿袭了GATT的惯例。GATT在其近半年世纪的运转中，几乎全都是靠谈判磋商与达成共识来决策的。这里达到“共识”（Consensus）是整个决策过程中的关键因素。什么叫“共识”（Consensus）？WTO协定第9条的“注释1”中第一次为这种程序规则下了定义：“在提交讨论事项的会议上，如果到会的成员没有人对该拟做出的决定正式地提出反对，就
29、视为该机关以共识做出了决定。”这个在WTO中已从GATT习惯变成正规程序的“共识”，含有若干微妙的东西。第一，缺席或未出席会议者不计在内。第二，弃权或者不表明态度保持沉默者，无碍于达成共识。第三，必须“正式地”（formally）提出反对，私下摇头或不满，均不计入。这其中玄机，为美国杰克森教授一语道破，他在向为批准乌拉圭回合一揽子协议的国会听证会上作证时说：“达成共识这种办法，包含着对经济实力的某种尊重肯定会给那些在该贸易体制中有重要权势的国家的意见，以较主要的分量。”另一位英国学者也评论说，“共识是确保只有没有大国反对时才做出决定的有益方式，因此得以顺利执行。这点很重要，因为WTO迫使政府不
30、情愿地服从其决定的手段不多。”其实，GATT最终采取以共识方式作决策，也经历了一段探索过程，像GATT和WTO这样重要的国际机构，在决策中，主要几个大国（贸易大国）取得一致意见是具有决定性的，即所谓“大国一致原则”。众所周知，联合国主要权力机构安理会中，五个常任理事国有否决权，国际货币基金组织有“加权表决制”。而GATT实行的确是单一的一国缔约方一票表决制，随着60年代大批在国际贸易中占很小比例的发展中国的加入，使这个问题更加突出。美国认为：占世界贸易总额三分之二以上的美、欧、日、加等大国和许多其贸易额不到02%的中、小发展中国家具有同样决策权力是很不合理的。以下是1993年统计的前21名贸易
31、大国及地区表1993年进口额占世界贸易1992年出口额占本国生产总值1991年国民生产总值（百万美元）美国德国日本英国法国意大利中国香港加拿大荷兰比利时中国(a)15.7%9%6.3%5.4%5.3%4.1%3.7%3.6%3.3%2.9%2.75%11%24%10%24%23%20%144%25%54%73%20%56111574334610081196115081584290206379新加坡韩国西班牙中国台湾（b）墨西哥瑞士奥地利泰国马来西亚澳大利亚欧共体12国（含成员间贸易欧共体12国（不含）2.2%2.2%2.1%2.0%1.7%1.6%1.3%1.2%1.2%1.2%36%18.8%174%(a)29%17%43%14%35%41%29%78%18%18%9%10284528176287231165110472976189(a)个大比例包含进出口的套利（arbitrage）活动。(b）非GATT/WTO成员资料来源：世界银行（1993），贸发会统计资料（1994）GATT（1995） 美国国会在1974年贸易法中授权行政部门代表在东京回合谈判中，把GATT决策机制列为优先课题，并一度主张仿效国际货币基金组织那样的“加权表决制”，按在国际贸易
