1、大学毕业论文完善我国农村最低生活保障制度的思考完善我国农村最低生活保障制度的思考目 录引言 11、农村最低生活保障制度的一般分析 11.1、农村最低生活保障制度的涵义 11.2、农村最低生活保障制度的基本构成 11.2.1、农村低保标准 21.2.2、农村低保对象 21.2.3、农村低保资金 21.2.4、农村低保管理 21.3、建立农村最低生活保障制度的目的和任务 21.4、农村最低生活保障制度的意义 32、我国农村最低生活保障制度的实施现状和存在的问题 52.1、农村最低生活保障制度的实施现状 52.2、农村最低生活保障制度存在的问题 72.2.1、低保资金筹集模式单一 72.2.2、低保
2、对象收入界定困难 72.2.3、低保标准过低，标准的制定存在一定的随意性 82.2.4、缺乏法律保障和组织保证 83、完善我国农村最低生活保障制度的政策建议 83.1、完善我国农村最低生活保障制度的原则 83.1.1、与当地社会经济发展水平相适应的原则 83.1.2 满足最低生活需要原则 93.1.3、无偿救助原则 93.2、完善我国最低生活保障制度的措施 103.2.1、健全最低生活保障制度立法 103.2.2、合理确定低保对象和保障标准 103.2.3、提高低保工作人员素质，加强低保监督管理 113.2.4、加大政府财政投入，广泛寻求社会支持 11参考文献 12完善我国农村最低生活保障制度
3、的思考内容摘要农村最低生活保障制度是保障农村社会稳定的“最后一道安全网”，是我国农村社会保障体系的基础工程。本文分以下三部分对我国农村最低生活保障就行探讨。第一部分主要介绍农村最低生活保障制度的涵义，建立最低生活保障制度的目的、任务和意义。第二部分阐述我国农村最低生活保障制度的现状和存在的问题。第三部分，根据农村最低生活保障制度的现状和存在的问题，提出了相关的政策建议。关键词：农村社会 最低生活保障 保障制度 引言我国从2007年开始在全国范围内逐渐建立农村完整的最低生活保障制度，这是我国社会保障制度建设的一个重大转折，它对于保障农民的基本生存权利，解决农村贫困人口问题；对于社会保障体系的建立
4、和完善；对于解决三农问题，维护农村的稳定；对于消除城乡二元结构；对于社会主义市场经济体制的完善；对于农民共享社会发展的成果，维护社会公正，都有着极为重大的意义。1、农村最低生活保障制度的一般分析1.1、农村最低生活保障制度的涵义农村最低生活保障制度是国家和社会从根本上保障农村贫困人口最基本的生活问题，为了保障低收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。农村最低生活保障制度（简称低保）、农村养老保险制度和农村新型合作医疗制度三者组成了农村社会保障制度。其中农村最低生活保障制度是农村社会保障制度中社会救济的重要组成部分，它是对农村贫困居民最基本生活的保障，是农村社会保障制度中最
5、低层次的保障。只有优先推进农村最低生活保障制度建设才能巩固农村社会保障制度的基础，才能为养老保险制度和新型合作医疗制度的进一步发展提供资金，才能进一步推进农村社会保障制度的发展和完善。1.2、农村最低生活保障制度的基本构成2007年11月，国务院下发了关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知。农村低保制度的全面建立和实施，是消除贫困、统筹城乡发展的重要制度安排，也是继农村税费改革后的又一项重大惠农政策，在我国农村反贫困事业中具有里程碑式的意义。该通知主要包括以下四个规定。1.2.1、农村低保标准农村低保标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电
6、等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村低保标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。由于我国地域辽阔，各地经济社会发展水平和自然环境条件差异很大，各地要从实际出发，合理确定当地的保障标准。在具体工作中，要靠科学的调查和测算，既不能定得过低，起码不应低于国家公布的绝对贫困线，否则会影响解决困难群众温饱问题的实际效果；也不能定得太高，使一部分人产生依赖思想，乃至影响其他群众的生产积极性。 1.2.2、农村低保对象农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地低保标准的农村居民，主要是因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。凡
7、家庭年人均纯收入低于当地低保标准的农村居民，均可申请低保。 1.2.3、农村低保资金农村低保资金的筹集应以地方为主，地方各级人民政府要将农村低保资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入，中央财政对财政困难地区给予适当补助。各地应根据排查摸底的情况，按照低保对象人数等因素足额安排预算；省级有关部门要统筹规划本地农村低保制度的实施步骤和要求，加大对财政困难县（市）的支持力度，确保所有县（市）都能建立起较为规范和稳定运行的农村低保制度。1.2.4、农村低保管理该通知对农村低保的申请、审核和审批，民主公示，资金发放，动态管理有较为详细的规定，并明确要求，农村低保的家庭收入调查、核查等管理工作既要严格规
8、范，又要从农村实际出发，采取简便易行的方法。 1.3、建立农村最低生活保障制度的目的和任务作为促进农村发展、改善农民基本生活重要手段的农村最低生活保障制度，目前在我国显示出制度创新的不足，这就需要在认真贯彻落实十七大精神、大力推进社会主义新农村建设的今天，加快农村最低生活保障制度的建设，首先要解决的问题就是确立农村最低生活保障制度的目的、任务和原则。建立农村最低生活保障制度的目的是：通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。建立农村最低生活保障制度的任务是：建立农村最低生活保障制度，实行地方人民政府负责制
9、，按属地进行管理。各地要从当地农村经济社会发展水平和财力状况的实际出发，合理确定保障标准和对象范围。同时，要做到制度完善、程序明确、操作规范、方法简便，保证公开、公平、公正。要实行动态管理，做到保障对象有进有出，补助水平有升有降。要与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会保障政策、生活性补助措施相衔接，坚持政府救济与家庭赡养扶养、社会互助、个人自立相结合，鼓励和支持有劳动能力的贫困人口生产自救，脱贫致富。1.4、农村最低生活保障制度的意义农村最低生活保障制度，对我国社会经济的持续、稳定、协调的发展具有极为重大的意义。第一，有利于保障农民的基本生存权利，解决农村贫困人口问题。在我国农村，贫困尤其是绝
10、对贫困是对人的生存权的最大威胁，以保障贫困居民最低生活需求为目标的最低生活保障制度实质上就是一条保障特困居民生存的生命线。而且，我国农村贫困问题在相当长的时间内都是一个比较突出的问题。国家统计局最新公布的数据显示，截至2007年底，全国农村贫困人口存量为4320万人，其中绝对贫困人口1479万，低收入人口2841万。2007年，我国的贫困线划定在1067元。如果这个贫困线提高至年收入约1300元的初稿最终得到国务院认可，全国贫困人口将由目前的4000万增加到8000万。作为一种重要的社会政策，农村最低生活保障制度的建立，将有利于从根本上解决农村贫困人口问题，维护农民的基本生存权利。第二，有利于
11、社会保障体系的建立和完善。长期以来，我国社会保障制度很大程度上主要是在城市地区实行。社会保障制度的基本特征之一是其普惠性。公正、完整的社会保障体系是没有城乡之分的，所以，必须同样在广大的农村地区建立社会保障制度。应当看到的是，目前中国农村的社会保障制度还处于刚刚起步的发展阶段，最迫切的任务是要解决农民“生有所靠、老有所养、病有所医”的问题，即办好最低生活保障制度、农村社会养老保险、农村合作医疗等三种保障项目。其中，农村最低生活保障制度的建立是农村社会保障制度的基础和关键，它所解决的是农民”生有所靠”的问题。因为在整个农村社会保障制度中，不管养老保险，还是医疗保障，或其他社会福利、优抚安置等，都
12、是有条件的或是以部分特殊社会群体为保障对象，而农村最低生活保障制度是把针对某些特殊对象（如五保户、灾民等）的传统救济制度改变为覆盖所有农村贫困人口的新的救济制度，只要是达不到农村最低生活标准的农村贫困户，无论其是否属于”三无”，均可以获得救助。所以，较之传统的社会救济制度，农村最低生活保障制度能够更为直接、及时、最大限度地解决广大农民的生活困难问题。第三，有利于解决三农问题，维护农村的稳定。“三农”问题是我国现代化建设中的一个关键问题。“三农”问题的解决有赖于从根本上解决农村的全面健康发展问题。由于农业本身属于受自然风险和市场风险交织影响的弱势产业，这种特殊性加上各种因素的影响，使得我国农民生
13、产生活面临着各种各样的风险。近几年来，农民收入的增长极为缓慢，有时甚至会出现负增长，与其他迅猛发展的非农产业形成了鲜明的对比。这种情形不但导致城乡差距进一步拉大，而且使农村社会不稳定因素明显增多。农村贫困群众的生活困难是造成农村社会不稳定的重要根源。贫困问题不仅仅是经济问题，还有可能转化为社会问题、政治问题。农村贫困问题如果不及时予以解决，就可能形成社会不稳定的诱发因素，从而危及农村的社会稳定和经济发展。而全面建立农村最低生活保障制度，为农村低收入者提供必要的生活保障，可以增强农民抵御各种风险的能力，有助于解决农民的后顾之忧，促进农村经济的发展。这对于缓解社会矛盾、维护农村社会的稳定将起到十分
14、积极的作用。第四，有利于消除城乡二元结构。新中国成立以来，我国一直实行的是城乡分治的政策。长期的农业支持工业、工农产品“剪刀差”政策使中国出现巨大的城乡差距。虽然当前实行的取消农业税、工业反哺农业等政策措施有利于推动农村的发展，但是对于农民的支持力度仍然不够，城乡居民收入差距依然在扩大。改革开放以来，城乡居民的收入差距呈现出不断增大的趋势。如果扣除农民用于生产的费用，再把城镇居民享受的一些福利也考虑进来，那么城乡差距将进一步拉大。在社会保障方面，我国城乡差距更是悬殊，在一些地方甚至超过了经济发展方面的差距。具有收入分配调节功能的国家财政支出对城市居民社会保障采取的是倾斜的政策，农民则始终处于中
15、国社会保障体系的边缘，相当部分的社会保障的内容都是把农村人口排挤在社会保障政策之外。这使得城乡贫富差距进一步增大。城乡基本社会保障制度中，不管是养老保险、医疗保障还是最低生活保障，城乡在待遇模式和待遇水平上均呈现出十分不均等的状态。如，2005年城市居民最低生活保障人数达2234.2万人，比上年增长1.3%,占城镇总人数的3.97%；农村最低生活保障人数为825万人，比上年增长69.1%，但只占乡村户籍总人数的1.11%，城乡居民最低生活保障人数相差2.71倍。在全国范围内建立全面的最低生活保障制度，应该说是消除城乡二元结构、整合社会体系的重要举措。第五，有利于农民共享社会发展的成果，维护社会
16、公正。改革开放以来，我国经济社会发生了巨大变化，国内生产总值从1978年的3645.2亿元上升到2006年的300670亿元。同时要看到的是，改革开放以来，广大农民为中国的工业化、现代化，为中国经济的持续发展做出了巨大的贡献，承担了巨大的发展改革成本和代价，理应分享经济发展和社会发展的成果。但是现实的情况是，广大农民却很少从巨大的发展改革成果中分享到实际的利益，呈现出一种权利和义务的严重失衡的情形。所以，建立农村最低保障制度是完全合乎情理的，这既能够让农民共享社会发展成果，也在一定程度上反映了农民待遇和地位的改善，有利于国家对社会公正的维护。2、我国农村最低生活保障制度的实施现状和存在的问题2
17、.1、农村最低生活保障制度的实施现状我国的社会保障制度是按照城乡二元结构的模式进行设计的，因此最低生活保障制度被分为城市最低生活保障和农村最低生活保障两部分。2007年国务院总理温家宝在政府工作报告中指出年末要在全国范围建立农村最低生活保障制度，从此，中国进入了全面建设农村最低生活保障制度的新时期。从全国总体实施情况来看，全面建设农村低保工作已经取得显著成绩(参见图2.1)。图2.1 20012008年农村低保人数变化图资料来源：国家民政部2008年民政事业发展统计公告到2008年年底，全国农村平均低保标准是人均988元/年，月人均补差是49元。这对于保障农村困难群众，对于长期、稳定、持续解决
18、他们的温饱问题，应该说起到了根本性的作用。现在农村因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力和生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的家庭，基本上得到了保障。截至2008年底，全国农村最低生活保障的人数4284.3万，占全国农业人口的4.9%。但总体来说，农村最低生活保障制度的建立还是集中在东部沿海和较发达的城市，西部地区农村最低生活保障体系虽已初步建立，但由于保障对象标准过低，范围过于狭窄，很多贫困人日还未被纳入保障范围。与此同时，随着城乡差距的拉大，农民对生活保障制度的需求却日益迫切。当前我国农村低保制度的现状，各地水平参差不齐，办法也有异同。从保障标准方面来看，各地主要根据当地经济发展水平、财政承受
19、能力和农民的实际生活水平，本着”低标准起步”的原则制定。按照这一原则，一般由县（市）区政府确定一个保障标准的幅度，各乡镇再根据当地情况确定本地标准，并随当地情况的变化不断调整；有些地方由县人民政府统一制定保障标准，各乡镇按统一标准实施。从资金来源方面看，各地在实施农村最低生活保障制度时，都采取地方财政和乡村集体共同负担。分担比例的确定主要依据当地具体情况，乡村经济条件好的地方由乡村集体负担的比重大一些，乡村经济条件较差的地方由县一级财政负担的比重大一些。从保障对象方面来看，低保对象是农村最低生活保障制度最直接的面对者，各省市一般规定凡常年居住在当地且有当地户口，上年度家庭年收入低于户籍所在县（
20、市、区）当年农村最低生活保障标准的农村居民，均纳入当地农村最低生活保障范围。在具体实施中，地方也相应出台了一些限制性条件，例如江苏省就规定了四类人暂不纳入低保范围，而对农村”五保户”是否纳入农村低保范围，各地做法也不尽相同。2.2、农村最低生活保障制度存在的问题近年来，我国农村最低生活保障制度有了很大发展，覆盖范围逐年提高，越来越多的农民得到了低保补助，但是，我国农村最低生活保障工作在制度的执行和管理中仍存在不少问题。2.2.1、低保资金筹集模式单一日前农村最低生活保障资金来源有限，渠道单一，后续资金缺乏保障。多数地方的此项资金主要来自基层政府，由省及省级以下的财政承担，国家财政多是政策上的支
21、持，直接的财政拨款比较少。对发达地区而言，基层政府还可承担，但不少欠发达地区的财政收支状况尚属”吃饭财政”，在农村最低生活保障资金的供给上就显得捉襟见肘了。许多己经开展低保工作的县，因资金无法得到有效的落实而导致低保工作进展缓慢甚至是停滞。通常情况下，越是财政紧张的乡镇和村，贫困人口往往越多，分担低保经费的任务就越重。供需矛盾突出、资金缺口难以弥补，是制约农村低保工作整体推进的一个客观问题。2.2.2、低保对象收入界定困难我国现阶段大部分地区制定低保标准主要是以农户的收入为准，而农村居民收入在界定上存在一定困难：第一，收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等作物收入占相当比重，在货币转化过程中
22、，存在较大的随意性，确切计算农民农业收入存在难度。同时很多农产品是自产自销，很难进行界定。第一，收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，随着外出务工人员的增加，他们的收入界定也存在很大难度，这些因素都增加了收入的不稳定性。第二，个别地方还存在人户分离的情况。即把年老的父母与了女分开，由老人单独申请农村最低生活保障，而把法律规定由子女承担的赡养义务推向政府，这使得以家庭为单位的低保工作在核实家庭人均收入时存在困难。2.2.3、低保标准过低，标准的制定存在一定的随意性我国区域经济发展不平衡，各地区经济发展水平存在较大的差异，因此，最低生活保障的标准差异也较大。东部沿海地
23、区经济实力、政府则力雄厚，保障水平相对会较高一些。而在我国广大中西部地区，受财力限制，低保的标准相对较低，有些地区甚至由于资金的欠缺还没有启动农村最低生活保障工作。总体来看，我国农村最低生活保障标准普遍偏低：纵向上，不少地方低于当地贫困线，一般只占实际贫困线的80%，有的地方甚至只有实际贫困线的50%；横向上，农村最低生活保障水平远低于城市。2008年8月全国城市最低生活保障月人均支出水平为130元，而同期农村最低生活保障月人均支出水平为42元，只占城市最低生活保障标准的32.3%。同时，最低生活保障标准的制定存在一定的主观随意性，主要是从政府财政状况和上级财政2.2.4、缺乏法律保障和组织保
24、证在社会保障的法律制度建设方面，农民的最低生活保障立法至今仍然是空白。许多市、县民政局都没有专门的低保科，而是由救灾救济科统一负责。农村最低生活保障最基础性的调查在乡、镇、村，而低保对象的确认必须通过民政局，由于人乎有限，要在短时期内完成低保对象的调查审核，很难保证工作的客观、公开，和细致。3、完善我国农村最低生活保障制度的政策建议3.1、完善我国农村最低生活保障制度的原则建立农村最低生活保障制度，可借鉴城市最低生活保障制度建设中的成功经验和行之有效的方法。但我国城市和农村在生产力水平、经济结构、生活水平和消费方式上存在着很大差距。因此，建立农村最低生活保障制度，必须坚持有别于城市的标准，既要
25、符合社会救济的一般性质与特征，又应充分考虑到我国农村的生产、生活方式和经济发展水平，建立具有鲜明农村特色的最低生活保障制度，遵循以下几项原则。3.1.1、与当地社会经济发展水平相适应的原则改革开放以来，我国国民经济持续健康快速发展，人们生活水平普遍得到提高，绝对贫困被相对贫困所取代，贫困的概念和标准也随之发生改变，再加上消费水平的提高和物价的上涨，必然要求农村最低生活保障制度保障水平随着社会经济发展水平的提高而提高。但考虑到我国的实际情况，东西部经济发展不平衡，东西部的农村地区之间经济发展不平衡，再加上我国现行的财政体制因素，各地的财政能力、农村集体经济和农民个人的经济能力都存在着很大的差距。
26、因此，我国在建立农村最低生活保障制度时，必须坚持从本地实际情况出发，力足于省、地（市）、县（市）情；乃至乡情、镇情，因地制宜，逐步建立和完善符合农村区域经济发展水平、多层次、多标准的保障制度，即要做到量力而行，又要做到尽力而为。比如经济条件好的地区，标准可以定的高一些，经济条件差的地区，标准可以定的低一些。3.1.2 满足最低生活需要原则农村最低生活保障制度从根本上是给予农村贫困居民最基本的生活保障，使饱受贫困折磨的他们逐渐摆脱贫困，走上勤劳致富的道路，但也要注意保障水平不能过高，以防止出现对它的依赖。所以，在制定农村最低生活保障制度的保障标准时，既要考虑到我国的国情，又要考虑到因保障标准过高
27、可能带来的副作用，正确处理好效率与公平的关系。一般来说，各国的社会保障水平与本国的经济发展水平相适应。我国是一个发展中国家，人口多、底子薄，更何况目前正处于经济起飞阶段，必须保持较高的积累水平，这样的基本国情决定了我国农村最低生活保障水平不可能很高。从我国的实践和目前的财政能力来看，农村最低生活保障作为社会保障体系中的最后一道防线，只能保证贫困农民最基本的生活需要，即对处于绝对贫困状态的农民提供保障。建立农村最低生活保障制度不希望在”缩小贫富差距”或”提高人民日益增长的物质和文化需要”等方面大有作为，而是要解决农村中最贫困农民的”温饱”问题。3.1.3、无偿救助原则经济、社会、文化权利国际公约
28、第九条规定”本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障。”第十一条中也规定”本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。”也就是说政府有维护本国公民生存的权利。这也说明，我国政府有维护农村贫困居民生存的权利，所以我国农村最低生活保障制度应该采取无偿救助的原则。虽说农村最低生活保障制度面向的是全体农村贫困居民，但真正符合农村最低生活保障制度法定条件的对象只能是那些因为各种原因陷入贫困状态的社会弱势群体，也就是说只有这些弱势群体才是农村最低生活保障
29、制度面对的具体对象。由于这些社会成员自身生计尚且难以维持，所以农村最低生活保障制度在实施过程中应遵循无偿救助的原则，即以国家财政拨款或社会捐献为经济后盾，依照法规、政策等规定的条件，无偿发放给符合条件的社会成员。3.2、完善我国最低生活保障制度的措施3.2.1、健全最低生活保障制度立法尽快制定和完善农村最低生活保障法规制度和建立健全有关机构是当前工作的重中之重。在立法体制上，应以全国人大常委会制定的农村社会保障法为统率，以国务院针对农村最低生活保障制定的条例为主体。同时，制定和完善农村最低生活保障规章制度及细则，使其纳入法制轨道，增强其稳定性和可操作性，主要内容包括保障对象、范围，保障方式，保
30、障对象的家庭收入计算，保障金的申请、审批程序，保障金的发放与变更，保障金的筹集和管理以及相关部门和乡镇职责、机构人员。还要建立健全低保工作的有关工作机构，配备工作人员，保证低保工作的顺利实施。3.2.2、合理确定低保对象和保障标准最低生活保障对象的认定应以最低生活保障线为依据，但并不是说对低于最低生活保障线的农村家庭都应实施保障救助，在核定保障对象时还要结合贫困形成的原因。重点应对那些无劳动能力、无收入来源、无依无靠的孤老、孤残、孤儿、弱智低能户和因意外事故、恶性重病或自然灾害造成生活水平低于最低生活保障标准的对象实施保障。为准确核定保障对象，在具体操作中应采取调查摸底与群众评议相结合的办法。
31、另外，制定最低生活标准线一定要考虑我国的国情，按照既要保障贫困居民基本生活，又要克服其依赖思想的原则。各地应在认真调查研究的基础上，根据本省的具体情况测算出最低生活保障对象的人均基本生活费支出和年人均消费水平。为使农村享受”低保”的人群分享经济发展带来的成果，保障线标准在起步阶段要适当低一些，以后随着农民生活水平的提高、物价的变化及农村经济的不断进步而逐步调整。3.2.3、提高低保工作人员素质，加强低保监督管理现阶段农村最低生活保障工作存在管理资源短缺，管理人员素质低的问题。最低生活保障工作的配套管理资金缺乏，工作质量和管理队伍缺少稳定性，使得低保实质性工作难以开展。所以要把最低生活保障工作做
32、好，必须要提高人力资源素质，定期组织当地最低生活保障工作人员进行相关理论培养，不断提高低其工作质量和管理水平，以保证工作的顺利执行。同时，为使最低生活保障工作有序、高效地完成，必须加强对其工作过程的监督力度，建立专门的监督机构及信息披露平台，以期有效避免拘私舞弊、任人唯亲状况的发生，为真正做到应保尽保提供有力支持。3.2.4、加大政府财政投入，广泛寻求社会支持筹集资金是农村最低生活保障制度建设顺利开展的核心问题。在保障资金的筹集问题上，由于国家和各级政府都有责任保障贫困农民的基本生存权利，他们都有义务筹集资金。首先，应当扩大中央财政支出比例。2002年，劳动和社会保障部指出，目前，中央财政用十社会保障的支出占中央财政总支出的比例在世界上是较低的：加拿大为39%，口本为37%，澳大利业为35%，我国只有10%左右。众所周知，10%的投入，也是绝大部分给了城镇职工。中央财政中并没有农村低保资金的专项预算科目，农民也为我国的财政收入做出了巨大的贡献，为什么中央财政不设立农民低保资金的专项预算科目，这是不合理的。因此，应考虑在中央财政中增设
