1、论公共政策在加强社会管理和创新社会管理的作用论公共政策在加强社会管理和创新社会管理中的作用 摘 要 创新社会管理在我国社会转型时期具有重要意义。创新社会管理格局必然引发公共政策执行主体的变化，创新社会管理模式必然引发公共政策执行方式的变化，创新社会管理机制必然引发公共政策执行工具的变化。而公共政策执行作为创新社会管理的重要工具，需要转变执行理念，实现主体多元参与，执行方式人本化，执行工具多维化，以适应并促进社会管理的创新。关键词：创新社会管理 公共政策 公共政策执行 目 录1 前言.1 1.1 公共政策概述1 1.2创新社会管理的本质22创新社会管理引起公共政策执行的变化32.1 创新社会管理
2、格局引发公共政策执行主体的变化.32.2创新社会管理模式引发公共政策执行方式的变化43.促进社会管理创新的公共政策执行选择53.1公共政策执行理念的更新53.2共政策执行主体的多元参与63.3公共政策执行方式的人本化.7参考文献.81.前言1.1 公共政策的概述 公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案,其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。 公共政策学：运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间，与系统内外诸因素
3、之间进行因果和相关性研究，探索公共政策的规律，以期改进政策系统提高政策质量。 公共政策学是一门新兴的综合性应用学科。公共政策学以公共部门管理问题的解决为核心，融合经济学、工商管理学、法学、心理学等多种学科相关的知识和方法，创立了一个新的公共部门管理的知识框架，适应了当代公共部门管理实践发展的迫切需要。公共政策学科的发展正是为了适应政府部门及公务员提升决策和执行能力的需要而发展起来的。公共政策学的发展趋势在相当程度上影响着公共管理学科的发展和研究方向。公共政策学自20世纪80年代在中国兴起之后，也获得了良好的发展机遇，发展十分迅速。价值相关性。与政策的价值相联系的是其利益相关性，多数公共政策都涉
4、及到对以利益为核心的社会价值的分配。合法性。政策的合法性应该通过法定程序获得，这种法定程序可以通过立法机关通过，或者经过得到立法机关明确授权的有关部门的认可。权威性。公共政策的权威性与其合法性紧密相关，而权威性又与强制力相联系。研究对象中国共产党在十六届四中全会上提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。年的全国政法工作电视电话会议强调“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”是当前三项重点工作。年月，在中共中央政治局会议上，“社会管理”被提到一个前所未有的高度，“加强和创新社会管理事关执政党的执政地位、国家的长治久安，以及人民的安居乐业。”因此，加强和创新社会管理势在必行，可以说
5、，创新社会管理是我们党和政府执政理念与方式上的一次变革。 1.2 创新社会管理的本质 社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动，但人们对“社会管理”的理解并不是一成不变的。各家观点主要有：社会管理是对整个人类社会管理，经济社会二分法中的社会管理，国家市场社会三分法中的社会管理，与“经济建设、政治建设、文化建设和社会建设”中的社会建设相对应的社会管理等观点。而本文认为，创新与加强社会管理作为新形势下从未有过的高度提出，三域视角的界定更为适当，既可以避免政府与社会混淆一体，又可以站在一定的高度统领各领域行为。 社会管理并不是现代国家与社会的专属现象，而是个具有鲜明时代特征的词语。中国古代社会虽然没
6、有“社会管理”的专有概念，但却有着丰富的社会管理实践，比如在灾荒之年进行救助、赈灾等社会福利活动的传统，民间也有乐善好施的习俗，早在先秦时期的儒道法家等学说中就蕴含着辩证的社会管理思想。近代中国于世纪初就出现了“社会建设”的概念，很多仁人志士并为此进行了理论与实践上的探索。新中国成立后，中国共产党领导全国人民建设新中国的过程中也开展了很多社会建设，开创了在计划经济体制下进行社会管理的新模式。但是随着改革开放的实行与逐渐深入，我国社会从一个“整体性社会”转变为一个“多样化社会”，对传统社会管理的内涵与外延都提出了新挑战，需要创新社会管理。 创新社会管理的核心点在于“创新”。对于创新，著名的管理学
7、大师德鲁克早就指出，在这个要求创新的时代，一家不能创新的现有企业是注定要衰落和灭亡的。熊彼特认为创新就是一种新的组合，包括采用新产品、引用新技术、开辟新市场、获得新来源、实现新组合。尽管这些学者对创新的认识是基于企业管理的，但是对社会管理创新亦形成了重要的启发，因此管理创新可以看做是创造一种新的更有效的资源整合范式，以更有效的利用资源以实现目标的活动过程。而创新社会管理，意味着一种更有效的整合社会资源的范式，实质就是实现社会治理。联合国下属的全球治理委员会在1995年对治理作了明确的界定：治理是各种公的或私的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取
8、联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。 2. 创新社会管理引起公共政策执行的变化 当前我国正处于社会转型时期，社会矛盾加剧，这对政府解决问题的能力提出了更高的要求。“从统治型、经营型政府向服务型政府的过渡，不仅政府的职能发生了很大的转变，而且治理的手段也发生了较大的改变。在努力减少服务过度和服务不足的基础上，各级政府更多的开展响应性服务，即及时、有效的响应公众的要求，以解决社会公共问题为中心的服务。这一变化使公共政策日益成为政府经常使用的治理工具。”1对于现代政府，公共政策已经不争地成为其管理社会公共事务，实现公共
9、利益和公共秩序的主要手段。在创新社会管理的精神下，公共政策执行必然随之发生变化。 2.1 创新社会管理格局引发公共政策执行主体的变化 当前中国的社会结构发生了巨大变化，社会状态更加活跃。传统中国社会的社会阶层结构是单一的，工人阶级、农民阶级和知识分子阶层构成了所谓的“两个阶级一个阶层”。在计划经济的背景下，各阶级间的利益是高度趋同的，他们没有根本性的冲突，甚至不存在直接的冲突。但是改革开放以来，中国社会新的阶层和利益群体纷纷出现，新社会阶层与传统社会阶层之间，新的社会阶层内部由于利益获取模式的不同往往会产生各种冲突与矛盾。 在此时代背景下，社会管理格局需要创新，加强党的领导，强化政府社会管理职
10、能，强化各类企事业单位社会管理和服务职能，引导各类社会组织加强自身建设、强化服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。创新社会管理格局带来了公共政策执行主体的变化。美国著名政治学家戴伊指出：“政策执行就是旨在执行政府立法部门所制定发布的法律而进行的一切活动。这些活动可以包括创设新的组织机构新的部、新的局、新的司等等，以便执行新的法律、或者将新的职责和职能授给现有的组织。这些活动还可能包括制定一些特殊的法规和条令，以便对法律的真正含义作出解释，同时这些活动往往还包括制定新的预算以及招用新的人员来执行新的职责和任务。另外，这些活动常常还包括对许多个案的裁决。
11、”2林水波和张世贤认为，公共政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立可行的规则，培养目标共识与激励士气，应用协商化解冲突。3因此，政策执行主体对执行效果具有重要影响。而传统中国公共政策执行主体是单一的，主要由政府行政组织来实现。政府作为主要甚至唯一的执行主体必然难以满足创新社会管理的要求。 2.2 创新社会管理模式引发公共政策执行方式的变化 胡伟把中国政策执行概括为两种不同的方式，即官僚模式和动员模式。他指出官僚模式是把政策执行的基本动力寄托于官僚制及其组织中的各级官员身上，动员模式指在国家利益、民族利
12、益、社会利益、人民利益等名义下，运用大众舆论、宣传教育、群众运动等手段调动公众对政党、政权和政策的认同、支持和配合，从而加强政治体系的施政能量，促进政策的贯彻执行。公共政策执行的动员方式与官僚模式在创新社会管理的语境下，都显示了难以适应之处。政治动员注重的是政治动员对象的政治忠诚和积极性，要求动员对象积极地配合上级组织完成政策任务；政治动员执行的方式是大规模的和短时间的。伴随政治动员，政策执行总会附带一些政治压力，执行怠慢或者执行不力都会受到相应的惩罚。动员式执行在革命战争年代与计划经济年代是主要的政策执行模式，也收到了良好的效果。因为“中国是一个典型的党建国家和党治国家。现有的政治体系是政党
13、构建起来的，现有政治体系的发展与完善也是由政党直接推动和主导的。”中国共产党有着动员执行政策的群众基础与能力，但是动员模式政策执行通常采取的途径是运动式的，执行过程轰轰烈烈，舆论宣传强大，大张旗鼓的政治表态，不计成本的完成任务，因此动员式执行虽然行动力较强，但是并不适合常态下政策实施。 中国科层体系的建立，在中国共产党从根据地时期的财经官僚初露端倪，到建立新中国后第一个五年计划时期渐次成型，其后虽遭“文革”打压但仍顽强存在。改革开放以来，党和政府则对其恢复重建，并一直试图努力完善。2008年新一届政府尝试的“大部门”制改革，已经是改革以来政府的第六次机构改革了，再次体现了政府理性官僚制化的努力
14、。所以，对于当前中国政府的日常行政管理大多是通过官僚模式运行的认知，是普遍接受的看法。官僚制模式的政策执行是按照政策的规范文件按部就班的、一丝不苟的进行，要求执行者忠实地执行政策，但是并不一定以政治表扬与前途的奖励为激励，它激励的内容是法律规范，法律规范的约束力激励他们认真的执行政策；它的执行方式是体制内部、规范和长期的。公共政策执行的官僚运行模式，在当前中国主要是依赖行政系统的权威，自上而下的科层结构和分权的行政体制。自上而下的公共政策执行方式成为执行政策的主要途径，这种途径在中央与地方的政策目标一致时，则可以使政策顺利高效执行，而当中央与地方政府存在政治紧张，目标不一致时，就会发生地方政府
15、的选择性执行政策。 创新社会管理在人口服务管理、经济组织管理、社会组织管理、互联网管理、社会矛盾化解、社会治安等方面需要新的运行机制来实现，包括群众维权机制、突发事件应急机制等，而新机制能否顺畅运行的关键之一是落实情况。正如莱斯M萨拉蒙所说，“公共行动的失败不是源于政府管理人员的无能或渎职，而更多是由于他们使用的工具和行动方式”。7对于什么是政策工具，学者们从不同的角度进行了研究。施耐德和英格拉姆把政策工具分为权威型工具、激励型工具、能力建设型工具、符号与规劝型工具、学习型工具；麦克唐纳和埃尔默把政策工具分为命令型工具、诱导型工具、能力建设工具和系统改变工具；林德和彼得斯把政策工具分为命令条款
16、、财政补助、管制规定、征税、劝诫、权威和契约等类型；霍莱特和拉姆什将政策工具分为自愿性工具、混合性工具和强制性工具；陈恒钧和黄婉玲将政策工具分为直接型工具、间接型工具、基础型工具和引导型工具。尽管中外学者对政策工具的划分观点不尽相同，但是其中一点却是明确的，即政策工具不是单一的，而是多样化的，在政策执行中，政策工具的使用亦不是单向的，而应该根据不同的时间和空间维度综合运用各种工具。然而，在政策执行实践中，行政措施因具有权威性、命令性、强制性和直接性而显得更易落实而被政策执行主体所青睐。比如，在管理城乡结合部流动人口时，常采用的政策工具就是“以房管人”、“以证管人”与“以业管人”，而激励型工具、
17、自愿型工具和引导型的工具使用则显得力度不足。 3. 促进社会管理创新的公共政策执行选择 3.1 公共政策执行理念的更新 时代的发展会掩埋一些事物，同时也会创造一些新事物。随着城市的工业化与现代化，“城管”作为新生事物以出人意料的方式引起全社会的关注，而群众对其印象往往是不良的，其粗暴、简单执行常常为人们所诟病。然而在湖北省武汉市，2009年曾发生过这样的事，城管在劝说占道经营店主无效后，组织50名执法队员沉默地注视着食客和坐在一旁的老板，最终老板主动收拾起桌椅搬进了店内。简单的事情说明了，即使存在利益冲突的情况下，也可以温和的方式化解矛盾。“温柔执法”的提出看似简单的变化，却反应了一种理念的转
18、变与更新，一种综合性、全方位、多层次、多手段、人性化的管理理念正在各地悄然兴起，并逐步替代以往那种粗暴、单一、“管”与“被管”二元对立的思维方式。 3.2 公共政策执行主体的多元参与 洛伊早在1979年就认识到，虽然行政官员是重要的政策执行主体，但是并不是唯一的，事实上美国社会中的利益团体，也扮演着非常明显的政策执行者的角色。对于当前中国实践，实现公共政策执行主体的多元参与就是践行社会管理创新。多元参与公共政策执行意味着一种新的执行机制，尽管政府依然是执行的主体，但是与其他参与主体的地位是平等的、是一种协商的关系。 大众媒体要强化对公共政策执行的舆论宣传与监督力度。当前在市场经济条件下，大众媒
19、体不仅是舆论宣传的载体，更是对公共政策执行进行舆论监督的载体。舆论监督对于公共政策执行具有重大的影响。比如，媒体的“舆论风暴”在解决重庆“钉子户”事件中，功不可没。在政策执行中，媒体的宣传与监督将直接影响到政策执行过程与后果，要充分地发挥大众媒体的舆论导向与社会监督作用。一方面，媒体要与政府和政策标的群体等建立起良好的合作与互动关系。标的群体常常是政策执行中相对比较弱势的群体，通过媒体发出自己的声音是一种比较有效的方式。另一方面，媒体的报道要做到客观、真实、准确，客观真实性是对报道内容的最基本要求，在此基础上，传媒还要对信息进行分析、归纳和总结，并上升到理性的认识和思考，注意把握正确的舆论方向
20、，为政策执行营造良好的舆论环境。 发挥NGO对政策标的群体的利益表达与提供服务的作用。公共政策的本质是一种对利益的再分配，执行过程就是实现这种利益重新分配的过程。当前政策执行冲突中主体部分都是基于利益矛盾和利益冲突引起的，所以通过政策标的群体利益的有效表达将能促进政策的有效执行。然而，在我国目前的政策执行中，公众作为原子化的个人，缺乏能够代表和保护自身利益的组织或社会团体，使得政策目标群体的利益难以得到保障。因此，要重视和发挥非政府组织在政策执行中的利益表达作用，鼓励和支持能够代表公众利益的组织或团体的发展，从而进一步保障公众的利益。社会组织在政策执行中的另外一项重要功能就是向政策标的群体提供
21、公共服务。面对因为政府职能由“全能型”向“治理型”转变而无法承担的大量复杂的社会问题，非政府组织可以集中闲散的社会资源来解决。通过非政府组织大量的志愿参与人员和各种公益活动，可以大幅度减轻政府和企业的负担，提高社会保障的社会化程度。社会组织向公众提供服务，就可以使公众有更多选择的机会。 3.3 公共政策执行方式的人本化 新公共管理运作所倡导的顾客取向概念，重新定位了公民在公共政策系统中的角色。新公共管理攫取了企业管理的精神与工具，将之运用至公共部门的组织再造，期望借此促进公共部门的绩效，使政府的服务输送更具响应性、顾客导向、与结果导向。而公共服务理论却认为，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，
22、公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响；公民亦是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同样公民亦是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。正如佛里克森所言，公众是政府的“所有者”，而非顾客，“所有者”概念具有主动性。8因此，尽管公共管理理论与公共服务理论存在分歧，但以公众为出发点和根本宗旨的观点是一致的。 传统的动员式执行与官僚式执行都缺乏“以人为本”的原则与宗旨，致使政策执行时容易与政策目标偏离。人本化执行一方面有利于激发官僚组织的活力。官
23、僚组织在设计之初就存在僵化、反应迟钝、抑制活力的弊端，而这是官僚制自身难以克服和逾越的困境，在执行政策时必然延续其优势与弊端。“以人为本”执行政策赋予政策执行者更多的尊重与自主性，他们不仅是官僚机器上的某一个部件，而是鲜活、有血有肉、有创造力的个体，可以根据政策情境作出合理合法的判断。人本化执行另一个方面有利于政策目标群体的顺服。标的群体服从政策主要基于政治社会化的因素，政策执行合法化，衡量成本利益的因素，经过理性考虑的因素，基于个人利益考量的缘故，避免遭受惩罚的缘故等。9标的群体不服从的原因可以概括为价值观念冲突、同辈团体的社会化、传媒影响、追求目前利益，选择性认知不同、政策本身不妥等。因此
24、，“以人为本”的政策执行才能放大政策标的群体服从政策的因素，同时降低他们抵抗政策的因素。影响政策工具选择的因素是多方面的，比如待解决问题的性质、政府在处理类似问题时的经验、执行者的主观偏好、政策标的群体的可能反应、政策工具的特点等，而这些因素在选择过程中的权重值是不一致的。比如有学者就认为，“政策工具的选择是受到路径依赖的。由于在过去采取循环的政策手段，于是就很难转向其他的政策工具。与此同时，对这样的政策工具已经获得了经验，目标群体也日益依赖于这样的政策工具。要想偏离这样的正确轨道就需要付出额外的努力和成本。”10因此，当前中国处于转型时期，变动因素与不稳定因素要比常态社会更活跃与频繁，但是政
25、策工具的选择依然需要制度规范，尤其在地方政府和基层政府层面。行政工具相对简单易行，但并非适用所有的执行情况，要打破行政工具垄断的局面就需要付出努力与坚持。因地制宜，避免行政权力的泛滥，政策执行者就需要学会恰当适用法律、经济和信息工具，而能对这些工具运用自如、恰到好处，就需要政府能够提高自身能力，促进社会的自组织能力与参与能力，降低社会的异质性。参考文献1严强公共政策分析的实质、特点和内容J南京社会科学，2010（） 2美托马斯戴伊自上而下的政策制定M北京：中国人民大学出版社，2002,177-1783林水波，张世贤公共政策M台湾：五南图书出版公司，1980,338 4胡伟政府过程M杭州：浙江人民出版社，1998,304-339 5刘圣中政党整合下的官僚制行政当代中国公共行政的组织行为分析6林尚立中国反腐败体系的构建及其框架河南大学学报，2010，（1） 7美莱斯特萨拉蒙公共服务中的伙伴北京：商务印书馆，2008,23-24 8张成福公共行政的管理主义反思与批判斯为盛学报，2007（2） 9吴定政策管理台湾：联经出版事业股份有限公司，2003,206-207 10盖伊彼得斯，弗兰斯冯尼斯潘公共政策工具北京：中国人民大学出版社,2003,62
