1、我国政策性银行的发展与改革问题研究我国政策性银行的发展与改革问题研究我国政策性银行的发展与改革问题研究 摘要本文研究我国政策性银行的现状，改革需要注意的问题以及发展前景。在进行文献综述和研究我国政策性银行后提出当前我国三大政策性银行存在的问题，面临的内部与外部风险，需要加强管理监控的方面。通过介绍德日韩政策性银行改革发展的经验，并进行多角度的对比研究，对我国政策性银行在发展和改革中遇到的问题进行梳理，并针对这些问题提出合理有效地解决方案。最后对我国政策性银行的发展前景进行合理预测。关键词：政策性银行 改革 发展前景 一、绪论（一）研究背景 政策性银行，是政府为贯彻各种经济政策而发起成立的融资机
2、构。与传统的商业银行相比，政策性银行的资本主要依靠政府拨款，且经营时主要考虑国家利益，社会效益，故其在盈利少，社会效益大的公共事业建设领域起到了重要作用。基于此，世界范围内的政策性银行体系逐渐形成。但过于依赖政府补贴，自身创新性不高，体制内效率低下等问题不断暴露。如何在保证政策性银行的功能的同时加强其市场竞争力，成为亟待解决的问题。（二）研究目的本文主要研究我国政策性银行的现状，改革需要注意的问题以及发展前景，提出当前我国三大政策性银行存在的问题，面临的内部与外部风险，需要加强管理监控的方面。通过介绍德日韩政策性银行改革发展的经验，进行多角度的对比研究，对我国政策性银行在发展和改革中遇到的问题
3、进行梳理，并针对这些问题提出合理有效地解决方案。最后对我国政策性银行的发展前景进行合理预测。二、文献综述（一）我国政策性银行概述所谓政策性银行( policy bank / non-commercial bank )系指那些多由政府创立、参股或保证的，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构。政策性银行的产生和发展是国家干预、协调经济的产物。政策性银行与商业银行和其他非银行金融机构相比，具有相似之处，如都要对贷款进行严格审查，贷款要还本付息等。但作为政策性金融机构，
4、也有其特征：一是政策性银行的资本金多由政府财政拨付；二是政策性银行经营时侧重考虑国家整体利益与社会效益，不以盈利为直接目标，但政策性银行的资金并不是财政资金，政策性银行也必须考虑盈亏，坚持银行管理的基本原则，力争保本微利；三是政策性银行有其特定的资金来源，主要依靠发行金融债券或向中央银行举债，一般不面向公众吸收存款；四是政策性银行有其特定的业务领域，不与商业银行竞争。（二）相关综述与分析自1994年，我国组建了三家政策性银行：国家开发银行、中国进出口银行、 中国农业发展银行，三家银行均直属国务院领导。在对政策性银行改革问题进行框架型了解时，国内外有许多相关文献对此进行了系统性的说明。财政部科研
5、所钱凯在政策性银行改革观点综述中将针对政策性银行改革的主流观点进行了系统性论述，文中列明了三种观点：（1）政策性银行在我国市场机制还不完善的情况下是不可或缺的（2）让政策性银行进入商业化领域（3）政策性应该该向综合开发性金融转型，兼顾政策性银行和商业银行的特质。金融学博士王伟在中国政策性银行改革发展的路径选择一文中阐述了国际上政策性金融的发展趋势，并举以实例，接下来通过对比国际政策性银行，对中国政策性银行改革前景做出合理构想。在谈到国外政策性银行时，也有很多有价值的文献。李军在德国，日本，韩国政策性银行的运作一文中，具体阐述了德日韩政策性银行发展历程，并对其改革经验进行阐述，以期对中国政策性银
6、行的改革提供思路启发。此外，南京大学曹源芳在从国外模式看我国政策性银行的改革路径中也对国外主流政策性银行进行了详细介绍。涉及到国内政策性银行时，李梦斐，陈兰兰在论我国政策性银行的改革-以国家开发银行为例一文中对我国政策性银行-国家开发银行的现状与改革方面进行了系统性的阐述。刘刚，白敦在我国政策性银行亟待立法中具体针对政策性银行立法问题进行了深入剖析。虽然政策性银行成立也只有20年的历史，但其对社会民生的作用是十分重大的，但其问题随着发展也不断暴露出来，过度依赖政府补贴，竞争性不强等，都需要改革来解决这些问题。（三）总结政策性银行，主要依靠政府拨款，经营时主要考虑国家利益，社会效益，故其在盈利少
7、，社会效益大的公共事业建设领域起到了重要作用。但过于依赖政府补贴，自身创新性不高，体制内效率低下等问题不断暴露。如何在保证政策性银行的功能的同时加强其市场竞争力，成为亟待解决的问题。三、政策性银行（一）政策性银行概述政策性银行，是政府为贯彻各种经济政策而发起成立的融资机构。与传统的商业银行相比，政策性银行的资本主要依靠政府拨款，且经营时主要考虑国家利益，社会效益。正因为政策性银行的首要目的并非盈利而是社会效益，故其在盈利少，社会效益大的公共事业建设领域起到了重要作用。基于此，世界范围内的政策性银行体系逐渐形成。图3.1 世界政策性银行体系示意图（来源：自制）（1）由图知，世界上最大的政策性银行
8、是世界银行（WBG），主要帮助对象是发展中国家，帮助他们建设教育农业工业设施，并向成员提供优惠贷款。尽管世界银行的有些工作受到非政府组织和学者的批评，被指责为为了西方国家利益在不合适的环境下对发展中国家进行市场经济改革对这些国家造成破坏，但其积极作用仍旧不可忽视，与国际货币基金组织（IMF）和世界贸易组织（WTO）一道成为国际经济体制中的支柱。（2）此外各国也先后设立了政策性银行，如美国的美国进出口银行，联邦住房信贷银行，韩国的韩国开发银行，韩国进出口银行韩国中小企业银行，法国的法国农业信贷银行，法国对外贸易银行等。这些政策性银行机构在各国经济社会生活中与商业银行相得益彰，构成各国金融体系的重
9、要组成部分。（3）我国的政策性银行有三家：国家开发银行，中国进出口银行，中国农业发展银行，直属国务院领导，是我国政府发展经济，促进社会进步，进行宏观经济管理的重要工具。 （二）我国政策性银行主要特征政策性银行的目标不同于商业银行的盈利目标，而是将国家利益社会效益放在首位，这是政策性银行区别于商业银行的主要之处，也使得政策性银行在对国民经济社会稳定具有重要意义，但投资规模大经济效益见效慢，资金回收周期长的领域中发挥了建设性作用。具体来说，政策性银行的主要特征体现在以下几个方面：（1）以社会效益为目标。 国家出资成立，以实施国家产业政策，实现社会效益为目标，以社会效益最大化为经营目标。政策性银行的
10、设立与商业银行取长补短，更符合人民利益，也符合我国社会主义的根本目标。（2）国家信用支持政策性银行是借助国家信用实现国家经济发展战略的金融工具，利用安全系数相当高的国家信用做担保，政策性银行可在国际信贷市场上以相当低的成本赢得资金，利于业务发展与银行运营。（3）运营机制中国政策性银行设立之初，主要是政府计划运营，具有浓厚的政府干预色彩，虽然弥补了传统商业银行的不足，但同时也造成政策性银行运营效率低下。经过近些年的发展，政策性银行也形成了具有中国特色的经营机制，已初步实现市场化运作，避免政策性银行过度依赖财政导致的低效率，并运用市场化方式弥补体制性缺陷和政策业务的市场风险。（4）法律定位我国政策
11、性银行既非以盈利为目的的“私法人”，又非仅依靠政府注资的“公法人”，又因其虽具有企业组织结构却不以盈利为目的，故也不属于民法通则里规定的法人组织。我国已先后确认了中国农业发展银行与中国进出口银行为独立法人的地位，但对于国家开发银行却未给出明确规定。此外，政策性银行并没有明确成文的法律法规约束，而是沿袭最初的“一行一策”，也对政策性银行的监管发展造成限制。四、我国政策性银行的发展现状（一）国家开发银行偿债能力图4.1 国家开发银行资产负债率示意图（来源：自制）资产质量图4.2 国家开发银行不良贷款率示意图（来源：自制）盈利能力图4.3 国家开发银行平均资产收益率示意图（来源：自制）从表可以看出,
12、 国开行的资产负债率持续上升，并未出现大幅度波动等不正常现象。这说明国开行的业务量正稳步增加，贷款数额稳步增加，又从表2看出，不良资产的比率在2008年受金融危机影响较大，一度接近1%，但2008年后，该比率又呈下降趋势，说明国开行的不良资产管理已步入正轨。表3表明，受金融危机影响的2008年利润率有所下降，虽后几年已有好转但仍未达到金融危机的水平。但总体来说，国开行的发展是稳步前进的。（二）中国农业发展银行偿债能力图4.4 中国农业银行资产负债率示意图（来源：自制）资产质量图4.5 中国农业银行不良贷款率示意图（来源：自制）盈利能力图4.6 中国农业银行平均资产收益率示意图（来源：自制）相比
13、于国家开发银行，农业发展银行收金融危机的影响较小，三个指标在2008年虽无显著上升但在保持稳定的同时实现了进步。2008年以后，农业发展银行实现了高速增长，三个指标均有很好的表现。良好的经济环境对农业发展银行来说是强大自身的良好机遇。（三）中国进出口银行偿债能力图4.7中国进出口银行资产负债率示意图（来源：自制）盈利能力图4.8 中国进出口银行平均资产收益率示意图（来源：自制）中国进出口银行相比于国家开发银行和农业发展银行来说，银行状态相对稳定，三个指标虽有波动，但依旧在承受范围内。说明中国进出口银行自身抵抗外部经济波动的影响较小，自身风险管理相对较强。总体来说，近几年，三家政策性银行表现稳定
14、，呈现上升趋势，业务量与业务范围也在逐步扩大，在拓宽业务领域的同时也加强了风险管理。五、 国外政策性银行（一）德国复兴信贷银行(FKW)在金融体系方面，德国是综合性银行制度的代表，也是具有政策性银行的典型国家，其中德国复兴信贷银行(FKW)是其为数不多的政策性金融机构之一。FKW成立于1948年，名义资本额为10亿马克（联邦政府占80，各州政府占20）。截至2000年底，FKW资产负债总额约为2230亿欧元，主要由长期债券、4年期限的中期有价证券、在资本市场上的借贷和联邦基金组成。德国复兴之初，重点业务以恢复基础建设和振兴经济为主，后来主要业务扩展到商业银行因利益问题而不愿涉足的领域，例如中小
15、企业投资，环保行业投资，创新投资，城市美化等方面。（二）日本政策投资银行(DBJ)和韩国产业银行(KDB)1999年，经过重组日本开发银行和北海道东北开发公库，政府创立了日本政策投资银行(DBJ)。DBJ继承这两家机构的一切权利和义务，全面接管了“地区振兴公团”和“环境事业团”的融资业务。其宗旨是：发挥提供资金和信息等综合功能，补充一般金融机构的长期资金不足，从金融上确保国家经济社会政策的实施。DBJ由政府全额出资，2000年资本金为1225万亿日元。韩国产业银行(KDB)的前身是1918年建立的韩国开发银行。1954年，依据韩国产业银行法，政府出资建立该政策性银行，当时法定的注册资金为400
16、0亿韩元，1999年增加到10万亿韩元。KDB的宗旨是：遵照国策，为恢复产业，促进国民经济的发展，提供和管理产业资金。日韩两国国情有很多相似之处，故两者可放在一起合并分析。资源有限，国土狭窄，市场小等因素一直限制着日韩两国的发展。但是在加入关税贸易总协定（GATT）后，两国都依靠政府资金政策支持，打入国际市场，成功推进了工业化进程。1955年，政府政策比较激进，力图短期内赶上先进国家，缩小地区差别，于是日本开发银行也将业务重点转向石油，汽车与造船行业。这些项目投资大，风险大，回报周期长，需要政策性银行的长期支持。此后，日本开发银行根据各时期政府对其业务重点进行调整，以配合政府，在推进日本现代化
17、进程，成长为世界强国战略上有着重要意义。韩国与日本类似，韩国产业银行为引进外资，进行了大量股票收购，为公司提供担保等配合政府政策的工作。例如“重化学工业计划”中，韩国产业银行为重化学行业的发展提供了50%的设备资金，实现了短时间内的高速增长。政府注资保证了政策性银行具有充足资本，德日韩三国的政府也明确规定，对政策性银行的负债进行担保，故其信用评级可与国家信用相比。德国复兴信贷银行，日本开发银行，韩国产业银行也因此拥有与政府同等的信誉，具有本国最高的信用等级-AAA，三家银行发行的股票也被认为是政府债券，为政策性银行筹集长期低成本的资金提供了强有力的保障。（三）德日韩三国政府对各自政策性银行政策
18、支持的集中表现（1）随时向政府借款，保证银行稳定运营。比较典型的是日本，DBJ（日本政策投资银行)资金中有高达85.6%来自于政府借款。此外，日本政策投资银行法规定明确，DBJ即可从政府借入大量长短期期资金，也可以从其他金融机构借入短期资金，用以满足现金需求。（2）亏损补偿柏林墙倒塌后，德国复兴信贷银行加强了与政府合作，以期共同促进东德经济发展。实际操作中，政府采用了两种补偿方式：A.预算中，向德国复兴信贷银行的风险基金按照1%的利差进行现金拨付。B.政府和银行各自承担25%的债务风险。这样的补偿政策加强了复兴信贷银行的抵御风险的能力。日本在这方面的政策也明确规定，若政策性银行出现损失，政府出
19、资弥补损失。类似的，韩国产业银行的损失首先由银行内部风险基金来弥补，当风险基金补足时，政府出资弥补损失。（3）贴息减税德国复兴信贷银行每年都在政府预算中获得较大一笔贴息资金，以保证其对商业银行不愿涉足的领域进行投资，而这些领域往往对社会建设具有战略意义。日韩两国的政策性银行则由政府在电力煤炭等国家命脉产业提供银行利差补贴，减轻政策性银行债务负担。 （四）国外政策性银行对我国政策性金融业的启示 （1）政策性金融的产生和发展有其历史必然性，应给与高度的政策重视。国际经验表明，政策性金融机构作为市场经济的补充和政府调控经济的工具，在相当长时期内还有存在的必要，主要表现在： A.国有商业银行改革家具了
20、银行业的竞争，重视股东收益和短期利益将成为商业银行的重要关注点。商业银行将更加回避和高社会效益、低经济效益的项目。在一些对社会建设具有重要意义但仅靠市场力量无法满足其资金需求的领域，政策性金融机构仍将发挥重要的支持和引导作用。B.入世后，中国金融市场与国际金融市场关联度加大，市场风险明显提高。客观上需要政策性金融承担起稳定金融系统的责任，以备不时之需。C.政策性金融与商业性金融互补现状短期内还不会改变。前者需要利用商业性金融的业务网络，后者需要政策性金融机构的导向。中国经济社会不稳定因素多，政策性金融与商业性金融共生并存的现状仍将持续较长一段时期。 （2）不同历史时期对政策性金融的需求也不同，
21、需根据形势变化适时调整经营重点和业务范围。如韩国政策性金融机构普遍都经历过数次调整，通过对业务结构和经营体制的调整来提高政策性银行的适应性和经营能力，这种调整对我国政策性金融机构同样具有十分重要的借鉴意义。 （3）政策性银行在产权结构、经营方式方面可采用多种形式。国际经验表明，政策性银行也可有多种经营模式。具体采用哪一种，应根据一定时期内经济发展的客观需要和政策性金融机构发展水平而定。对我国政策性银行来说，政策性金融机构的经营自主性普遍提高，政府仅对年度经营计划审查，具体融资项目由政策性金融机构自主决策；另一方面政府也很注意避免利用政府资源的不公平行为，通过制度设计使政策性金融机构的政策性业务
22、和商业性业务相隔离，使政策性金融机构业务透明化。六、 我国政策性银行存在的问题（一）内部经营机制不完善政策性银行虽然强调资金来源与运用要循环起来，形成良好高效的运营流程。但政策性银行的本质还要体现政策性功能，这就决定了其贷款流向必须符合国家政策要求，这种矛盾性导致政策性银行不得不倾向于政策性贷款，而将盈利性放在第二位。而且，政府及相关部门缺乏经营经验，对贷款回收监管力度不够，而且因为有政府支持，也不可避免的造成了政策性银行资产质量差，潜在风险日趋增大的事实。以国家开发银行为例，其改革模式为“分账管理”的集团公司制，也就是划分为政策性业务银行与商业性银行，分别管理国际账户和银行账户。国开行对子公
23、司独资或控股，以成长为上市商业银行集团为目标。 （二）资金结构不合理由于政府能力有限，资金就位慢，政策性银行资金的主要来源是央行融资和发行债券。据相关数据表明，我国三家政策性银行这种依靠央行融资和发债获得的资金占到全部资金来源的80%之多，一方面加大了央行的压力，影响货币政策的独立性，另一方面发行债券，曾大力筹资成本，会不可避免的造成借新债还旧债的情形。现阶段，既要发挥好财政融资的作用，也要注重债券融资，二者取长补短，共同优化政策性银行的资金结构。图6.1国家开发银行发债示意图（来源：自制）（三）缺乏法律保障目前，我国政策性银行相关法律法规包括四个层次：（1）法律层次，主要是中国人民银行法（2
24、）行政法规层次，包括国务院发布的一系列规定文件（3）部门规章层次（4）其他政策性文件。不难看出，我国关于政策性银行的法律存在两大缺陷：（1）专门法的立法滞后。国外政策性银行都是先立法，再根据法律要求的业务范围，经营机制设立符合规定的银行，而中国与之相反，是先设立政策性银行，在发展过程中进行法律的完善。（2）现行法律法规层次不高，内容不完善从而欠缺权威性。由于政策性银行的特殊性，许多国家都立法对政策性银行的资金来源，管理运用监管等多方面做出明确规定。但是我国直到现在依旧沿袭了“一行一策”的传统，并未出台明确统一的政策性银行法对政策性银行进行管制，所以无论是内部经营还是外部关系的协调，都无法可依，
25、也造成了寻租等不良现象的滋生。（四）资本充足率低资本充足率是银行业务得以扩张的前提条件，也表现了银行低于内外部风险的能力。巴塞尔协议明确规定，资本充足率不得低于8%。但国外银行都将这一指标提高，例如美国提高到12.5%，日本提高到11%，韩国提高到17.5%，远远高于巴塞尔协议的最低规定。与之形成对比的是我国三大政策性银行的资本充足率仅为6%，即使有政府作为财政后盾，也无法完全抵御外来风险。（五）金融功能不强，业务范围小虽然我国政策性银行为满足客户需求不断进行产品创新，但与商业银行相比，业务覆盖面依旧狭窄。国家开发银行主要业务包括规划业务，信贷业务，资金业务以及中间业务，其中信贷业务与资金业务
26、都没有形成一定规模。中国农业发展银行业务种类繁多，条目具体，涉及到的大方面包括三农业务，地方贷款业务以及中间业务，不难看出，中国农业银行的业务范围亟需扩展。中国进出口银行安行业将业务分类，分为出口买卖方信贷，进口信贷，交通运输融资，贸易融资等，涉及面较其他两家更为广泛，但仍有扩展空间。为了更好的发挥政策性银行功能，满足客户需求，我国政策性银行需将市场化与政策化相结合，利用政府支持这一先天优势在资本市场更具竞争力。（六）债务风险大国外政策性银行通过建立权威的担保机制，采用优先清偿债务等手段化解分散风险。目前我国政策性银行并没有这方面的硬性规定，但社会舆论普遍认为，政策性银行的是由国家政府出资成立
27、，若出现损失，政府会弥补。这样的认知从内部就造成了高层管理的危机感不强，也因此造成了放款不计规模，贷款不计息，偿还不计期等问题，风险也因此变大。七、 我国政策性银行改革的方向（一）加快政策性银行法的制定步伐政策性银行法是政策性银行必须遵循的根本法律，只有这样，才能对政策性银行的根本性问题作出规定，解决政策性银行的发展方向问题。（二）加强市场竞争能力从国外政策性银行运作的经验来看，单靠政府注资管理无法保证银行的竞争力，要积极进行自主研发，金融产品创新，勇于学习国外先进的管理经验并运用，这也是政策性银行保持活力的重要因素。目前，中国三大政策性银行相对偏政策性，是国家政策的有力贯彻者，但其金融特性体
28、现的不够明显，也使其不像商业银行那样能够在短期内推陈出新，积极成长。（三）优化贷款质量正因为政策性银行的目的所致，其投资贷款领域多为商业银行不愿涉足的，风险大，回报周期长。但用于贷款的资金，其最终来源于大众存款，如何在政策压力下提高贷款质量，也是银行高管一直面临的问题。为此，可定期对贷款账目进行审查，对风险高于正常水平的资产进行严格监管，借的出去，收得回来，才能促进资金的良性循环，进而实现经济的长足发展。（四）加强风险的统一管理实现风险的统一管理，可避免因分散管理带来的低效率与高成本。目前，国际上的大型银行都采用该风险管理方式，便于进行市场风险的控制，使银行能够承担的风险与政策导向相协调。加强
29、风希艾娜管理，需要在以下几方面努力：（1）提出资产的具体管理政策，避免资产管理处于无监管状态（2）健全风险补偿机制。政策性银行承担了商业银行不愿承担的风险，需要国家政府给予一定的补偿保证银行的正常运作。（3）积极引进国外先进经验。不论是在资产组合上，还是风险分析上，抑或是人力资源管理上等多方面，只要能对政策性银行的健康发展起到推动作用的，都应该积极学习。（4）科学的管理流程。用计算机代替人工完成日常业务的管理，不仅能提高管理效率还能减少人为因素造成的资产损失。（5）落实政策。对上级制定的政策严格执行，不掺假不松懈，这就需要有科学完整的后期检查体系。（五）改进融资模式摆脱以往依赖政府的落后融资模
30、式，积极引导政策性银行利用本身的信用优势在国际资本市场中募集资金，拓宽融资渠道，增强竞争力。韩国开发银行(KDB)在这方面值得我们学习。目前，KDB的资金来源主要是发行债券，专项基金借款，其中债券融资的比重已达到50%以上。此外，1999后，韩国政府不直接参与资本融资，而是由KDB代表其进行资本市场操作，通过这种方法，拓宽融资渠道。（六）业务多样化金融市场化程度越来越高，不只是商业银行，政策性银行也必须超越传统的业务范畴，加快金融产品创新的步伐，适应市场需求，才能增强自身竞争力，在国际化金融市场上取得一席之地。具体来说，可以允许政策性银行拓展业务，进行资产证券化业务，信用证和保险业务等等。只要
31、政策性银行能够保证主营业务的稳定，适当发展其他业务，有助于促进政策性银行的生机活力。（七）培养吸引人才金融是经济的核心，而金融的竞争归根结底是人才的竞争。应健全人才招聘制度，避免腐败现象出现，将真正的金融人才吸收到金融行业中。八、结言政策性银行作为政府控制并为公共事业服务的特殊金融机构，对现代化中国的建设来说是不可或缺的一部分。因为政策性银行功能的特殊性，政府性的支持手段和政策是不能缺失的，目前改变政策性银行过度依赖政府补贴现状的关键是使政府角色实现转变，由直接显性支持转变为间接隐形支持，在恰当时机对政策性银行进行扶持。这样，即可以发挥政策性银行对民生行业的重要作用，也可以增强银行的国际竞争力
32、，更高效科学的成长为现代化银行。参考文献一、中文部分1曹源芳，从国外模式看我国政策性银行的改革路径，生产力研究报，2008年9月2李军，德国，日本，韩国政策性银行的运走，国际经济评论，2002年 3李梦斐，陈兰兰，论我国政策性银行的改革，2008年5月4刘刚，白敦，我国政策性银行亟待立法，广东金融学院学报，2005年1月5钱凯，政策性银行改革观点综述，经济研究参考, 2008年10月6王伟，中国政策性银行改革发展的路径选择，经济经纬，2008年1月7张强，我国政策性银行存在的问题及对策研究思考，改革与开放，2009年8月8郑波 国外政策性银行的最新发展及对我国的启示，上海金融 ，2006年第12期9新浪财经http:/fin
