1、平台驱动的数字政府能力转型与现代化中摘要：数字政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。基于当前数字政府建设所遵循的基本理论与遭遇的普遍问题，对我国各地数字政府的创新实践进行详细梳理和总结，提出了“平台驱动的数字政府”的方法框架。“平台驱动的数字政府”坚持“以人民为中心”塑造执政理念，以服务为导向牵引整体协同，以“中台”为枢纽促进多方合作，以安全为基础保障系统运行，是数字政府的全新样态和未来发展趋势。今后一段时间的数字政府建设应尽快转向“平台驱动”模式，基于政务“中台”体系，构建广泛联系公众、企业、政府部门的数字基础设施平台，实现智慧政务服务与高效协同办公，进而从决策科学化、执行高
2、效化和监督立体化三个方面推进政府治理能力现代化。关键词：数字政府；国家治理；政府治理能力；平台驱动；政务“中台”；数字化转型（接前文）三、平台驱动的数字政府：一个方法框架当前，数字政府建设的平台化理念正席卷全球。OReilly在其影响卓越的政府即平台（Government as a platform29）一文中将平台概念扩展到政府治理领域（有人认为应翻译为“平台即政府”，亦有其理，这里我们暂且使用目前比较主流的译法），在全球引起了广泛关注。一些国家已经宣称正在推进政府平台建设30。诸如美、英等发达国家更是将“平台”写入本国数字政府建设的总体规划。2012年，美国联邦政府发布了名为数字政府：构建
3、一个21世纪平台以更好地服务美国人民的战略规划，其中指出：“为了充分利用我们的资源并少花钱、多创新我们需要共享能力，以构建支持我们工作的系统和流程，并智慧地创建新的工具、应用程序、系统和网站等构建多样化的用例（use cases），使用通用标准和体系结构低效（的数字政府建设）例如分散的采购和开发，不仅浪费公共财政，而且阻碍新技术和方法的不断采用。向共享的平台文化的转变（要求）在开发新项目时必须首先考虑共享的解决方案和现有基础设施防止重复（建设）并刺激创新，我们必须为采用新技术，开发更好的数字服务和增强治理提供集中支持”31。2017年，英国政府在政府转型战略：2017-2020中提出，数字服务
4、要改变政府服务模式，使政府本身成为一个数字化组织。为此该战略将“政府即平台”作为核心理念之一，要“创建共享平台，组件和可复用的业务功能。自2010年以来，我们在迈向更根本的数字政府方面迈出了强有力的第一步。我们共享代码、模式、平台和组件，最佳实践。我们将基于共享的组件和平台构建业务能力（业务成果所需的技术，流程和人员的组合）。到2020年，为了使其能够快速、节约和方便地组装数字服务，并为所有政府服务使用者提供一致的体验，我们将构建更多可重用的共享组件和平台”32。中国数字政府建设的先进地区和行业领先企业也在实践中不断探索适合国情的政府平台化建设路径，涌现出许多能够真正直面问题、解决问题的案例。
5、阿里巴巴公司开发的“政务钉钉+政务中台”技术方案是其中的典型代表。结合国内外数字政府平台化建设实践，首先对“平台”和“平台驱动的数字政府”进行定义，然后分别从使命目标、基本模型和实施方法三个方面就“平台驱动的数字政府”的主要内容展开论述。（一）何谓“平台”？平台，在整个数字化领域已经成为一种发展趋势。现在最为人们所熟知的“平台”来自于电子商务领域，无论是在线商品交易（比如淘宝）、网络中介服务（比如滴滴打车）、即时通信软件（比如微信）、应用程序市场（比如安卓市场）等都被视为平台，并由此出现所谓“平台经济”。从广义上讲，在现代计算行业，无论是在物理层，还是在软件层，通常都被分解为不同的实现层次，每
6、一个层次实质上都是一种平台，即屏蔽下一层次的技术实现细节，为上一次层次的计算活动提供可以直接复用的服务。比方说，在物理层，网络基础设施、兼容的个人计算机都属于广义的平台化产品在使用它们时不需要去面对物理层面的技术。在软件层，最常用的平台就是操作系统和数据库。之后在软件开发中出现了所谓“组件（component）”也是一种平台技术。比如微软公司推出的“动态链接库”（dynamic link library，DLL），就是一种让不同程序可以共享执行某种特殊任务所必需的代码和其他资源的技术。在这个基础上发展起来的“软件即服务”、中间件，乃至整个“云计算”架构也均是平台化的产物。从这个角度讲，现代计算
7、行业发展的历史就是一个平台化或平台驱动的历史。平台化将特定的知识或者能力进行封装，变成标准化的模块，从而提高了可用性，进而提升了人们对问题的响应能力，可以专注于对问题中的差异进行处理；平台化推动了新技术、新模式的普及，让越来越多的人可以参与到计算行业之中，去完成不同层面的工作；平台化也大大降低了人类社会数字化、可计算化的成本，推动了互联网和整个数字化行业的繁荣。在形式上，平台既是一种技术实现，一种工具，一种模式，一种机制，也可以是一种组织机构，其关键特征即标准、共享、服务、复用：依托于标准化的服务模式，在不同使用者中共享可以反复使用的业务、功能、能力、系统、模式、代码以及人员、设备等，从而实现
8、资源的集约化、响应的敏捷化、服务的标准化、效益的规模化。在本质上，平台就是分工。让专门的资源（人、物或数据）发挥专门的能力，实现资源的能力化；同时，这些能力在平台上被固定下来，变成可以共享的特殊资源，实现能力的资源化。专门的资源与能力实现集成、聚合，就可以形成能够满足不同需要的各种价值。如果把过去独自开发、运行或行动的分散化的模式比作是“作坊模式”，那么平台化就是“大工业模式”。无论对于哪个行业来说，平台化都是必然的发展趋势。（二）平台驱动的数字政府本研究将“平台驱动的数字政府”（参见图1）定义为：政府基于新型数字基础设施，构建广泛联系公众、企业、公务员和所有政府机构的平台，并在平台中持续地实
9、现数字资源的能力化和数字能力的共享化，对外提供优质政务服务，对内提供高效办公协同，实现政府组织数字化转型，促进政府治理能力现代化的过程。图1平台驱动的数字政府对于上述定义，可从以下六个方面理解：第一，“平台驱动的数字政府”在理论上要回应三个方面问题：目标问题、能力问题和资源问题。当前，数字政府建设存在的主要问题，无外乎反映出某个或某些方面的目标、能力或资源问题。比如，意识不到位既源于目标不清，也源于能力有限；发展不平衡既源于能力缺乏，也源于资源不足；数据壁垒的症结是资源无法共享，需求不匹配的症结是目标定位错位。因此，“平台驱动的数字政府”首先应明确目标，即“为什么”；其次要活化资源，即“有什么
10、”；最后要提升能力，即“怎么做”。第二，“平台驱动的数字政府”是一个持续演化发展的过程。理论界对于数字政府的定义一直存在形态视角、工具视角和过程视角等不同观点。33我们认为，作为一种具体实践的数字政府并不存在一个终极状态，面对不断涌现的社会问题和风险，现代化的政府必须不断采纳新理念和新技术，实现持续迭代创新34。第三，“平台驱动的数字政府”的目标具有层次性。战略上的目标或使命是实现“政府治理能力的现代化”，数字政府建设的一切工作最终都围绕此目标展开。组织上的目标是实现政府的数字化转型，既要能对外提供优质的政务服务，又要能对内提供高效的办公协同。技术层面的目标则是通过建设平台，实现数字资源和数字
11、能力的互相转化，从而驱动组织战略目标的实现。第四，“平台驱动”的关键是数字能力和数字资源的统一，所谓“驱动”即能力和资源在平台上的持续转化。数字资源是以数字形式呈现的价值载体，数字能力是在数字技术支持下实现目标的特征或条件。在数字条件下，所有能力都是资源，所有资源也是能力。过去建设的数字政府系统中包含丰富的政务知识，平台将其转化为能力，也即资源的能力化，才能发挥更大价值；同时，能力要变成可蕴藏的资源才能共享，共享化也即资源化有助于进一步优化配置，提高效率和效益。第五，数字能力共享是“平台驱动的数字政府”的核心所在。能力共享的表现形式包括三个层次，即面向最终使用者的服务级能力共享、面向系统开发者
12、或管理者的应用级能力共享、面向业务流程的数据级能力共享。其中，应用级能力共享处于核心位置，为服务级能力和数据级能力提供应用支撑。面向最终使用者的服务级能力共享（shared capacity for service，SCS）。比如，提供“一站式”“最多跑一次”的政务服务平台、政务钉钉等，都服务于最终使用者（公众、企业、公务员），为他们提供合作的能力。“让数据多跑腿”，原先由最终使用者亲力亲为的业务活动被“数据的流动”所取代，具体的办事和办公细节被标准化地纳入业务流程中，并在所有使用者之间共享复用。面向系统开发者或管理者的应用级能力共享（shared capacity for applicati
13、on，SCA）。比如，提供应用能力组件的“中台”系统，主要服务于系统开发者和管理者，为他们提供敏捷开发的能力。原先需要从头重新开发的各种功能被标准化的能力组件所取代，开发者不需要了解组件的技术细节，就可以完成系统“组装”，实现任务目标。后文还会详细讨论“中台”的作用。面向业务流程的数据级能力共享（shared capacity for data，SCD）。SCD指增加一个数据层，在不从结构上打破部门数据壁垒的前提下，实现不同层级、不同机构、不同地区间的数据跨“域”流动。数据作为资源拥有创造价值的能力。数据级能力是系统内部面向业务流程的底层能力。对于不同的业务流程而言，无论数据源自何处，对数据的
14、访问都是透明化的。第六，数字政府基础设施是实现“平台驱动的数字政府”的技术基础。数字政府基础设施应提供一套完整的平台建设方法体系，实现平台能力的共享。从架构上看，数字政府基础设施至少应包含三个方面的内容，即面向最终使用者的互动服务平台，面向系统开发者和管理者的应用组装平台，面向业务流程的数据共享平台。（三）使命与目标基本使命“平台驱动的数字政府”的基本使命即推进政府治理能力现代化，实现决策的科学化、执行的高效化和监督的立体化，为人民服务、对人民负责、受人民监督是贯穿其中的基本原则。中国共产党十九届四中全会的决定中明确将“推进数字政府建设”作为“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、
15、依法行政的政府治理体系”“坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”“优化政府职责体系”的重要抓手，这个目标为当前所有数字政府建设指明了基本的发展方向，“数字政府”也必然以此作为核心目标或基本使命。组织层面的目标组织层面的目标，即统筹处理政府行政效能、系统算能和数据势能的关系，持续提升政府业务能力、协同能力、数据能力、互动能力，推动实现政府组织数字化转型。为实现推动政府治理能力现代化的核心目标，政府组织需要采纳不断更新的数字技术，提升和再造自身能力，进而转换为治理能力。数据、业务、协同、互动方式，构成了政府数字化能力的四大要素。纵
16、观政府治理技术的发展史，这四大能力要素随着技术和需求的变化而拥有自己的动态演进路径，在数字化进程中经历了不断迭代升级的历程。如果说传统电子政务实现了政府组织能力数字化的1.0阶段，那么平台驱动的数字政府实现了2.0阶段，并正在推动政府数字能力迈向3.0。无论是数据能力、业务能力、协同能力还是交互能力，最终目标在于在各个层次上打通政府组织内部以及政府与社会之间的沟通壁垒，真正实现数据通、业务通、协同通、交互通（数据、业务、协同与互动能力的数字化演变参见图2）。图2数据、业务、协同与互动能力的数字化演变第一，数据能力。数据是建设数字政府的基底，跨层级、跨部门、跨领域的数据归集、共享、交换是整个数字
17、政府建设的基础。在1.0阶段，数字政府的数据建设随业务需要分散组织，造成所谓“数据孤岛”“信息烟囱”等。在2.0阶段，“大数据”的出现让社会接受了数据的价值，其应用前提是实现多源、异构、海量的数据汇聚。在3.0阶段，数据成为关键管理要素，可以创造核心价值，丰富的智能化应用推动政府治理“用数据说话、用数据管理、用数据决策”。第二，业务能力。业务是政府职能载体，是落实“放管服”改革的直接体现。在1.0阶段，业务信息系统建设通常是按照工程项目模式组织的，系统围绕特定的业务独立开发，仅在代码或计算等层次上共享资源。在2.0阶段，对资源的理解超越代码、计算和存储层次，业务本身被资源化，通过“中台”架构，
18、实现资源或能力模块的共享共用，快速实现面向服务端的应用创新。在3.0阶段，服务需求倒逼业务流程再造，推进“放管服”改革，实现面向服务需求的业务大融合和政府职能转变。第三，协同能力。行政组织是政府职能实施的载体，其自身运行形式也随着技术发展而变化。在1.0阶段，传统行政管理是垂直行政，沟通靠公文“上传下达”，跨部门协调需来回沟通。在2.0阶段，整个组织建立在数字化平台上，尽管组织结构依然保持惯性，跨部门、跨层级的政务沟通可以一键直达，办事找人实现一体化。在3.0阶段，为解决特定问题而出现“虚拟化”的组织运行机制，临时机构的设置可以随着新的业务需求快速调整，实现“智能派单”。第四，交互能力。所谓交
19、互是指政府部门与相对人的交流互动方式。在1.0阶段，交互方式实现网络化，获取信息和服务都可以上网，理想效果是实现“无纸化办公”，但是每个部门都有着自己的网站。在2.0阶段，一体化的政务服务平台为各类政务服务提供统一的后台支撑，出现了“一站式”“一网通办”等。在3.0阶段，交互方式更加智能化，比如通过智能手段对身份进行认证后推送“千人千面”的个性化服务。业务层面的目标业务层面的目标即通过“快应对”“强基础”“高安全”，打造政府的创新工场，“让群众办事不再难，让政务办公不再繁”。所谓“快应对”，即拥有快速的系统开发能力，保证需求快速定位，模块标准组装，设计简单易行，让开发做到一日即达。所谓“强基础
20、”，即拥有强大的数字基础设施，保证数据顺畅流转，能力充分共享，联络无阻畅通，让协同做到无缝对接。所谓“高安全”，即拥有高质可靠的安全保障能力，保证设备授权访问，隐私不被泄露，文件落地安全，让通信做到安全可靠。所谓“政府的创新工场”，即支持政府能够积极面对复杂多变的自然环境和社会环境，高效、灵活、迅捷地整合既有力量和资源，做到持续创新、敏捷创新。让群众办事不再难，就要以人民为中心，为群众提供随需而应的贴心服务。让群众方便，并不是说就要把所有成本负担都加诸到政府侧。数字政府同样也要让政务办公不再繁琐，要让决策者能够更全面更便利地获得信息，让各部门能够更顺畅地相互合作，让公务员从低效劳动、重复劳动中
21、解脱出来，发挥更大的价值。“平台驱动的数字政府”，既要支撑战略高度，又要彰显治理精度，不仅有应对问题的速度，也要有追根溯源的深度，还要有让数据“多跑路”，让群众“少跑腿”、公务员“少加班”的温度。（四）平台驱动的模型“平台驱动的数字政府”充分挖掘政府部门管理与服务中的业务共性，实现技术融合、业务融合和数据融合，形成跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务共享的“数字政府基础设施（digital government infrastructure，DGI）”，其中包括“1基座、2中台、3服务端、4平台”，以及在数字政府基础设施上形成的应用程序（N应用）。其中，“1基座”，即“基础安全底座”，为整个
22、平台提供安全保障；“2中台”，即负责对外服务的服务中台（service platform，SP）和对内服务的协同中台（collaborative platform，CP），合称为“政务中台”（government platform，GP）或通用能力平台（general capacity platform，GCP）。注2“3服务端”，即三类使用者的访问入口，包括面向公众的服务端（to C）、面向企业的服务端（to B）、面向政府内部决策、办公和监督/监管的服务端（to G）。“4平台”,即“政务服务平台”（government service platform，GSP）、“协同办公平台”（col
23、laborative office automation platform，COAP）、“政务中台”“公共数据平台”（common data platform，CDP）。“N应用”，即基于数字政府基础设施，面向对外办事和对内办公的问题和需求，不断创新开发的各种应用程序。数字政府基础设施（DGI）构建了相互支撑的一个闭环系统，其结构框架如图3所示。图3数字政府基础设施（DGI）其中，政务服务平台和协同办公平台是面向外部和内部的服务“集散地”，是带动其他两大平台运转的两大枢纽；“政务中台”（也可称为通用能力平台）和公共数据平台是基础，是为数字政府提供可复用资源的重要支撑。四大平台相互促进、相互依赖
24、，共同支持组织能力的提升（参见图4）。图4四大平台（中台）之间的关系第一，政务服务平台（GSP）。GSP是连接政府与服务对象（包括公众端和企业端两个端口）的互动载体，实现服务级的能力共享（SCS）。可以通过政府网站、移动客户端、平台小程序（比如支付宝小程序、政务钉钉小程序）等不同的服务入口与服务对象建立互动。“平台驱动的数字政府”提倡打造“一站式”的政务服务平台，让群众办事“最多跑一次”，这是政府办事流程、运行机制和管理方式转型的直接表现。第二，协同办公平台（COAP）。COAP也是实现服务级的能力共享（SCS）。“平台驱动的数字政府”提倡建立统一的内部办公平台，比如政务钉钉，既可以实现政务办
25、公的基础功能，比如通讯录、即时通信、信息必达、在线视频会议、文件管理和共享等，也可以基于“政务中台”进行定制开发，提供各种小应用程序，比如决策驾驶舱、审批审核应用、信息采集程序等，满足多样化的政务活动需要，推动组织内部沟通方式扁平化、办公场景虚拟化、部门联动一体化。第三，政务中台（GP）。GP实现应用级的能力共享（SCA），将组织运行所依托的数据能力、业务能力、协同能力和交互能力进行分解、细化，实现对组织能力的资源化。同时基于“乐高”积木式的能力复用，实现对政务需求的敏捷响应、标准设计、迭代开发，实现政企共创。GP包括服务中台（SP）和协同中台（CP）两大部分。SP与GP联动，支持对外政务服务
26、，其能力包含但不限于服务渠道管理、服务触达管理、服务范围管理、服务受理、权力事项、使用者评价等；CP与COAP联动，支持对内办公服务，其能力包含但不限于流程引擎管理、表单引擎管理、事项管理、效能看板、智能推荐、办事流痕管理、使用者评价等。在实施中，两大中台均包含专门处理政务数据的子中台，提供数据服务、数据开发、数据治理、指标管理、数据可视化、智能引擎等能力。第四，公共数据平台（CDP）。CDP是政务数据共享交换的高级形式，也是数据资源化和价值化的载体，实现数据级的能力共享（SCD）。来自政务服务平台和协同管理平台的数据持续沉淀汇聚到数据平台，同时也需要与数据平台进行数据比对。平台通过模块化、标
27、准化和组件化的数据访问实现对政务数据资源的利用与再利用。（五）实施路径“平台驱动的数字政府”在具体实施路径上包括以下四个方面：第一，服务牵引。“平台驱动的数字政府”建设强调以“服务”为导向，其中协同办公平台和政务服务平台承担为政府、企业和公众提供服务的责任，集中反映了治理需求，是整个数字政府建设体系的核心枢纽，牵引着其他部分的运转。在我们的案例中，政务钉钉就发挥了这种牵引作用。围绕特定问题开发的各种应用小程序都可以装载到政务钉钉上。任何使用者只需要在移动终端上安装一个政务钉钉，在业务授权条件下，就可以获得并使用所有的应用小程序。第二，政企共创。“平台驱动的数字政府”必须是政府与企业共同合作的成
28、果。数字政府任何创新的出发点都是要解决具体的政府治理问题，满足政府治理的需要。企业虽然拥有先进技术和创新潜力，但是必须要应用在具体的政府治理场景中才能发挥作用；政府虽然是治理主体，但是面对复杂的自然和社会环境，也常常没有现成的治理经验和解决方案提供给企业进行开发。因此政府和企业必须坐在一起共同研究，通过“干中学”模式逐步摸索出适合本地特色的数字化治理方案。第三，业务迭代。在社会转型时期，社会问题不断涌现，往往一个问题解决了又会出现另一个问题，或者一个方案并不能解决问题的全部。业务迭代本质上是一种渐进的思维模式，这种思维认为并不存在一劳永逸的解决方案，治理本身就是一个不断发现问题、解决问题的过程
29、。在我们的案例中，面对突发的新冠肺炎疫情，浙江省利用政务钉钉和政务中台技术，在很短时间内相继开发出疫情联防系统、健康码、复工平台、精准扶持、精准补贴退税等诸多应用，需求随着疫情的发展不断延伸，应用程序也不断开发出来。第四，能力组装。要支持业务快速迭代，就必须要提供可以“组装”的能力模块。数字能力来自于对过去系统的挖掘，要将这些能力重复使用并生成新的系统，除了要提供标准化的访问接口外，还需要提供可以极大降低复杂性的能力配置环境，让管理者或开发者可以像搭“乐高”积木一样完成程序构建。在接下来的案例分析中，当面对紧急情况，政府提出要在一天内完成某个应用程序开发的要求，“中台”能力储备就发挥了关键性作
30、用。尽管通常都需要做出细节上的修改，“中台”技术支持业务团队在最短时间内实现应用上线。四、整体效果：以浙江省数字化助力抗“疫”为例突如其来的新冠肺炎疫情，对于全球而言都是一次针对政府治理能力的全方位重大考验。中国浙江省以其独到的抗“疫”方法取得了有目共睹的成绩。在疫情发展早期，浙江是在湖北之外疫情最严重的省份。然而在较长一段时间内，浙江都保持了患者零死亡、医护零感染、治愈率第一、开工率第一的记录（截至2020年3月底，仅1人死亡）。根据中国经济周刊专题报道，2020年2月24日，全国规模以上工业企业复工率逐步提高，其中浙江超过90%，高居全国第一35。浙江省政府的治理成绩离不开省委省政府的正确
31、领导和全省人民群众的广泛支持与配合，数字政府建设也在其中发挥了极其重要的作用。作为当今政府数字化转型的先锋，浙江省借助“平台驱动的数字政府”方法对疫情这一突发事件做出快速有效的应对，充分反映出一个现代化政府所应具备的治理能力。这些在抗“疫”中所沉淀的经验不仅是应急之策，而且将成为数字时代政府治理的现代化样本。本章以浙江省数字抗疫为案例，全景展现“平台驱动的数字政府”方法论在应急情境下的综合表现。（一）实时数据高效采集“科学防控、精准施策”是决胜疫情防控攻坚战的必由之路，而信息的有效采集则是实现“精准施策”的前提。新冠肺炎疫情“保卫战”对信息采集提出了极高的要求，既要快速、又要全量，还要精准到人
32、。人民日报客户端于2020年2月4日发文都什么时候了，还在搞填表抗疫36。浙江省内有上万家医院，上千家定点医院需保障物资数量。如果按照传统靠人工统计、Excel表格汇总各方信息，再从区县、市到省层层上报的机制，信息时效性低、出错率高、反馈慢，显然无法满足应急防控要求。1月23日，浙江省在全国第一个启动重大突发公共卫生事件一级响应。为保障防疫信息的准确性、及时性，浙江省卫生健康委员会迅即与阿里巴巴公司展开合作，要求尽快开发出面向政府内部使用的“疫情信息采集系统”和面向公众（公共服务）使用的“新型肺炎防控公共服务管理平台”两大平台。“疫情信息采集系统”仅利用两天时间就开发完成，覆盖浙江全省11个地
33、市卫健委、90个区县卫健局、上千个基层防控工作小组，并于1月29日在“浙政钉”正式上线，使用人员超过1200人，包含从省市县乡村卫健机构、疾控中心到社区医院网格员、家庭医生的联防组织人员。该系统可以提供十多个表单实现物资、疫情等数据直报，协调物资供给和疫情反馈，快速响应疑似人群重点监测和隔离转诊。从确诊和疑似病例来源与上报、防控用品日消耗量，到各医院发热门诊的工作情况等，系统都会自动进行归类统计，实时显示动态记录。同时，相关政府部门还可以获得直观的数据支持，掌握防控工作中病例收治、物资调配、居家隔离、随访报告等最新进展，及时调整防控策略和应急资源管理方案。“新型肺炎防控公共服务管理平台”仅用时一天开发，就在
