1、浅析我国公共危机管理中存在的问题及对策浅析我国公共危机管理中存在的问题及对策中央广播电视大学开放教育行政管理专业本科毕业论文（设计） 浅析我国政府公共危机管理中存在的问题及对策 学校名称 内蒙古电大鄂尔多斯分校姓 名 杨利平 学 号 1215001209443 专 业 行政管理 教育层次 本 科 入学时间 2012 指导教师 土斌斌 论文提纲一公共危机管理的理论梳理（一）公共危机的内涵（二）公共危机管理二政府公共危机管理的重要性(一)公共危机管理对我国的政治意义（二）公共危机管理对我国社会经济的影响（三）公共危机管理对自然生态的影响三我国政府公共危机管理存在的问题（一）公共危机管理机制不健全（
2、二）危机意识淡薄（三）政府公共危机管理法律体系不健全四我国政府公共危机管理的应对之策（一）健全长效的反危机战略规划（二）建立科学有效的危机预警监测系统（三）建立常设的综合性、统一协调机构（四）加强公共危机知识的普及教育，提高公众危机意识（七）其他方面的努力（六）建立健全信息公开机制（五）健全政府公共危机管理的法律保障纵观人类历史上典型的公共危机我们可以看到作为一种突发性的事件，公共危机第一个特征就是它的突发性或者不确定性。危机的爆发多是出乎人们意料，人们既不可能确切知道在什么时间什么地点爆发什么样的危机，即使有的危机事件可以在人类知识能力内被预测，但是其造成的影响和危害也会是人们始料不及的；第
3、二个特征就是它的危害性。它的危害性就在于不论什么原因引起的何种危机都会给人类及社会的正常运行带来严重的甚至毁灭性的危害，例如2008年我国发生的汶川大地震，无论是在社会经济方面还是人民日常生活方面都造成不可磨灭的灾难性后果。而且这种后果不仅是显性的物质财物方面的损失，最重要的是对人们心理的负面冲击和伤害是难以估量的。（二）公共危机管理1.概念的界定正是由于公共危机事件的这些特征，“公共危机管理”开始成为现代政府特别关注的问题之一。所谓政府危机管理就是指政府及其工作人员在危机意识及特定的危机理念或思想的指导下，并且依据一定的危机处理计划，对已经发生的或者可能发生的危及公众生命财产安全及其国家安定
4、的公共危机事件进行科学预测（包括对可能爆发什么性质类型的危机及其可能的结果进行的预测，往往要求具有特别的组织去完成这项工作。）全面监督有力控制协调处理的一个综合过程。这是对政府公共危机管理的广义理解，狭义的政府危机管理主要是在危机发生的过程中政府所采取各种措施，对危机进行处理，以期有效的预防消除危机，减少损失的过程。公共危机管理是公共管理的一种特殊状态和特殊形式。从本质来看公共危机管理相对政府其他管理活动可能更加复杂，如果政府处理不当极有可能引发“危机中的危机”。因此，现代政府应该对这一管理活动要加以特别关注。2.政府公共危机管理的特点从以上界定我们可以看到，政府公共危机管理的第一个特征就是政
5、府部门的主体性。政府作为当代国家的关键，承担着这个国家发展壮大的重大责任，是国家与公众联系的纽带，在社会的各个方面发挥着不可替代的作用，因此在公共危机管理这一重要国家活动中必然扮演着不可替代的主体作用；公共危机管理的第二个特征就是它的综合性。政府公共危机管理不是一个部门的事，一次危机的发生有可能涉及政府各个部门，而且往往需要多个部门整合全力，共同应对，因此这一特征的存在对当代政府提出很大挑战。在上文对于政府公共危机管理的界定中我们看出这是一项相当复杂的政府活动，因此能否顺利有效的解决公共危机事件对于国家和社会公众都要相当重要的作用，这也是政府公共危机管理的第三个特征即重要性。 二政府公共危机管
6、理的重要性政府作为现代政府重要职能之一，公共危机管理的好与坏直接影响这个国家政治经济社会及人民的日常生活。因此，我们从以下方面具体分析公共危机管理对我国的影响。(一)公共危机管理对我国的政治意义首先公共危机管理对政治稳定具有很大的影响。目前我国正处于社会转型时期，各种利益矛盾急剧激化居民收入差距继续拉大生态自然环境的不断破坏等问题日益凸显，存在许多爆发各种危机事件的潜在可能。政府能否有效解决这些关系民生的问题在很大程度决定政治能否稳定；其次，公共危机管理对保护国家安全具有巨大作用。在现代国际处于相对和平状态，没有大规模战争的破坏，这个时候一些非战争的破坏即公共危机事件开始引起各国的关注，全球气
7、候变暖生态失衡恐怖袭击等危机已经在不同程度对国家政治的稳定造成破坏。因此，积极应对公共危机，保护国家安全成了当代政府刻不容缓的任务。（二）公共危机管理对我国社会经济的影响随着全球经济的快速发展，许多危机的危害首先表现在其对一个地区国家经济的损害，纵观近年爆发的各种危机事件，每一次都给国家经济带来重创，而且，为了解决危机事件国家财政要投入大量资金。政府公共危机管理的经济意义就是能够在一定程度上降低公共危机事件的损失，例如2003年我国的“非典”疫情被战胜后，虽然在一些食禽类食品类等领域受到冲击，但是整个国家的经济能够正常运转。其次，公共危机的危害不仅是对经济的损害，还表现在它会使社会出现人心不安
8、秩序混乱等，例如2011年日本地震发生后，由于恐惧其核辐射污染我国海域造成全国各地疯狂抢购食盐，平常平均只有1.5元的食盐在那期间一度疯涨到20多元。因此，政府在遇到这些危机的时候要快速及时控制局面，稳定社会，维持社会的经济系统的正常运转。再次，当社会的政治经济能健康运行时必然会带来有序的社会秩序，人民也将长治久安。（三）公共危机管理对自然生态的影响人类自从诞生之日起就与自然发生着种种联系，人类从自然界获取可以保证自身存在与发展的资源，将人类的足迹印在大自然的每个角落。但是，由于人类的不节制已经对自然造成不可忽略的影响，全球气候变暖物种灭绝等，都是自然对人类的惩罚。因此，从我国可持续发展角度来
9、说，我们必须加强公共危机管理，实现我国乃至世界的和谐持续发展。三我国政府公共危机管理存在的问题中国自古以来就是多灾多难，历史上曾经发生过很多自然灾害：旱涝蝗灾瘟疫地震等.真可谓数不胜数，中国人民在战胜各种危机的过程中也积累了不少宝贵的经验，但是面对愈加复杂多变的公共危机事件时仍存在不少问题。总结起来有以下几方面：（一）公共危机管理机制不健全公共危机管理的机制不仅包括制定理论方面，还应包含具体的管理机构设置。在我国现阶段。政府公共危机管理机制方面存在的问题主要有以下方面：1缺乏长期的反危机战略规划。公共危机管理是一个跨行业跨区域跨时段的综合性系统管理工程。长期以来，我国虽然在一些领域建立了专业的
10、危机检测与预警机构，但多是各部门单兵作战，各自为政，平时很少进行系统整合。这种局面的存在导致当危机爆发时政府的不知所措，既错过了应对危机的时机又给政府形象带来负面影响。2.缺乏有效科学的危机预警监测系统。危机预警监测系统指的就是政府在危机爆发前采取各种应急措施，最大限度的避免危机的发生，并使得危机带来的危害程度降到最低。科学的危机预警监测系统应侧重于日常对危机事件的监测，其首要任务便是相关信息的采集分析，但由于我国政府体制的不健全及传统官僚思想的影响，公共部门对信息的采取往往具有“选择性”（对选择那些采集工作容易，人力财力耗费低的信息），造成信息的缺失甚至失真，从而影响对危机的客观预测。其次，
11、有效的公共危机管理预警监测系统还应包括危机预案的制定及日常演练。在我国公共危机管理中，危机预案的制定往往是危机爆发后临时制定出来的，并没有形成长期的制定模式，且多是就事论事；另外，政府对于危机的日常演练也不够重视， 很少组织民众进行危机演练活动。3.缺乏常设的统一协调机构 重大公共危机事件爆发后，政府能否有效控制和处理危机的关键在于是否有一个指挥有力决策果断反应迅速的从中央到地方的危机处理机构。我国长期受官僚体制的影响，现存的政府机构是典型的“金字塔型”，故此我国现在的危机处理常用模式即中央根据特定的危机设立相关危机处理机构，然后根据权限大小一级一级传递指令。在这一环节中容易出现权责不明确相互
12、推诿的问题，由于中央具有最高决策权，地方多听命于上级，当危机突发后地方政府不能迅速做出符合当地实情的应急措施，在一级一级上报下批的过程中错失解决危机的良机；除此之外，地方政府处于地方利益的考虑可能出现相互推诿扯皮及采取“上有政策，下有对策”的行为；这类机构组成人员多是临时从相关部门抽调出来，因此从法律层面来说没有相应的法律保障，也就没有法律赋予的权利，因此他们制定的危机方案具有不确定性非长期性等缺点。当某一危机解决后这些人员将回到原来的工作部门，因此他们的临时性必然形成这个组织的非常设性。这些问题的存在不利于政府公共危机管理中的统一协调，不利于整体合力的形成。（二）危机意识淡薄长期以来，在我国
13、政府及民众间存在一种意识即没有战争就是和平社会。其实，这种粗浅的认识正是对危机意识淡薄的表现，我国公共危机管理意识淡薄还表现为危机意识内容的陈旧。1.为政府及公众危机意识淡薄。虽然中国人自古就有居安思危的思想，但是在现代社会中政府官员及普通社会大众的危机管理意识淡薄，尤其作为公共危机管理的主体，政府在其管理过程中对危机管理的认识不足。事实上, 如果要建立健全政府公共危机管理体制的基本前提就应该是转变全社会对危机的认识观念。但在我国的政府公共危机管理的实践中普遍存在一个问题就是危机意识淡薄。例如2003年爆发的“SARS”，那次疫情从2002年11月就开始出现，在2003年春节前后已显示出极大的
14、传染性但地方政府并没有及时作出反应，使我们丧失了将疫情控制在源头的最佳良机，这些失误表明地方政府缺乏危机预警意识。我们现在对一些事故，如食品安全，煤矿瓦斯爆炸等一些严重影响人民生活的事件出台了许多相应的安全管理和安全生产条例，但是由于日常危机意识的淡薄，政府经常在事故发生后才想到补救措施，甚至某些政府官员和相关责任人抱有侥幸心理，致使消除危机的有利时机就此错失，其后果和损失则更为严重。2.危机意识内容的陈旧除了危机意识的淡薄之外，现有的很多危机意识的内容也已经很陈旧了，已不能适应现代社会发展的需要，在实际发生的事件中如果照此办理，很可能不但不能消灭灾害，反而会受到更大的伤害。例如，告诉人们在遇
15、到火灾时，应该用湿手巾按住口鼻，这在木制建筑物较多的时代是完全适用的，可是在今天的现代化建筑物中有99以上使用了有机化学等有毒的建筑材料，燃烧时会散发出各种各样的毒气，这些毒气绝大部分是抑制神经的。这是用湿手巾无法抵挡的。所以最保险的方法就是随身携带防毒口罩，在进入公共场所前提前确认好避难出口。面对越来越现实的越来越多的恐怖主义威胁，目前我国大多数地区的管理者还没有真正从思想上高度重视这一现象。许多基层民警往往还遵循着一般刑事案件的常识和经验来对付恐怖活动，这样只会导致延误时机和灾害的扩大化。 （三）政府公共危机管理法律体系不健全健全完善的政府公共危机管理的法律体系，不仅可以保证政府在应对危及
16、事件时有法可依，还是我国社会主义法治社会建设的重要方面。虽然目前为止我国政府在这方面进行积极探索，但是许多方面仍存在不少问题。1. 法律保障体系的不完善早在上个世纪我国就开始进行社会主义法治社会的建设，从中央到地方各级政府正在努力将一切工作逐步纳入法制化进程，做到一切有法可依，执法必严。随着社会的不断发展以及民主法制观念深入人心，我国法制体系的建设也取得一定成果，一些涉及公共危机管理的法律法规也相应出台。如2005年中央政府为了提高政府保障公共安全和处置突发公共危机事件的能力而制定的国家突发公共事件总体应急预案，“在我国戒严法防洪法防震减灾法传染病防治法等法律中，分别制定出一些关于处理突发事件
17、和紧急情况的法律法规”这些法律法规的出台为规范我国政府公共危机管理提供了法律层面的保障，但是，目前我国公共危机管理应急法律方面还存在很多不足之处。例如上文提到的常设危机处理机构的成立，危机处理过程中各级政府及职能部门权责的划分，贪污腐败问题，救援力量的分配指挥问题，灾后重建等问题亟需完善的法律加以规范。但是，我国关于国家公共危机方面的法律制度仍处于探索学习阶段，没有一套成熟的国家紧急状态法律体系。2.信息公开机制的匮乏在一些政府部门中长期存在的不健康政绩观及传统官僚作风的影响，相关法律法规的不健全，导致我国政府在信息公开方面存在很多弊端。公共危机在爆发初期，由于其可能带来的巨大破坏力造成信息在
18、公众间传播的中断，加上危机中不可避免的谣言的传播，以上种种都会给公众的心理带来不同程度的恐慌，本应承担信息传播和发布者的媒体将会受政府的特别“授权”，并不会在第一时间发布危机的真实情况。例如发生在2005年的吉林石化公司的双苯厂胺苯爆炸案，在事件发生后的一周内政府对外发布信息称全市将进行下水管道的检修，故将停止居民用水。直到整个哈尔滨市的地下水面临全部被污染的严重后果时政府才将真相告知公众。孰不知由于政府的这种“选择性”“内紧外松”的信息发布策略造成社会恐慌，引起市民的极大不满，同时政府的形象因此大打折扣。另外，由于在灾难发生时非灾区公众出于对灾区人民的同情会进行捐款捐物，国家财政也会下拨大量
19、资金用于灾区救援及善后重建工作。但是，由于缺乏相应的规范的法律机制，对救灾款物的支出并没有进行公开，以至于有些政府官员会趁此钻空，大发国难财，不仅延误了灾后工作的顺利进行，也使政府形象在公众心中受到极大损害。四我国政府公共危机管理的应对之策每一次危机带给人们不仅是悲惨的记忆，同时危机的发生和处理也是对执政党及其政府的一次次极大的考验。为了尽可能减轻危机给国家发展和人民生活带来的不利影响，做到灾难面前处变不惊，政府必须采取有效措施，全面加强政府公共危机管理能力。对于我国政府来说可以从以下方面加以努力。（一）健全长效的反危机战略规划中国社会已经进入一个各种生态和社会危机频发的阶段，仅从2008年开
20、始我国就先后经历汶川大地震青海玉树地震三鹿奶粉瘦肉精王家岭矿难等自然和人为的公共危机事件，这些事件不仅严重影响人民的正常生活秩序，更重要的是对公众身心的重创，同时也考验着政府面对危机的能力。鉴于我国现在处于这样一个危机频发阶段，我国政府应建立常设危机处理机构，加强危机的战略规划研究，同时赋予这类研究足够的权力，给予其充足的人力财政保障。早在上世纪70年代以来，不少西方发达国家就成立了涉及危机理论研究危机预测危机管理的综合常设机构，例如美国的危机常设机构为联邦紧急事务管理总署(FEMA)；英国在内阁办公室增设非军事意外事件秘书处等等，我国可以学习西方发达国家的做法在我国公共危机管理早期建立这类机
21、构，加强各方合作，形成通力，共同应对危机事件。（二）建立科学有效的危机预警监测系统事实上，许多危机的爆发是可以预知的，人们可以利用发达的科技手段对一些危机事件进行日常的监测。例如地震的发生，可以根据地球板块运动学说等知识进行研究，从而在一定程度上为人们日常建设提供参考；另外，对于一些非自然的公共危机事件政府可以从社会学角度进行研究，同样也可预知危机的爆发，甚至可以提出可行性措施将危机扼杀在萌芽阶段。科学有效的预警监测系统要求政府加强日常信息的采集分析，在第一时间掌握危机的情况，当发现危机的某些征兆时能迅速根据所掌握的信息资料制定出相应的危机预案，将有关危机爆发的原因可能带来的结果发展事态等情报
22、通报给相关部门，为全社会应对危机提前做准备提供可能。（三）建立常设的综合性、统一协调机构在我国现存的政府机构中没有一个统一领导全国危机处理的机构，许多部门承担着协调指导性的职能，例如防汛指挥部。但是这些部门存在许多弊端，诸如权力不足地方保护主义色彩浓厚，致使各部门工作各行其是，缺乏有效沟通，最终影响国家的宏观危机管理工作。因此，有必要设置一个国家层面的可以有足够的权力调动全社会力量公共危机管理综合部门，这个部门应只属于最高行政长官，直接听命于其，并对他负责。在危机爆发后有权调动各方力量投入到危机处理工作中，并且有权处理工作中遇到的不利于危机管理的行为，例如贪污腐败私自挪用救灾专款等。综合协调部
23、门的作用不仅只体现在危机发生后，在平常的工作中采用定期不定期召开研讨会等形式召集有关人士就可能发生的危机事件展开讨论分析，并能利用现有条件协助危机理论研究机构制定危机预案，以备危机突发时可以迅速做出反应，为危机的解决取得时间上的优势。（四）加强公共危机知识的普及教育，提高公众危机意识国人自古虽有提倡居安思危的思想，但是几千年来仍然向往万事不易的理想生活，普通公众的危机意识相当淡薄，所以即使热切关注“冰岛危机”伊拉克战争等国际危机，但是在人们的潜意识里认为那是国外的事件，甚至有种事不关己高高挂起的心态。正是由于人们这种危机意识的淡薄造成危机发生时心理的极大恐慌，在应对危机时的措手不及。作为公共危
24、机管理主体的政府首先应加强日常危机知识的宣传普及，通过危机知识普及活动掌握正确的应对危机的措施与方法；其次要举办危机演习，在公众中间进行危机的演习训练，提高其自救的能力。通过危机知识的普及和日常危机训练演习，从整体通过全社会我国公众的危机意识和危机应变能力，即使再发生重大的危机公众也能从容面对，不至于出现社会性的恐慌；第三，加强公众危机的科学教育。应对危机必须要有科学的知识、科学的方法。培养公众的科学意识，增强应对危机的科学能力是非常重要的，要让公众了解危机中的科学知识，了解危机发生的原因、规律，防止各种封建迷信、谣言扰乱公众视听，增强公众信心，用科学战胜危机。在应对危机的过程中，让公众掌握科
25、学的方法、技能是非常重要的，这对整个危机的管理过程和控制有着重要的作用。（五）健全政府公共危机管理的法律保障公共危机往往是在非常态下发生的危及社会安全的事件，超越政府一般管理权限，为了积极应对危机政府需要采取非常措施，但是这些非常措施可能不在我们日常法律授权范围之内或者是法律法规没有涉及的权力，因此，在我国积极加快依法治国步伐的同时要不断完善公共危机管理的法律保障体系，要非常时期制定非常法制，一方面保证危机事件的有效处理，另一方面不与我国法律相抵触。健全的公共危机管理法律体系首先必须保证不与现行宪法法律相冲突，即要具有合法性；其次，要合理，政府在应对不同性质不同情况的危机时，要根据危机的具体情
26、况合理的采取措施；再次要建立明确有效的责任制，在相关法律法规中严格划分责任人，明确其在危机管理中具有的权力及要承担的责任，尤其要制定出相关处罚措施，对那些失职渎职等人员的处罚要严。同时，法律法规的制定终究是为了维护广大人民的利益，因此最根本的是保障人民的合法权利。（六）建立健全信息公开机制信息沟通是危机管理的核心。在我国政府是公共危机信息的最主要的拥有者，同时也是信息收集与公布的关键枢纽，信息能否准确及时的发布出去对于危机中的民众具有极其重要的影响，因此政府要建立规范标准客观的信息公开机制。健全的信息公开机制首先要注意平常的信息采集，要遵循客观科学的的原则，政府要充分利用我国丰富的人力和人才资
27、源尽可能全面的采集相 关信息，在这一过程中要力求客观与公正。其次，在危机爆发初期，公众对危机的真实情况并不了解，但是由于心理的作用会对未知的情况有诸多猜测甚至产生恐慌，会将所有的关注放在权威政府上，因此他们会注意政府的一举一动，这就要求政府要迅速透明公开地将相关信息公布于众，并充分利用新闻媒体的作用，坚决杜绝人为的控制媒体或者出现“报喜不报忧”的现象，更不能封锁信息。（七）其他方面的努力随着社会的不断发展，地区间国家间的交往不断扩大，因此一个地方爆发危机后其产生的消极影响不再仅局限于危机爆发地。例如2011年3月初发生在日本的特大地震，不仅对日本本国经济社会政治的发展造成极其惨重的后果，其危害
28、波及到世界其他国家和地区，仅就其产生的核污染就涉及环太平洋的几乎所有国家，在不同程度上影响这些国家人民的日常生活。可见，现代社会的公共危机愈加复杂，解决危机事件不再是一个地区一个国家仅凭自己的力量就可以解决的。因此，在加强现代公共危机管理工作时政府要注重与其他非政府组织及国际组织的合作，充分利用这些组织的专业技术和公益性优势，弥补政府公共危机管理中的不足。同时，政府在加强与这些组织的合作中要本着相互信任相互帮助的原则，辅助这些组织的合法有序发展，双方形成一种长期合作多方参与共治双赢的新模式。除此以外，我国政府还应在不损害国家利益的前提下，加强与他国的国际组织合作，积极争取国际组织在资金技术人员
29、及其他方面上的支持。居安思危，临危不惧。只要我们同心协力，科学客观的面对危机，积极采取合理的措施，全面提高政府公共危机管理的能力，相信我们会战胜一次又一次的困难。【参考文献】【1】KJ巴顿.城市经济学理论和政策M.北京：邮电大学出版社.2008年版【2】张成福.从公共卫生安全到全面危机管理J.中国减灾.2009【3】国家突发公共事件总体应急预案.国务院.2006【4】张成福.公共管理学M.北京：中国人民大学出版社.2008年版【5】马福玉，潘茹，罗国斌等.浅析我国政府公共危机管理J.2011年版【6】王立国，马莹.我国政府危机管理现状及对策分析J.时代经贸.2007（10）【7】周彦海.论公共
30、危机管理中政府职能的发挥D.燕山大学,2009(07)【8】 薛澜，张强，钟开斌.危机管理转型期中国面临的挑战北京M.北京：清华大学出版社.2003年版【9】吴春华.公共危机管理J.科技论文.2007【10】 郭锐.论提升我国政府公共危机管理能力的长效途径J.中共郑州市委党校学报.2008年第三期【11】王茂涛.政府危机管理M.安徽：合肥工业大学出版社 .2005年版：168【12】王德迅.国外公共危机管理经验简介J.XX文库.2011【13】 刘文光.浅谈公共危机管理的法律制度建设J.四川行政学院学报.2004（2）【14】张维平.政府应急管理机制建设创新研究J.中国行政管理.2009年第8期：34【15】B盖伊彼得斯.政府未来的治理模式M.北京：经济日报出版社.2003年版【16】秦启文.突发事件的管理与应对M.北京:新华出版社.2004年版
