1、关于工程代建制浅析代建制在项目实施阶段的造价管理詹芙蓉 王 永 近年来，政府投资建设项目代建制的实施和实践，为深化政府投资项目管理改革，充分利用社会专业化组织的技术和管理经验，提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益，发挥了积极的作用。代建制作为一种新的项目管理模式目前尚处于探索阶段，代建人作为“代建制”的责任主体，如何作好政府投资建设项目的全方位管理，其中诸多方面的课题还需要在不断的实践中研究和探索，使这一新的模式日趋完善。鉴于代建制需探讨的课题纵贯项目管理的全过程，且内容丰富、涉及面广，本文仅就在项目实施阶段代建工作中“工程投资的确定与控制亦即工程造价的管理特点”进行探讨。 一、“代建制”
2、的模式、特点及造价管理的特性 建设项目无论采取何种管理模式，工程投资的合理确定与有效控制都是保证工程顺利进行和实现投资者预期目的的关键环节。而做好“代建制”中造价管理的前提必须是对“代建制”有着全面的了解和正确的认识。市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)中关于“代建制”的概念是这样定义的：“政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责”。代建单位的选取方式是政府有关部门通过招标确定并且实行合同管理。代建单位的职责是依据签定的代建合同根据国家和地方政府颁发的招标投标
3、法、招标投标条例和政府投资建设项目管理暂行规定等法律法规，对建设项目的勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购等进行公开招标和全面管理。关于承担政府投资代建项目的阶段划分目前有二种主要形式：一是委托一个单位进行建设项目的全过程代建管理；二是建设实施阶段的代建管理，既由中标的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理。 由于实施代建制的建设项目均是政府投资的重要项目，因此对代建单位奖惩的规定是相当严格的，在建设项目实施阶段对代建单位的奖惩主要包括：建设实施代建单位未能完全履行项目代建合同，擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工期
4、延长、投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额一律从建设实施代建单位的银行履约保函中补偿；履约保函金额不足的，相应扣减项目代建管理费；项目代建管理费不足的，由建设实施代建单位用自有资金支付。同时，该建设实施代建单位三年内不得参与政府投资建设项目代建单位投标；在政府投资代建项目的稽察、评审、审计、监察过程中，发现前期工作代理单位或建设实施代建单位存在违纪违规行为可中止有关合同的执行。由此造成的损失由前期工作代理单位或建设实施代建单位赔偿。若项目建成竣工验收，并经竣工财务决算审核批准后，如决算投资比合同约定投资有节余，建设实施代建单位可参与分成。其中不低于30%的政府投资节余资金作为对建
5、设实施代建单位的奖励，其余节余部分上缴财政。使用单位自筹资金节余部分分成办法，由使用单位在代建合同中确定。 作为代建项目的工程造价专业人员，必须首先对代建制的概念、代建人的法律地位、具体负责项目的代建阶段及相关“责、权、利”有着清晰的了解和认识，才能有的放矢地开展相关造价管理工作，避免出现超投资、超规模、超标准等现象，从而能动地进行投资控制。 二、项目实施阶段代建项目造价管理原则的合理确定 项目实施阶段进行造价管理的原则和工作模式及方法，取决于政府赋予代建单位的职责和委托代建合同中的约定，这是确定实施阶段代建项目造价管理原则的基础条件。 一般情况下，项目实施阶段代建单位的主要职责包括：组织施工
6、图设计；组织施工、监理和设备材料选购招标活动；负责办理年度投资计划、建设工程规划许可证、施工许可证和消防、园林绿化、市政等工程竣工前的有关手续；负责工程合同的洽谈与签订工作，对施工和工程建设实行全过程管理；按项目进度提出投资计划申请，报送项目进度用款报告，并按月向政府有关部门报送工程进度和资金使用情况；组织工程中间验收，会同政府有关部门及使用单位共同组织竣工验收，对工程质量实行终身负责制；编制工程决算报告；负责将项目竣工及有关技术资料整理汇编移交，并按批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续。 基于上述政策、合同基础条件，结合具体项目的工程特点及边界条件的分析等情况，实施阶段代建项目造价管理的
7、原则主要包括： 针对实施阶段代建项目造价管理涉及过程中稽查、事后审计的要求，必须坚持造价管理“合法、合规、科学、守信”的原则；针对实施阶段代建项目造价管理的重要性及责任后果的严重性，必须实施事前控制的原则；针对实施阶段代建项目造价管理投资控制目标的限制性，必须实行从批准的初步设计概算开始，先自上而下，再自下而上循环往复的造价控制目标管理原则；针对实施阶段代建项目造价管理涉及工程建设全方位的特点，本阶段必须实施动态投资控制的原则；针对实施阶段造价管理关系到代建项目整体目标的实现，必须充分兼顾工程质量、工期、造价的三重制约，坚持造价管理必须以保证项目整体顺利、有序实施的原则；针对实施阶段代建涉及法
8、律要求和利益群体多的特点，造价管理必须坚持信息通沟、协调为先的原则； 通过工程实践证明，上述实施阶段代建造价管理的原则是相互呼应、相互关联且不可或缺的。只在切实保证各项原则的坚持与具体实施，才能确保代建项目的顺利进行。 三、代建投标阶段工程造价管理的风险特点 与建设项目其他管理模式相比，“代建制” 工程造价管理在其投标阶段有着明显的风险特点：其一，在工程实施阶段承担代建，按照政府投资代建制的规定，项目前期确定的工程内容、建设标准等在工程实施阶段是不得变更且投资额是不能突破的，而在投标所限定的期限内能否对项目情况和设计进行充分的了解并对投资概算的准确率作出判断；第二，由于推行“代建制”时间较短，
9、目前尚处于起步阶段，各代建投标单位原多是承担监理、施工、设计、招标代理等业务的专业咨询服务机构，这些单位以前从事的多是本企业资质X围内的项目投标，加之在代建初期各投标单位内部组织管理体系尚不健全，在代建投标阶段，难免按惯例仅由自身投标体系运做，待中标后再由相关部门（造价控制部）。这就容易造成代建投标阶段造价管理的先天不足，极有可能导致造价管理日后的工作陷于被动；第三，由于批准的初步设计概算在编制和批复阶段一般须经过一定的周期，存在着价格波动的风险，而代建工程的市场竞争性招标，又常出现中标造价控制额低于批复概算额；第四，国家、地方的政策性调整，可能造成一些必须支付的新增费用，而前期费用的超支又要
10、转移到实施阶段，其责任的归属又难以界定等等。代建招标文件合同条款中关于经济奖罚的约定，要求代建人在代建项目投标前就应认真进行成本测算，充分预知该项目的造价管理风险。因此代建人在代建项目投标时仅以中标为目的，而对其风险缺乏充分的了解和准确的分析判断，必将给企业和代建项目带来严重的后患和损失，造价管理则更无从谈起。 四、代建项目工程造价管理的策略与措施 1.代建投标风险的应对：代建人在投标时，必须对各种风险尤其是工程造价的风险有着足够的重视和正确地分析判断，必须对工程费用及工程建设其他费用等方面进行复核分析，及时提出澄清问题清单，并根据招标澄清文件，结合工程管理风险预测和市场竞争态势分析作出最终决
11、策，以保证中标后代建项目的顺利完成。 2.施工图限额设计是造价控制的重要环节：设计是工程的灵魂，而且决定着60至70以上的工程投资。因此，实施阶段代建工程造价控制要以设计阶段为核心，这是有效控制代建项目投资的根本所在。此阶段控制工程造价的措施是限额设计，即施工图阶段造价控制的重点是根据批准的初步设计概算，通过对施工图阶段进行限额设计，确保施工图预算控制在批复的设计概算的额度内。 施工图设计阶段应着重控制好两个方面，一是由于初步设计深度所限，许多暂估费用经过深化设计后，存在着突破概算的风险；二是由于使用人对建筑功能、标准等要求的提高导致投资的增加。 为了不影响总体投资控制目标，就要严格实行限额设
12、计，具体步骤是：首先按限额设计惯例，把批复的工程概算按照不同专业分解出指标，并提交设计单位作为费用控制的上限，便于设计人员对照此指标主动对设计方案进行优化比选，达到限额设计的目的。同时，代建人应要求设计单位出具整套图纸的施工图预算，与批复的概算逐项进行对比分析。对于超出概算的部分要分析原因，通过委托人、使用人与代建人三方充分沟通，在使用功能的需求上与成本费用的平衡上尽可能统一，使单项指标得到有效控制。 施工图设计完成后，代建人应组织有关专家对设计图纸从技术上的合理性、施工上的可行性、工程造价上的经济性进行审核，从各个不同角度对设计图纸进行全面的审核，以提高设计质量，避免因设计考虑不周或失误造成
13、施工中出现过多的洽商，引起投资的增加。 在具体实践中，会出现在工程实施阶段的代建人中标前，设计单位已经委托，甚至施工图纸设计已经完成的情况。对此，代建人应按照施工图纸据实测算，并与委托人、使用人积极沟通，根据成本测算结果对设计进行必要的优化工作。力争分项工程的施工图预算严格控制在概算额度内。 3.采用固定总价合同，合理规避代建人风险。根据实施阶段代建项目的特点，代建人与其他合作伙伴（承包商）签定总承包合同的宜采用固定总价合同形式，除非在项目比较简单，工程量变化不大的情况下采用单价合同。否则，代建人将承担所有工程量的风险，不利于代建项目的造价管理。固定总价合同分为两种形式，即不可调总价合同和可调
14、总价合同。通常采用的是可调总价合同，在招标图纸明确的X围内，合同价款固定，即报价中形成工程实体的工程量和综合单价固定不变，除非出现下面的内容，才可以调整的合同价款：1）因为设计不明确或由分包单位完成的暂估价部分；2）重要的材料或设备以暂估价形式出现的部分；3）经过批准的设计变更或工程洽商部分。 在实际运做中，往往由于招标人提供的工程量清单复核时间不足；或是投标单位出于降低投标成本考虑不进行细致的复核；或是投标单位缺乏诚实信用，一旦中标，或采用高价索赔的策略，或采用不正常手段想方设法来弥补量差方面的损失，造成代建人在工程管理中不必要的麻烦，妨碍工程建设的顺利进行。 因此，在代建项目的招标策划阶段
15、，应尽可能采用固定总价合同。在代建项目总体控制计划编制时，必须充分考虑给工程量清单复核预留充足的时间。在招标文件中，对工程量清单复核的重要性提出明确的要求。在招标预备会上，造价管理人员对工程量清单复核的重要性必须进行充分的宣讲。 4.设置工程标底是作好招标阶段造价管理的重要手段。在实施阶段代建工作中，因在代建制体制下的所有工作，必须以“合法、合规”为前提，且因涉及的利益群体较多，加之代建项目的招标方式均要求公开招标。因此，对于是否设置标底各方均比较谨慎。 标底编制的作用首先是为了代建人按照市场行情测算成本费用，做到心中有数，保证政府投资项目严格的资金控制与管理；同时，对于合理控制造价，防止不合
16、理的低价中标，确保工程建设质量具有重要作用。标底的设置符合我国招投标法的有关规定，鉴于代建人在代建工作中承担的法律责任，无论是总包招标还是专业分包招标均应该提倡编制标底。具体做法为：代建人应聘请有资质高水平的咨询公司编制标底，保证标底的编制质量。若本身具备标底编制资质应自行编制标底，以减少标底泄漏的风险。另外，在评标办法中，应规定低于成本价的标价作为废标；确定标底的103%作为拦标价，超过拦标价的为废标，避免高于标底3%以上的投标人的中标机会，把明显高于市场行情的标价拦在有效评标价格之外；按相关规定，标底参与合成，作为商务评分依据，防止不合理低价中标。 5.以合同管理为主线，增强造价管理实效。
17、承包合同是在施工过程及结算中进行管理的法律依据，要作好代建项目的造价管理，必须从合同起草、签定阶段开始，给予高度重视。只有合同条款符合“科学、严谨、合理”的原则，才能真正起到代建管理的主线作用。 合同工期应尽量合理，对合同价款的调整因素、调整X围进行严格限定，减少合同投资缺口和有效规避投资风险因素，尽量减少甲乙双方责任不清造成日后扯皮的现象。 对于总包合同，应严格按照招标文件的约定以及投标过程中澄清或答疑文件的内容，完善合同的相关条款，特别要注意以下内容：1）总承包的X围是否与招标文件约定的X围一致；2）合同价款调整的X围和调整办法；3）总承包对分包的管理X围和内容是否与招标文件一致；以第三条
18、为例，若总包管理的责任不明确，容易造成分包单位进场后总包单位乱收费，引起分包单位不满，双方难以签订合同，严重的可能影响工期。再如工程水电费，在总包措施费中已约定按照总体工程计取水电费，分包单位在报价时不应记取水电费，由总包单位统一代收代交。以上费用在总包管理费中明确后就避免分包单位在报价中重复计取，有利于降低报价。 对于分包合同，应严格按照招标文件的约定以及投标过程中澄清或答疑文件的内容，完善合同的相关条款，特别要注意以下内容：1）合同能清晰地反映分包工程的特点、交货周期、验收责任等；2）约定合同价款的调整方式和调整办法；3）分包方应服从总包管理并承担相应的管理责任。 6.作好专业分包工程招标
19、，是造价过程管理中的重要保证。代建项目中专业分包工程招标不容忽视的，首先是要对分包招标的内容明确其技术标准。例如，对于弱电工程即智能化系统，包括：综合布线系统、楼宇自控系统、综合安保系统、巡更系统、有线电视系统、专业对讲系统、门禁系统等，为了满足使用人功能上的需求，代建人要积极与使用人沟通。不仅要考虑产品的经济性，而且还要考虑与现有产品的兼容性。以楼宇自控系统为例，各个厂家或品牌从价格上差异非常大，为了保证报价的可比性，我们在招标文件的技术标准上明确了同等品牌的产品，这样在几家投标报价中就避免了因选用的品牌差异造成不可比较的尴尬局面，使评标办法更加科学、公正。 有的分包工程专业性较强，如医用手
20、术室装修，由于手术室有不同等级的洁净度要求，装修材料和标准也差异很大。因此，在招标前应对手术室有一个经过深化设计的装修方案，其费用由代建人自行支付。深化设计方案应与使用人多次结合，充分听取使用人的意见，尽可能满足使用人的功能要求。深化设计方案确定后，作为投标人竞争性报价的统一标准，避免在中标后，由于深化设计不能满足实际而反复调整，引起费用大大地增加的风险。 7.建立动态的造价管理控制手段 项目的施工阶段，是整个项目建设过程中时间跨度最长、变量因素最多的阶段。这一阶段造价管理的关键点，就是建立简单、有效、跨越全过程的造价动态管理体系，有效地保证造价管理目标的实现。 8.信息沟通、密切合作决定着代
21、建项目与造价管理的成败。在现有的代建制体制下，代建人的利益取得来自以下两个方面。其一是代建管理费，其二是30%的工程投资节约资金。代建人想节约资金，以取得节余资金30%的奖励来弥补代建管理费的不足，而使用人的目标则是依托政府投资达到最佳的效果。因此，代建人必须注重与使用人的信息沟通，特别是对涉及到造价的问题加强透明度，尽可能得到使用人的理解。只有既满足使用人的使用要求，又同时达到代建项目造价的合理控制，才能确保代建项目的顺利完成。以节约资金促进代建发展的道路，弊大于利，使用人和代建人在经济利益上走到对立面，不但影响代建项目的正常运行，也直接影响到代建项目的正常发展。此外，及时掌握政府关于代建项
22、目的政策、法规，发现问题及时与委托人汇报，共同推动代建项目的顺利进行。 “代建制”作为一种特殊的新型项目管理模式，正在越来越多的被采用，虽然代建项目的运作目前还处于尝试和探索阶段，但随着今后的逐步推广和实践，必将摸索总结出更为丰富的经验，使这一新的模式日趋成熟完善。 （作者单位：赛瑞斯工程建设监理XX公司 中冶京诚工程技术XX)一、代建制度中存在的问题 （一）法规不全。国务院关于投资体制改革的决定虽然规定对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，但目前，国家尚未建立项目代建制配套的法律、法规，相关部门亦未制定相应的操作细则。实际操作过程中遇到很多困难,致使项目代建实施过程中出现问题较多，甚至处
23、于无序状态。如没有对代建人授予相应的法律地位,代建合同的主体和主体之间的关系不清晰,代建人在履行代建职能时,难以正确地把握工作的X畴和职责，代建人在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。再如代建制度是一种民事委托关系还是行政委托关系尚未有明确的说明，合作双方背反的期望目标便对建设工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。等等这些，对于代建制度的顺利推行是十分不利的。 （二）机制不活。目前代建企业大都隶属于政府部门，有些由一些行政富余人员，这个明显带有垄断色彩的行为对于企业的发展有着得天独厚的效果，但由于他们的存在，公司的人事制度、工资制度改革因无规定而迟
24、迟无法开展，且长期的机关作风使得他们的思想观念与现代企业的发展、创新精神格格不入。虽然根据政府体制改革的要求，代建企业正在准备改制，但从整体看，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在。由于代建制企业与相关政府部门的裙带关系，这种机制自然形成一种行业保护主义、地方保护主义，限制了竞争。代建市场处于发育期，代建主体少，尤其缺少经验丰富、水平高的代建企业，还未形成良性的市场竞争。这将极大的阻碍代建企业的市场竞争，影响代建企业的长远发展。 （三）管理不严。应该说，代建制是政府将政府非经营性投资项目的全部管理职能通过委托转交给以市场竞争方式确定的代建企业来执行，代建企业向政府业主负责，各项目承包企业
25、向代建企业负责，两者均以合同方式确定各方权利义务关系。这就使得行政权力寻租的难度加大。对“代建制”项目，政府主要把握产业政策和宏观决策，项目具体执行实施依靠市场机制管理，有助于规X政府投资项目管理行为，减少“三超”现象。代建制下，政府不直接与建设项目的其他当事人如设计单位、监理单位、咨询单位、施工承包商等打交道，与之打交道的是接受政府授权作为一个实体的工程项目管理公司，它代理政府对项目进行协调和管理。政府的作用主要是培育代建市场、制定规则和维护良好的市场秩序，而不是直接参与政府投资项目的管理活动。实际上并非如此。目前,项目的业主看似政府，而实际就是今后的使用单位,使用单位充当业主。代建企业与项
26、目使用单位的经济利益也未完全割断，这些致使投资失控,“三超”现象大量存在。同时，在项目代建实施过程中，相关部门对代建企业也缺乏应有的监督。如笔者最近对一代建项目进行审计时发现，该项目代建单位-某工程项目管理公司存在对工程项目监管不力，施工单位非法转包、层层分包、违规承包工程，项目招标、代建、监理单位同属一个主管部门等问题，给工程质量造成安全隐患。还存在项目资金管理不严，挤占业主建设资金、施工单位大量使用虚假发票、白条及无发票支付货款等。违规金额占工程概算总额的39%。 （四）素质不高。目前的代建行业准入门槛较低，代建没有明确的代建资质，有的以其他建筑类资质代替代建资质，代建人、代建资质的选择具
27、有任意性。如笔者审计一代建公司，注册资金500万元中，有300万元是为申报咨询甲级资质而虚增的，直接影响到代建工程管理质量。同时，项目管理人员知识面偏窄，综合协调管理能力较弱，尤其是经济、商务、管理、法律等方面知识和能力不足，缺少项目经理、复合型人才。并且代建企业的人员组织结构不合理，考核机制也尚未健全，而且培训经费缺乏，缺少专门培训机构。所谓“代建制”，是指依法通过招标方式，选择专业化的管理单位（代建单位）负责项目建设管理，控制项目投资、质量、工期和施工安全，项目竣工验收后移交使用单位的制度。代建单位在形式上与建设单位差不多，但本质上是不同的，项目管理企业取得项目，要通过市场，管理的内容也比
28、过去大大延伸，一般都要求项目管理企业不得从事与接受委托管理的建设工程项目相关的勘察、设计、监理、施工、材料供应等直接或者间接的业务。项目管理企业（代建单位）的主要业务X围一般包括：（1）工程前期征地拆迁和市政配套等工作的协调管理；（2）协助完成项目可行性分析、项目策划和项目可行性研究报告；（3）完成项目开工前所需的各项审批手续；（4）协助招标公司组织工程勘察、设计、监理、施工、安装、材料设备采购等的招标工作；（5）向业主提供全面的技术咨询服务，参与合同谈判与签订；（6）负责优化设计，核查初步设计、施工图设计、工程预算和施工组织方案等工作；（7）负责合同管理，按照所签订的各种合同组织工程建设，协
29、调各单位之间的关系；（8）负责对工程进度、质量、投资、安全、文明施工的统一管理以及工程建设期间的投资控制和工程设计签证，并对各施工工序的质量进行全面监管；（9）编制项目实施用款计划、建设进度计划和财务预决算，报业主审批；（10）工程建设过程中，在批准的概算X围内或在业主授权X围内对单项工程进行局部调整或变更，重大调整或变更报业主审核；（11）组织工程竣工验收和项目生产试运营，协助办理权属登记，负责编制竣工档案并移交业主；（12）工程保修期管理，组织项目后评估，以及业主委托的其他工作。综上所述，代建单位承担了绝大部分原需建设单位所做的工作，建设单位在提出项目功能和建设要求后，主要工作就是对代建单
30、位的监督，尤其要严格控制资金划拨和使用。“代建制”相关管理体系现状分析在我国，目前“代建制”还只应用在政府投资项目中，尚属试验阶段，关于“代建制”相关管理体系还不完善，存在一些弊端。一、首先表现为代建主体代建责任的追究机制还很不健全。大部分代建公司属于企业型机构，具有某种不稳定性，在责任追究机制还不完善的情况下，一旦代建机构撤销或改行，将无法落实“质量责任终身制”。二、有关“代建制”的法律法规还很不健全。一方面，在推行“代建制”的过程中，项目代建人履行职责的法律环境还不完善，也就是说在国家基本建设程序中没有法律授予的地位，客观上无法得到各级政府和建设行政主管部门的认可；另一方面，“代建制”中业
31、主和代建主体各自的法律地位不够明确，相互关系不够明晰，这也是造成实践中代建主体行为不规X，业主越权过多，干预代建主体等的主要根源。因此，“代建制”主体之间的法律责任必须明确。1、对于选择设计和施工承建商，应要求项目管理企业公开招标，同时还要按竞标方案的承诺，派出相应的建设工程项目管理人员，确保工程按期完成，并按项目法人质量终身负责制承担相应的法律责任，因自身过失造成投资方经济损失的，应当承担赔偿责任。2、如因设计不当造成超概的，承担合同约定的连带责任；建设项目的投资、质量和工期的控制未达到合同约定的，按法律法规的规定和合同的约定承担责任；项目管理企业负责人及其项目部负责人对建设项目实行终身负责
32、制，严重违约的，除承担违约责任外，5年内不得承担公益项目的建设管理代理。三、目前大部分代建单位都隶属于政府部门，行业保护主义、地方保护主义现象仍然存在，这些现象极大地阻碍了代建制公司的市场竞争；四、目前代建机构普遍规模较小、整体水平不高，力量薄弱，局限性很大，真正具备从事政府投资项目代建实力的代建机构数量不多，无法实现“代建制”的快速发展；五、由于目前大多数代建机构属于盈利性企业，在相关约束机制不完善的条件下，一些代建主体往往片面压低投资，降低施工标准，严重影响了投资项目的建设质量和投资效益。2006年6月底，XX省国际工程咨询公司参加了XX市政府组织的第一个代建项目“新华社XX分社新建办公区项目”的邀请招标，在参与竞标的单位中脱颖而出，一举中标，这是该公司首次通过招投标市场化运作方式承接的代建项目。正是因为这个项目的代建单位是通过“市场化”运作方式产生的，决定了它与以往受委托承担项目的差别，在接下来的合同谈
