1、十一五期间健全广东省社会保障体系的重点与难点问题研究复习课程“十一五”期间健全广东省社会保障体系的重点与难点问题研究社会保险覆盖面的扩大和参保率的提高（一）必要性和紧迫性建立社会保险制度的目的就是保障广大人民的基本生活。“广大人民”不仅包括城镇职工，也包括城镇其他劳动者；不仅包括城镇居民，也包括乡村居民；不仅包括有能力缴纳社会保险费的居民，也应包括目前暂无能力缴纳社会保险费的居民。因此，这种“广大人民”的具体化实际上就是社会保险覆盖面的最大化。从这个意义上讲，社会保险面的覆盖程度也就反映了我们党对人民根本利益的代表程度。同时，社会保险覆盖面的大小，集中反映了一个国家或地区社会保障的总体状况，是
2、社会保障的核心问题。现阶段，扩大社会保险覆盖面显得尤其必要，并具有时间上的紧迫性。扩大社会保险覆盖面是发展社会主义市场经济的客观要求。党的十四届三中全会提出要建立社会主义市场经济，为多种经济成分的共同发展提供了更为广阔的空间。党的十六大强调了充分发挥个体、私营等非公有制经济在促进经济增长、扩大就业和活跃市场等方面的重要作用以及建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。2004年第四次修宪明确将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写入宪法。社会保障制度在我国被提到前所未有的高度。与此同时，随着市场经济的发展，城镇各类型的企业中都融进了大量的农村劳动力，他们已基本不再靠土地生活，而
3、成为靠薪金生活的劳动者，但他们中的绝大多数都没有参加社会保险。这至少带来三个方面的问题：一是直接影响了非公有制经济的发展。因为没有社会保险，非公有制企业难以吸引和留住人才，不利于企业的长远健康发展。二是给社会稳定带来隐患。这么多靠薪金生活的劳动者缺乏社会保险，发展下去将产生严重后果。三是没有广覆盖的社会保险作保障，劳动力的自由流动受到制约。扩大社会保险覆盖面、提高参保率是解决当前社会保险基金不足的当务之急。这一点对养老保险尤其重要。目前，由于养老保险统筹账户收不抵支，引发的个人账户“空账”运行将危及养老保险制度改革“统账结合”的基础。且随着人口老龄化程度的加重，养老保险基金的收支形势将越来越严
4、峻。非公有制企业职工队伍年轻，退休人员少，将其尽可能多地纳入社会统筹范围，既可解决目前养老保险基金的不足，又可解决这些企业从业人员将来的后顾之忧。（二）广东省社会保险覆盖面和参保率的现状与问题目前，广东省社会保险覆盖面已经基本包括了城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）、机关和事业单位、社会团体及其职工。截止到2003年底，全省参加养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的人数分别为1145.75万人、877万人、954.09万人、1120万人、330.76万人（详细情况见表9）。五大险种的参保人数均居全国首位。虽然，从绝对数上看，广东省的社会保险工
5、作处于全国领先的地位，但是，如果以第二产业和第三产业的所有从业人数为应参保人数，所计算得到的参保率偏低（详细情况见表10）。而且，随着城市化进程的加快和国有企业改革的深入，出现了大量农民工和灵活就业人员，这部分人的社会保险工作应当引起政府部门的重视。因此，“十一五”期间广东省扩大社会保险覆盖面依然任重而道远。广东省扩大社会保险覆盖面、提高参保率所面临的障碍主要包括：一是制度本身设计不尽合理。以现行养老保险制度为例，缴费门槛过高，使低收入人群难以承受，从而采取“躲避”的态度。这在客观上加大了扩面的难度。我省目前进表9 广东省历年年末参加各险种的人数（单位：万人）年份养老保险医疗保险失业保险工伤保
6、险生育保险1998599.980.3420.9767.27217.111999766.4124.1440.7798.32210.3220001172350.3748.5960.66231.5720011370.3544.8819.5990.09250.0720021405.4717.7890.21049.91258.6720031145.7877954.11120330.76说明：参保人数包括参保的从业人数和离退休人数；1998-2002年数据来源于中国劳动统计年鉴；2003年数据来源于广东省政府工作报告。表10 广东省历年各险种从业人员参保率（%）年份养老保险医疗保险失业保险工伤保险生育保险
7、199820.53.518.934.49.7199927.24.919.835.99.5200041.712.931.240.19.7200147.918.633.240.110.1200247.323.434.841.010.1200334.026.234.340.311.9说明：参保率计算公式为：参保从业人数/应参保从业人数。由于03年没有详细数据的参保离退休人数，养老保险和医疗保险参保离退休人数根据历史资料估计，参保从业人数用参保总人数减去估计的参保离退休人数代替。城务工的农民流动性很大，他们有的会在多个城市间流动，有的可能在城市工作几年后继续回乡务农或做其他工作，如果对他们采用与其他职
8、工相同的政策，显然不合适。一方面影响了他们的投保积极性，另一方面为雇主不为其投保提供了口实。二是一些地方领导对于社会保险的认识不到位，扩面工作执行力度不强。有的地方领导片面认为社会保险会加重企业的负担，影响个体私营经济的发展，对个体私营经济组织少报漏报人数来减少缴费的行为睁一只眼闭一只眼，或者迟迟不肯将个体私营经济组织纳入社会保险范围。有的地方领导认为要求外资企业参加社会保险会影响投资环境，为了尽可能吸引外资，对保护中方职工的合法权益重视不够。（三）扩大社会保险覆盖面、提高参保率的对策在附件1中，我们对广东省“十一五”末期各社会保险项目的参保率进行了预测。按照这种预测结果，正常情况下，“十一五
9、”末期，广东省各社会保险项目的参保率应达到如表11的水平，是一个比较艰巨的任务。表11 预计各项目参保率变化情况养老保险医疗保险失业保险工伤保险生育保险200334%26.2%34.3%40.3%11.9%201055%65%45%53%35%增幅21%38.8%10.7%12.7%23.1% “十一五”期间广东省扩大社会保险覆盖面、提高参保率的重点是非公有制企业从业人员、农民工和灵活就业人员。具体对策如下：1、从实际出发，调整和完善有关政策，用多元化制度安排减少扩面阻力。由于广东省城乡及地区之间差距大，社会阶层处于急剧变化之中，不同地区和不同收入阶层的人群在社会保障方面还未能享有法定的平等权
10、利。在这种大背景下，想通过一元化的制度来进行扩面，无疑会遇到多重阻力。因此，在“十一五”期间，广东省可以调整和完善现有政策，通过多元化制度安排来达到扩面目的。当然，就单个社会保险险种而言，如果具备建立一元化制度的条件或者经过创造条件能够实现制度的一元化，毫无疑问应当选择一元化。就广东省目前条件来看，失业保险、工伤和生育保险可以选择一元化制度安排。养老保险则需要考虑多元化制度安排。例如，对于灵活就业人员，可以考虑让其在其户籍所在地参加基本养老保险，以个人为参保主体履行缴纳基本养老保险费义务，缴费基数可以参照所在城市最低工资标准，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，满足规定条件后（比如缴费年限
11、超过15年），可以享受与城镇职工一样的基础养老金待遇。这样可以激发他们的参保积极性，减少扩面的阻力，也真正体现了社会保险的再分配作用。医疗保险的扩面难度比养老保险要小。目前主要问题是困难企业和弱势群体缴不起费。这部分人的医疗费用不能从医疗保险基金中支付，要通过其他渠道解决。肇庆市在这方面的做法值得其他地方借鉴：市政府拿出一部分钱建立医疗保险风险金，交由社保部门保管，专项开支。2、发展农民工养老保险。进入城镇企业务工的农村户籍人员，即农民工，应当参加城镇企业职工基本养老保险，享受城镇企业职工基本养老保险待遇。农民工离开城镇返回原籍务农的，可以选择在原单位所在地保留基本养老保险关系，待达到领取基本
12、养老保险待遇条件时，办理领取基本养老保险待遇手续。或者，经本人申请，也可以将其养老保险个人账户中的个人缴费部分本金和利息一次支付给本人，并终结养老保险关系。同样，农民工也要有平等权利参加其他社会保险。3、各级领导应该提高对社会保险覆盖面的认识，加强对这项工作的领导和支持。要把扩大社会保险覆盖面列入本地经济与社会发展的总体规划，列入经济体制改革的目标，采取有效措施，有步骤地抓好落实。特别要注意发挥税务、工商管理等部门对非公有制企业、灵活就业人员的管理优势，配合社会保障部门做好扩大覆盖面的工作。4、加强社会保险宣传工作的力度，利用各种舆论工具和渠道做好宣传。通过宣传，使经营者明白，参加社会保险有利
13、于分散企业的风险，促进企业长远发展；通过宣传，提高广大劳动者对社会保险的认识和投保积极性，从维护自身的合法权益出发，督促企业或业主参加社会保险。专题三：社会保险统筹层次的提高（一）必要性提高社会保险统筹层次，对发挥社会保险的保障功能，强化基金管理以及推进社会保险改革都具有不可替代的作用。随着统筹层次的提高，企业缴费基数和费率走向统一，特别是基金在全省范围内予以调剂，可缓解地区之间、行业之间以及企业之间费用负担不均衡的矛盾，使基金抵御大范围风险和突发事件的能力明显增强，保障功能进一步发挥。社会保险统筹层次太低，导致劳动力在不同统筹区域内流动困难。提高社会保险的统筹层次，将会有力地促进劳动力的自由
14、流动，从而有利于统一的劳动力市场的形成，优化劳动力资源配置。另外，提高社会保险统筹层次，可以充分发挥政府职能，弥补市场缺陷，缩小贫富差距。市场的竞争性、效率性必然造成一部分社会群体在资源配置上的弱势和不利地位，扩大贫富差距，造成一部分人基本生活的无保障。社会保障制度弥补市场的缺陷，通过社会财富进行二次分配，实现相对公平，缓解社会矛盾，维护社会安定。较高的统筹层次有利于解决地区之间、企业之间和个人之间的负担不均和余缺调剂问题，而且，社会保险统筹层次越高，可进行余缺调剂的转移支付的空间愈大，弥补市场缺陷的功能就越强。（二）广东省社会保险统筹层次的现状与问题目前，广东省社会保险的统筹层次多在县市级，
15、还未实现省级统筹。由于历史原因，这种低水平的统筹方式导致某些项目的费率在各地差别很大，加剧了地区之间的发展不平衡。另外，由于统筹层次低，基金实力不强，遇到较大风险时很难抵御。而且，这种低层次的统筹方式使得基金不能在更高一级范围内调剂使用，不能平衡各地区间的基金余缺。以养老保险为例，由于历史原因，各地区的缴费负担很不平衡，社平工资差别很大，这不仅加大了地区间的经济发展水平差距，也不利于劳动力在地区间流动。深圳作为新兴工业城市，人口以年轻人居多，企业承担的基本养老保险缴费率在2001年仅为6%；而韶关等地的企业承担的基本养老保险缴费率甚至超过国家规定的上限。显然，深圳等养老保险费率低的地方更能吸引
16、企业、资金，加速自身发展，从而拉大与落后地区的差距。另外，基础养老金的计发标准与各地社平工资挂钩。由于利益驱动和利益防范的冲突促使养老保险关系转移受阻：一方面在职人员想往退休高待遇地方流动；另一方面，待遇高的地方又“筑堤建坝”，防止自身变成“养老城市”，极力阻止年纪大的人员的养老保险关系转入。这种做法已经严重影响了劳动力在地区间流动，不利于劳动力市场的发展。以上是低水平统筹层次带来的后果。这种后果又直接阻碍着养老保险统筹层次的提高，因为低费率地区不愿意分担高费率地区的负担，高待遇水平地区也不愿意降低待遇水平，要强行推进并真正实现更高层次的统筹便面临着巨大的阻力。但是，这不意味着我们不要搞省级统
17、筹。正因为这样，才更凸显了养老保险省级统筹的必要性和紧迫性。从养老基金的收支情况看，据有关研究，到2003年末全省社会统筹账户累积亏空已达42亿，而全省加权平均的缴费率还不到12%，离国家规定的上限还有一段距离。如果能提高统筹层次，将费率统一在17%的水平上，将在很大程度上缓解财政压力（详细测算见本节后面的第（四）部分）。失业保险目前的市级统筹层次也不能解决问题。全省失业保险基金现滚存结存50多亿，但有七个市出现了亏空，大部分结存集中在少数几个市，比如广州市约占余额的一半。省调节金制度调节不起来，基金有结余的地区不愿意上缴。如果能够实现失业保险省级统筹，则不但能保证失业保险金的发放，而且可以降
18、低费率（详细测算见本节后面的第（五）部分）。（三）提高社会保险统筹层次的对策通过以上分析，广东省提高社会保险统筹层次不仅必要而且紧迫。在分析提高社会保险统筹层次的对策之前，我们有必要确定“统筹”的含义。广义来说，统筹是指统一制度、政策、标准；狭义来说，统筹是指统一费率和待遇水平。我们在以下的对策分析中，根据险种的不同，统筹的含义有时指广义的，有时指狭义的。“十一五”期间，广东省要提高社会统筹层次，一方面取决于制度方面的调整和各地区之间利益的权衡，另一方面取决于领导层决策和有关部门的决心。具体来说：1、实行养老保险省级统筹，关键是政府要下决心，列入政府工作议程。现在政府部门提出要在2005年前后
19、将实现市级统筹，这为我们在“十一五”期间实行省级统筹奠定了基础。省级统筹要尽早开始，不要等到市级统筹形成稳定的利益格局后再来搞省级统筹，那样改革的成本会加大。一定要顺势而上，尽快实现省级统筹。为此，重点要做好以下两方面的配套工作：第一，理顺社会保险的管理体制。现行的社会保险管理体制比较分散。要实行养老保险的省级统筹，所有涉及到的人、事、机构、基金等方面都需要由省里统一管理，这需要实行社会保险经办机构的省级垂直管理。第二，为全面提高我省社会保险管理水平和社会保险统筹层次，适应劳动力转移流动中社会保险关系接续的需要，我省需要按照社会保障信息化全国性的标准与规范，加大资金投入，加快建设社会保障信息服
20、务网络。建立全省集中式的社会保障信息系统，及时将养老保险费的缴纳、记录、核算、支付以及查询服务等全部纳入计算机管理系统，尽快实现全省联网。 同时，养老保险制度的调整要遵循保证原有养老金权益，同时体现地方差别，有利于劳动力合理流动的原则，我们提出以下思路：总的来说，设立省级养老金，统一缴费基数、比例和待遇水平；设立地方性养老金，体现地区差异。具体来说：（1）调整计算全省及各地社平工资的统计口径，计算出新的社平工资。（2）根据收支平衡确定省级养老金缴费比例和待遇水平。（3）原基础养老金（按新社平工资计算）大于省级养老金的统筹区域，差额部分改为地方性养老金，根据不同地区的待遇水平，采取不同的处理办法
21、，主要由地方负责。差额太大的地区，由省财政协助解决。原基础养老金低于省级养老金的统筹区域，不设立地方性养老金。（4）劳动力在不同统筹区域流动时，若在不同统筹区域累计缴费年限满15年的，按照“就高不就低”的原则领取地方性养老金。未满十五年的，不领取地方性养老金。（5）“中人”的过渡性养老金仍然由统筹区域负责发放。需要说明的是，养老保险的省级统筹只针对基础养老金部分。个人账户基金由省里统一负责营运，收益按资金份额分配到每个人的个人账户，具体的管理工作还是在市县一级，省里的任务是保证基金的安全。2、对于失业保险，要果断地实行全省统一费率、统一待遇标准（适当考虑地区差别）的统筹制度。关键要做好失业人员
22、的统计工作，缩短领取失业保险金的期限，待遇水平要与当地经济发展水平相适应。工伤保险目前全省已有多个市出现基金缺口，提高统筹层次，实现省级统筹，不但可以解决这一问题，而且可以降低全省的工伤保险费率（详细测算见本节后面的第五部分）3、工伤保险要实行全省统一的工伤认定标准和缴费标准。省里要组织人员，结合国家的相关标准，制定好工伤保险定点协议，确立和健全适用全省的工伤认定和伤残及劳动能力鉴定标准、工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、住院服务标准及辅助器具配置标准；尤其是对因公负伤、司机违章肇事受伤等的工伤认定的难点问题亟需从法律和规章上予以明确界定，应尽快出台相关的补充规定或条例。另外，要抓紧制定
23、全省的多档次行业差别费率和企业浮动费率标准（企业浮动费率应与其工伤事故发生率和职业病发病率相挂钩来制定标准），以供各统筹地区参考，其基本原则是在不同行业之间实行差别费率和不同企业之间实行企业的浮动费率(即按照企业发生伤亡事故和职业病风险的不同,规定不同的缴费标准),高风险的、工伤事故发生较多的企业费率相应提高,低风险的、事故少的企业费率要降低。这样可以更好的体现公平，也有利于促使企业改善员工工作条件。4、对于医疗保险，在“十一五”期间，要把完善市级统筹当作重点来抓，注重医疗保险基金的收支平衡，建立省级医疗保险风险储备金。虽然不搞省级统筹，但需要搞好跨市范围的医保协作，比如异地求医时信息共享等。
24、生育保险因为费率低，可以考虑附加到医疗保险中去。省里要组织人员，结合我省的具体情况，制定明确的生育保险孕产期诊疗项目、生育职工应该享受的具体待遇标准；制定符合实际的更加人性化的生育津贴支付标准和产假标准。（四）养老保险实行省级统筹的效果预测根据我们与广东省社会保险基金管理局的合作课题广东省养老保险隐性负债情况研究的研究报告，以我们对广东省6个市的养老保险调研数据为基础，在现行制度条件下，不考虑退休年龄的变化，根据世界银行对工资增长率、参保人数增长率、利率的预测，利用精算模型对未来50年养老保险社会统筹账户的收支情况进行测算（考虑结余再投资）。我们分两种情况进行分析，一种是按照现行的市级统筹层次
25、，全省加权平均的缴费率为11.9%；另一种情况是假设实行了全省统筹，缴费率为17%。两种情况的预测结果见下图。我们发现，如果不实行养老保险的省级统筹，社会统筹账户的收支缺口在未来几十年将会越来越大，到时候会给财政带来巨大的压力；相反，尽快实行省级统筹，将显著地提高养老保险基金的偿付能力。因此，在“十一五”期间，养老保险省级统筹势在必行。图4 不同统筹层次对养老保险社会统筹账户收支情况的影响（五）失业保险实行省级统筹的效果预测1、领取人数预测 2001年全省新增领取失业保险金人数17.71万人，比上年增加22.42%；2002年新增21.84万人，同比增加23.29%；2003年新增21.50万
26、人，同比减少1.55%；预计2004年新增20万人，同比减少6.98%；预计2005年新增领取人数也保持在20万人左右。2001年全省全年领取失业保险金人数31.27万人，比上年增加35.37%；2002年全年领取人数41.56万人，同比增加32.90%；2003年全年领取人数45.64万人，同比增加9.81%；预计2004年全年领取人数43万人，同比减少5.78%；预计2005年全年领取人数44万人左右，同比增加2.33%。2、平均领取期限测算1998-2003年，全省失业人员每次失业平均领取失业保险金期限分别为6.5、4.8、9.0、7.2、6.9和6.9个月。简单算术加权平均为6.9个月
27、。3、收入预测2001年全省失业保险基金总收入16.32亿元,比上年增长28.4%；2002年总收入18.71亿元,同比增长14.6%；2003年总收入23.27亿元,同比增长24.4%；预计2004年总收入26.06亿元,同比增长11.99%；预计2005年总收入28.6亿元，同比增长10%左右。4、支出预测2001年全省失业保险基金总支出10.21亿元,比上年增长47.02%；2002年总支出11.85亿元,同比增长16.12%；2003年总支出12.74亿元,同比增长7.48%；预计2004年总支出12亿元,同比减少5.81%。省政府决定从2004年12月1日起，对全省企业最低工资标准进
28、行调整，平均调整幅度提高26%左右。企业最低工资标准调整提高后，失业保险金标准相应提高，预计全省失业保险金人均支出，由目前人均每月的327元增加到409元。预计2005年全省失业保险基金总支出15亿元,比上年增加25%左右。5、结余预测2001年末全省失业保险基金滚存结余22.62亿元，比上年增长37.28%；2002年末滚存结余29.47亿元，同比增长30.31%；2003年末滚存结余40.16亿元，同比增长36.27%；预计2004年末滚存结余54.44亿元，同比增长35.56%。由于企业最低工资标准调整后失业保险金支出相应增加，预计滚存结余增幅减缓，但结余额继续增加，2005年失业保险基
29、年末滚存结余预计达到67亿元左右，同比增长23.07%。如现行费率保持不变，以及失业保险用于促进就业的资金没有较大幅度增加，预计今后每年失业保险基金当期结余的增长幅度仍将保持在20%以上。 6、失业保险基金负担率预测据测算，如果全省失业保险基金平均负担率达到5%以上，我省将有50%以上地级市基金当期赤字，平均负担率达到78%以上，全省基金将出现当期赤字。2001年末全省失业保险基金平均负担率2.55%，比上年末增加0.6个百分点；2002年末平均负担率2.94%，同比增加0.39个百分点；2003年末平均负担率2.71%，同比减少0.23个百分点；预计2004年末平均负担率2.37%，同比减少
30、0.34个百分点；预计2005年末平均负担率保持在2.5%左右。 7、结论根据近年来我省失业保险的发展状况以及对今后发展趋势的预测，我们认为，全省领取失业保险金人数已在2003年达到峰值，从2004年开始呈缓慢下降趋势，预计未来几年全省全年平均领取失业保险金人数将保持在40-45万人之间。按我省失业保险待遇标准（调整后）以及平均领取期限计算，目前全省失业保险基金一年的总收入可以支付约74万失业人员的失业保险待遇；全省滚存结余基金也已相当两年的基金收入，可以支付约150万人的失业保险待遇。因此，即使出现突发事件，领取失业保险金人数大幅增加一倍以上，我省失业保险基金仍有较强的支付能力。综上所述，我
31、们认为，我省失业保险实行省级统筹，基金的承受能力是完全具备的。专题四：社会保障管理体系的改进与完善改革社会保障管理体制是建立科学、高效的社会保障体系的关键。（一）“十五”期间广东省社会保障管理水平不断得到提高 “十五”期间，广东省社会保障管理水平的提高将重点放在经办部门管理水平的提高上。各级社会保障经办部门按照依法运作、廉洁高效的要求，坚持提高保障工作制度化、业务规范化、管理服务信息化和组织机构网络化水平，管理水平不断得到提高。其中最重要的是两个方面：推进了社会保障管理工作的社会化。一方面，加强了基层社会保障机构建设。目前全省地级以上市99.7%的街道和96.1%的乡镇都建立了保障工作机构，县（县级市）也有89.1%的街道和82.1%的乡镇建立了机构，进一步拓展了社会保障服务网络。二是大力推进了企业退休人员的社会化管理服务。目前，全省企业退休人员实行社会化管理服务的人数已达到170.6万人，社会化管理服务率达85.8%。其中深圳市企业退休人员已100%实行社会化管理。加强了社会保障管理的信息化建设。“十五”后期，广东省社会保障信息系统建设已进入全面实施阶段，全省社会保障业务软件开发工作稳步推进，全省养老保险信息联网工作也在抓紧实施当中。珠海、佛山南海区、顺德区已启动社会保障卡试点工作，共发卡23万张。包括互联网网站和呼叫中心在内的公共信息服务系统已经开通，社会保障服务效率
