1、内容摘要：在市场开放和资本开放的背景下，如何规范和加强事关国家安全、经济命脉的特殊行业与提供重要公共产品的特殊企业的公共服务职责？法国采取了由企业与国家签订公共服务合同的形式予以保障。法国电力公司在2005年改制上市前，与法国政府签订了相应的公共服务合同，明确规定了法国电力公司应履行的各项公共服务义务和服务资金的来源。法国这种以公共服务合同的形式确定上市公司所应承担的公共服务职责，值得我国电力企业改革借鉴。 关键词：法国电力 上市 公共服务一、法国电力公司与政府签订公共服务合同的背景(一)电力市场开放和资本开放法国电力公司(以下简称法电)自1946年以来，一直主导着法国电力供应，控制了本国90
2、%以上的发电量、全部的输电和绝大部分的供电业务。行业特殊性和法电在行业中的垄断地位决定了法电具有担负公共服务职能的特殊使命。公司成立以来，公共服务一直是公司最基本的核心价值观。从20世纪80年代中期开始，法电就与法国政府签订了一整套的计划合同，规定法电的平均销售电价(封顶价)、服务质量和供电质量的目标，同时法电也向政府承诺对新电源和新电网的投资目标。根据欧盟电力市场化改革指令的框架性要求，法国分别于 2000年、2003年、2004年和2005年颁布或修改了相关法律，推动本国电力市场开放的改革。伴随着电力市场的开放，法国从本国的能源政策出发，推进了法电的改制上市，使得法电由国有独资企业转变成了
3、一个有500多万股民认购股票的上市公司。为确保法电上市后能够继续保障高水平的公共服务，本质上要求法电向国家和社会做出承诺。在这双重开放的背景下，法电于2005年10月与法国政府签订了公共服务合同。(二)法国政府对公共服务的重新认识在2003年专家组呈交法国经济部的关于国家股东和国营企业的治理报告中，明确指出国家应把公用事业的诸多活动授权给企业完成，无论国营企业还是私营企业，同时要推进国家授予企业进行公共服务事业的活动方式的转变，应通过与企业签订的严格的公共服务合同完成，并确保公共服务事业内容的透明度、活动所需条件以及所提供的公共服务的经济保障。1.推进国家授予企业进行的公共服务事业的活动方式的
4、转变专家组认为，在向竞争性市场渐进开放和对私有资本投资开放的背景下，公共服务可以由非政府机构管理，在保证服务合同经济性和透明性的条件下，可以授权企业来完成，同时要建立跟踪机制以保证公共服务效率。专家组要求法国政府系统地采纳此项公共服务形式的转变。公共服务合同应该协商确定，参与者应包含企业本身、相应的技术管理部门和预算管理部门。对于公共服务事业活动的资金补偿应该采取以下形式：税收改革、费用分担制、特许权和补贴制。2.将公共服务活动与竞争活动分开为达到相应的透明度，专家组强调公司或相应的经济实体从法律上全部或部分经营活动与公共服务活动区别开来，这样可以避免收益的转移并确保竞争领域的正当性，并确保公
5、共服务提供者在严格遵守服务合同的基础上有竞争力。二、法国电力公司公共服务的主要内容(一)保障市场竞争环境下的电力供应和电力设施安全正常情况下，为避免因电力生产设施的问题而影响电网安全，法电输电网公司必须与法电及其他电力公司保持密切联系，以实现优化检修和保证生产设施的可利用性的目标。应急状态下，国家要求电力系统各单位，特别是法电(生产、配电和销售部门)动员本部人员和技术力量，协同配合，组织好应怠工作。在政府部门的领导下，各单位的人力物力由应急指挥中心统一调配。(二)加强国内输配电网投资法电承诺根据2000年2月10日法令的规定，为法电输电网公司预测评估工作提供支持；对国内未联网的城市进行预测评估
6、；向国家汇报全国未联网地区发电设施的建设计划，以便顺利开展招标；协助编制生产多年投资规划。法电输电网公司承诺从合同签订日至200 7年，完成85%的电网安全升级工程，70%的一级变电站完成防止连续受损工程，25%的二级和三级变电站完成防止连续受损工程。2006和2007年每年为配电网增加6%的投资。(三)执行国家能源政策作为国内主要电力生产企业，法电将通过多项措施(购买可再生电力、参加国家补偿供求平衡的招标项目、促进研究与开发)促进实施国家能源政策的各项目标。根据2000年2月10日法令第10条规定，法电通过义务购买机制支持法国能源政策的实施，由此产生的成本通过公共电力服务税补偿。法电承诺参加
7、国家根据2000年2月10日法令第8条规定组织的电力供求平衡项目的招标；参加符合企业发展战略的可再生能源项目的招标。(四)履行环保和节能的职责法电承诺将二氧化碳成本及二氧化硫和氮氧化物减排的要求列入生产手段优化与投资计划；积极参加欧盟委员会建立的二氧化碳排放许可证市场，控制温室效应气体的排放；各生产单位保持 ISO14001资格认证；参与欧盟欧洲清洁空气研究计划；积极参与法电水电站大坝河流影响治理方案的编制工作；在欧盟环保指令和企业火电系统改造战略的框架下，安排必要的投资减少火电站氧化氮的排放；与有关单位合作研究法电辖区内应关注的自然、野生物和植物的保护问题，探讨签署加强辖区内未使用土地生态多
8、样化管理协议的时机和可行性。法国2005年7月13日法令对能源供应商规定了节能义务。法电属于此类能源供应商，按照法令履行节能义务，承诺参加节能证书机制；帮助客户控制电力需求；开展节能广告宣传；承诺鼓励节能和介绍节能的广告费(占总广告费的百分比)每年不低于10%。(五)普遍服务义务在电力市场向所有非居民用途开放、引入竞争机制的形势下，法电是其供电区内非资格用户(即还没有自由选择供电商权力的居民用户)的供电商，法电承诺实现全国均衡价格和提供便利的公共电力服务准入权。1.向非资格用户供电法电承诺向其供电区内不具开放资格的用户保障低成本的电力供应。法国政府承诺制定相应的法律条款，以便法电向非资格用户制
9、定灵活选择预定电量的合同电价。2.提供便利的公共服务为用户提供便利的公共服务包括就近设立公众服务点，保证用户的服务质量等内容。服务方式多样化，应适应时代的变化，使用户的要求、地方当局的需要与技术进步、经济效率目标同步发展。法电承诺以用户为本，不断提高企业服务，保持城乡一致的用户满意标准。为此，法电将制定配套的改造计划，安排各种形式的接待服务点和联合信息处，提供接待和咨询，听取意见；全天候提供电话值班服务；开展网上服务(签约、合同管理、电费交纳等)；继续提供自动抄表服务，用户可根据实际用电量交纳电费，代替根据预计用量交费的办法；8天内对书面申请做出回复；保留调停人的服务机制等。3.配合落实各省特
10、困户住房援助计划为切实维护用户利益，法电在向未交纳电费的用户停止供电之前，必须事先主动与当事人联系，提出有效的“能源维持”服务方案，并帮助他们与社会救助部门建立关系；设专人与困难用户进行沟通，安排好接待工作，与社会救助部门和慈善机构合作，找到解决问题的方法。配合落实各省特困户住房援助计划，向困难用户提供如何降低耗电量、方便交费等方面的信息，提出控制电力需求、交费、电力设备评估、寻求电力设备改造资金、安装合适的电表等方面的建议。法电在住房互助基金中的投资参股额每年至少保持在2000万欧元。(六)合同的执行与跟踪组建了由法国经济财政与工业部牵头，多个国家机构代表组成的跟踪委员会，对法电的合同执行情
11、况进行跟踪。跟踪委员会与法电每三年编制的合同执行总结报告要呈交法国国民议会。三、法国电力公司公共服务的成本补偿和管制性电价管理(一)法电公共服务的成本补偿机制履行公共服务的成本从加收税费(公共电力服务税)、管制性售电价和过网费中提取。不同的公共服务项目有不同的补偿机制。1.一般性原则评估执行本公共服务合同发生成本的一般性原则是：参照法电的总成本，包括直接费用，必要时，包括资本收益支出和适当的间接成本。法电的公共服务职责成本计算应尽可能以法电的财务项目为基础。当这些成本包括企业必须支付的、但并不属于公共服务职责的开支时，或这种成本能使企业避免其他支出时，根据法电财务预计的“避免的支出”，从法电的
12、公共服务职责成本评估中扣除。为防止对法电执行歧视性政策，政府将对法电执行本合同产生的净成本提供资金保证，具体采纳以下形式：如已建有补偿机制，将给予全部补偿；从调整的售电价格(非资格用户的售电价格或电网使用费)基价中考虑相关的支出；各方共同承担。如履行本合同产生的成本的补偿机制(公共电力服务税或电费)遇到特殊困难，国家将与法电进行谈判，解决法电履行本合同公共服务职责的资金平衡问题。2.利用公共电力服务税补偿的公共服务项目根据2000年2月10日法令，公共电力服务税抵补列入法电公共服务职责的以下费用：由于法电有义务收购2000年2月11日前签订的采购合同，以及支持垃圾发电、可再生发电、热电联供设备
13、的采购合同，因此，公共电力服务税承担法电履行采购义务产生的额外成本；与国内大陆电网未联网的地区电力生产的额外成本；执行2000年2月10日法令“必需产品”的特殊收费发生的亏损和管理成本。3.电网管理部门职责内的公共服务项目公共输电网和公共配电网使用费应覆盖输配电网管理单位发生的全部成本，其中包括履行公共服务职责和执行公共服务合同产生的成本。为确实覆盖法电的各项成本，国家应保证电力市场监管委员会提出的电网收费方案考虑下列因素：正当的投资收益，特别是保证质量、电网安全化、电网与环境一体化科目下的附加投资收益；执行公共服务合同发生的全部成本，主要包括支持配电网管理部门、促进社会和谐、加强国家影响力、
14、增进同消费者的沟通等的成本；促进提高电力系统安全的相关成本：优化生产设施检修、保持设备的可使用性以保证电网的平衡、调整需求、供求失衡状态下的协调工作等；及向申请人直接收取的费用未覆盖的服务成本。4.其他公共服务项目其他公共服务项目是指不属于专门机制补偿的项目，主要包括两个方面：一是生产部门发生的，如生产设备的安全，信息发布与信息透明，协助制定多年投资规划，环保研究等；二是在销售部门发生的，如为非资格用户供电，鼓励控制能源需求，向不具开放资格用户提供技术服务，增进与消费者的沟通等。第一种情况是对各生产部门规定的义务及其对售电价格的影响。第二种情况是指法电配电公司履行的、成本未列入电网使用费、且公
15、共电力服务税不予补偿的义务，相关成本应纳入非资格用户的售电价格。(二)管制性售电价格管理管制性售电价格是指法电向非资格用户供电的售电价格。1.售电价格构成和水平售电价格主要包括两大部分：“电网”部分(公共电网使用费)和“生产十商品化”部分。根据电力市场监管委员会的建议，能源事务主管部长、经济事务主管部长和财政事务主管部长颁布行政法规，确定公共电网使用费的标准。商品化成本和客户管理成本以法电会计成本为基础。电力生产成本仍沿用以生产系统边际开发成本或长期生产边际成本为基础的计算方法。售电价格的整体水平应如实反映全体用户(非资格用户以及具备开放资格但未行使权利的用户)的供电成本，其中包括长期生产成本
16、。2.售电价格调整法国政府与法电相互配合，逐步调整综合电价。法电承诺在合同签署的五年内，非资格用户售电价格的调整幅度不高于通货膨胀率。如需履行合同以外的其他职责，制定新的评估方法，对发生的费用和产生的影响进行评估。法电承诺每年向国家通报按售电价格交费用户的消费统计和综合电费的收入；商品化和用户管理的会计成本；售电价格结构与成本的分析报告；提出价格结构调整的建议。四、对中国电力企业改革的启示(一)在资本开放和电力市场开放的条件下，电力企业宜采取合同的形式向社会提供公共服务国家提供公共服务的方式主要有三种：第一是直接设立企事业单位提供；第二是，通过制定法律法规规定某个或某类企业承担公共服务义务；第
17、三是通过授权并与企业签订公共服务合同，以政府购买的形式提供。目前，我国电力行业，正处于资本开放和电力市场开放的大背景下，电力企业自主经营、自负盈亏，具有财务硬约束，公共服务的提供宜由国家授权电力企业经营，采取公共合同、政府购买的方式。(二)将公共服务业务与竞争性业务分离，并采取不同的监管方式将公共服务在法律上从竞争性业务中分离出来，可以保证公共服务的有效提供，避免业务间的利益转移，保证企业间竞争的公正性，同时也可以确保公共服务提供企业在竞争性领域有竞争力。公共服务业务与竞争性业务的目标不同，其管制方式、考核方式等监管机制也应不同。公共服务的监督重点在于成本是否透明合理、服务是否高效、服务事项是
18、否完备和执行，因此在与企业签订公共服务合同时，务必要强调服务合同的经济性和透明性，同时要建立合同执行跟踪机制以保证公共服务效率。(三)公共服务的资金供给应有保障，不应成为企业负担公共服务合同应包含公共服务资金来源的相关内容。政府应对企业执行公共服务合同所产生的净成本提供资金保证，具体可以通过补偿机制的形式实现。政府需对公共服务项目进行分类，不同的服务项目确定相应的成本补偿机制，并严格规定可列入补偿范围的成本事项。如果补偿机制未能覆盖全部成本，可以考虑从售电价格中列支，或由各方共同承担等多种方式。参考文献(1)国家与法国电力公司公共服务合同，2005年10月，法国电力公司亚太区中国分部提供。(2)“法国电力公司上市计划：漫长的准备阶段”，C.FAU，法国电力公司，国务院发展研究中心“国有电力企业改革国际研讨会”，2006年5月，北京。(3)“法国总理德维尔潘(关于法电公共服务合同)的讲话”， 2005年10月24日，法国电力公司亚太区中国分部提供。
