1、家庭农场若干法律问题研究 摘 要家庭农场是我国农地经营体制创新而实现适度规模经营的一种新型经济组织形式。在中国，家庭农场的出现促进了农业经济的发展，推动了农业商品化的进程。有效的缩小城乡贫富差距。但在其发展过程中,还存在诸如土地使用权、资金技术、环境保护、产品销售等问题。美国、德国和日本是家庭农场发展较早且立法较完善的国家，其相关立法对本国家庭农场的发展起了巨大作用。因此，有必要从以上问题入手，根据我国的具体情况，借鉴国外相关立法和经验，逐步建立和完善家庭农场相关法律法规，使家庭农场在我国的农业发展中发挥应有的作用。关键词 家庭农场；国外经验；立法建议AbstractFamily farm i
2、s the innovation of rural land management system and the implementation of a new form of economic organization of moderate scale management. In China, family farm and promote the development of agricultural economy, promoting the agricultural commercialization. Narrowing the gap between the rich and
3、 the poor effective. But in the course of its development, problems still exist such as the right to use the land, capital and technology, environmental protection, product sales and so on. Family farm developed earlier and legislation in USA, Germany and Japan, has played an important role in devel
4、opment of the related legislation on their family farm. Therefore, it is necessary to start from the above problems, according to Chinas specific conditions, the reference of foreign legislation and experience, to gradually establish and improve the family farm related laws and regulations.Only in t
5、his way our family farm will play its due role in agricultural development.Key word family farm；foreign experience；legislative proposals家庭农场若干法律问题研究引言2013年中央一号文件提出,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。其中,“家庭农场”的概念是首次在一号文件中出现。作为农业家庭经营的最高形式,家庭农场的提出既顺应了当前我国农业发展的新趋势,也破解了我国未来农业经营主体的稳定性和持续性难题；既坚持了农业家庭生产经营的特性,又通过适度
6、规模经营达到了促进农业增效、农民增收的目的；同时还是对工商资本汹涌“入农”的一种矫正。但家庭农场的发展不是一朝一夕的事情，只有不断借鉴外国发展经验，逐步确立与国情相适应的法律法规和政策制度，才能不断提高我国家庭农场的发展水平，促进经济社会可持续发展一、家庭农场概述（一）家庭农场的概念家庭农场起源于欧美，关于家庭农场的定义, 中外学者有过许多精彩的论述, 概括起来主要有以下几种“:家庭农场是以农户家庭为基本组织单位, 面向市场、以利润最大化为目标, 从事适度规模的农林牧渔的生产、加工和销售,实行自主经营、自我积累、自我发展、自负盈亏和科学管理的企业化经济实体”。“家庭农场是我国农地经营体制创新而
7、实现适度规模经营的一种新型经济组织形式”。“家庭农场是享有法人权利的独立的生产经营主体”。美国农业部的网站对家庭农场( family farm) 的定义倾向于将家庭农场定义为“没有雇佣经理、不含非家庭成员的法人或合作组织的农场”。是指农民家庭通过租赁、承包或者经营自有土地的农业经营形式，从分类上看，主要有主要有四种类型：种植业家庭农场、水产业家庭农场、种养综合型家庭农场和循环农业家庭农场。在我国，一般认为家庭农场是指以家庭成员为主要劳动力，以土地承包制为基础，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭收入主要来源的新兴农业经营主体。作为发达国家现代农业的主要组织形式，家庭农场的
8、优势不言而喻。2013年中央一号文件首次提出发展“家庭农场”，顺应了当前农业发展的趋势，有助于保障农户生产经营的主体地位，推动农产品与市场的对接，对我国农业的发展有重要的意义。但是家庭农场在我国的发展还处于初级阶段，其顺利发展需要健全的法律和政策作为支撑，如何通过立法来保障和扶持家庭农场，以充分发挥其在我国农业发展中的重要作用，成为我们当前亟待解决的问题。（二）家庭农场在我国的发展现状我国家庭农场的雏形出现在农村土地实行家庭承包经营后，一些农户通过承包或转包方式取得较大面积的土地经营权，进行规模化经营，称为“种粮大户”或“专业养殖户”，实际上就是我们所说的小型家庭农场。家庭农场具有明显的市场经
9、济性，家庭农场的农作制度使农户的生产因农产品可交易量的改进而彻底改变了农户把农业视为收入稳定来源的概念, 而是把农业视为收入增长的来源或致富的渠道”目前我国具有一定规模的家庭农场，主要分布在经济发达、城镇化发展较快的东南省区和城市郊区。根据农业部发布的信息显示，我国家庭农场已初具规模。截至2012年底，全国30个省、区、市（不含西藏）共有家庭农场877万个。家庭农场自出现以来，一直以地方实践为主，中央未对其作出明确规定。长期以来，由于缺少政策的扶持，资金投入短缺且融资困难，加上土地流转不规范的导致的土地规模不稳定，使家庭农场主扩大生产的积极性受到影响。中央一号文件提出发展“家庭农场”，使家庭农
10、场受到人们的普遍关注，大大鼓舞了农户发展家庭农场的热情，同时也期待国家相关的法律和扶持政策早日出台。（三）发展家庭农场的意义由于家庭农场是随着农村家庭联产承包责任制的深入发展而呈现出的有更高要求的组织形式, 其市场意识、商品意识的特色必然使得众多家庭农场的存在对我国农业经济发展起着非常重要的作用, 家庭农场的发展和壮大就具有非常重要的意义了。一是有利于农业效率的提高。家庭农场是以追求利益最大化为目的的农户生产企业, 它具有外向性经营明显、商品化意识浓厚的特征, 在其发展过程中, 必然会造成农户提高经济效率的内在动力, 其发育和成长有利于我国农业效率的全面提高。二是有利于新技术、新产品的推广。基
11、于追求利益最大化的目的, 家庭农场对于新技术、新产品等外界信息反应敏感, 农户在经营家庭农场时的这种关注, 必然有利于新技术和新产品的推广, 这样的生产经营环境将为科技转化为生产力创造有利的市场环境。方法。在不改变目前农地制度的前提下, 通过租赁、合作的方法使得土地以适当的规模向农业技术能手集中, 有利于规模经营。四是有利于农村现代意识的培养。在家庭农场的经营过程中, 农户必然会接触到新的思想和观念, 在市场经济的冲击下,传统的小农意识必然会逐渐淡化, 现代意识会增强, 这种变化将对我国农业现代化的发展产生积极的影响, 因为农业现代化的前提是农民思想意识的现代化。五是有利于农村基础设施的建设。
12、实行农村家庭联产承包责任制以后, 农村基础设施的建设和维护受到了很大的影响,由于水利设施老化而造成洪涝不断、经济损失严重等问题就是一个突出的表现。而随着农村税费的全面免除, 农村基层工作出现了真空, 农村公共事业发展出现了许多困难和问题, 集中表现在农村基础设施的缺失上。家庭农场的发育和发展必然会使农户以积极的态度面对基础设施的建设和维护, 使政府在公共产品的投入工作上更好地开展。二、我国家庭农场发展中遇到的问题（一）家庭农场的法律地位不明确。在传统农业社会中,农业和商业常常是分离的,而在家庭农场的发展中,农业和商业开始紧密结合。我国法律对于商主体的登记制度是十分完善的,商事合伙、公司制度及其
13、它各种形态的企业都有其相应的登记制度;而且关于此类登记制度的法律层级往往比较高,比如全国人大颁布的中华人民共和国公司法、中华人民共和国合伙企业法中直接规定了该类企业的登记事宜。现有家庭农场的经营模式已经不再是单纯家庭农业生产行为,常常出现了合伙、雇佣关系,同时又出现广泛的商事行为,农户生产农产品不再是自己自己足,都会把自家的农产品销售出去,同时还可能经营其他与农产品相关的商行为,比如提供育种育苗服务、出售农药化肥种子。因此,家庭农场只是对大规模农业的通称吗?是否需要从法律上给出相应的界限与范畴?在分析法律关系时,比如当家庭农场进行生产经营贷款等行为时,家庭农场的内部成员之间是什么关系,家庭农场
14、与交易相对人又是什么关系?为了保障家庭农场的长远发展,家庭农场的法律地位需要首先进行定性。（二）土地流转不规范。家庭农场的发展是随着大量农村劳动力的转移,导致农业用地的闲置,从而将闲置土地流转到农业大户手中,得以开展大规模的家庭农场经营活动中华人民共和国物权法第一百二十八条规定“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”本条法律规定在家庭农场进行土地集约化的过程中发挥了重要作用,促进了闲置农业土地的转让,使土地资源的配置通过农户间的自主流转得以优化。但是目前大部分家庭农场的土地流转形式以出租为主,租期普遍较短(一般为10年或更短),农场主因
15、无法对土地的长期投资作出稳定预期,就不敢贸然进行大规模投资,制约了家庭农场的发展壮大。土地是农业生产的根本,化解土地流转中的难题迫在眉睫。（三）融资困难。农业生产的规模往往影响着农业产出的效益。在农场主扩大农场规模之时,常常遇到融资难题。农场规模一旦扩大,人力成本、土地成本、生产资料成本都会水涨船高,资金缺口随之显现。在中小企业融资难的当下,对农业的小额贷款渠道也并不畅通。在银行看来,家庭农场的实力甚至不如中小企业,农场的生产养殖业规模小,生产周期长,贷款风险。我国物权法虽然规定了许多抵押物，可是在现实中,农民虽然有可用于抵押的担保物,如生产资料、农房等,但常常不被银行所认可。而且我国法律规定
16、土地承包经营权和宅基地使用权不能用来抵押。三、美德日家庭农场发展特点与立法经验（一）美德日三国家庭农场发展的特点1 美国大中型家庭农场的发展特点。（1）土地所有权的私有化。1776年7月，美国宣布脱离英国统治而独立，对以铁木农具、畜力和手工操作为生产力的传统农业来说，建立何种农业生产制度和经营组织来发展农业，成为美国新一届政府特别关注的问题。经过几十年的探索，于1820年确立了将公有土地以低价出售给农户，建立家庭农场的农业经济发展制度1862年通过的“ 宅地法”，向在土地上耕作5年以上、年满岁的个人或一家之主免费赠送1.88公顷的公有土地。这种把公有土地赠给真正需要土地的人的国法，使美国家庭农
17、场制度在美国农村得到广泛的建立和巩固，为美国农业经济组织及经营制度奠定了基础。这种传统的美国自有产权自我经营的家庭农场在相当的时期内，一直是美国农业经营中效率最高的经营形式，也是美国农业经营中最主要的经营形式。（2）经营规模化和组织方式多样化。“随着美国现代化水平的提高，其农业经营规模的组织方式也发生了变化。从产权制度或经营方式来看，除了家庭农场外，还出现了合伙农场、公司农场”。从经营规模来看，美国农场可划分为大、中、小型三类农场，其整个发展与变迁趋势表现为农场数目的减少和经营规模的扩大，1935年家庭农场的数目为681.4万个，到1989年减至为214.3万个，而每个农场的平均用地1923从
18、年的59.4公 顷 增至1989年的185公顷。据统计，占农场总数25%的规模最大的农场生产了全国农产品总量的85%。这里所指的大农场并非公司农场，家庭农场经营方式实际上也能像公司农场、农工商企业一样适应大规模的经营要求，并占优势地位。据统计，1969-1978年间，美国家庭农场占农场总数的比重从75.4%上升至85.8%，公司农场从12.8%下降至7.9%。在绝对地位上，世纪末美国家庭农场的比例升至89%，拥有81%的耕地面积，83%的谷物收量77%的农场销售额。当然那些纯粹意义上的小家庭农场面对农业生产成本上升和市场竞争的压力，则转为兼业农场或被迫卖掉举家迁入城市。（3）生产经营的专业化。
19、美国国土辽阔，地区差异明显，有着得天独厚的自然条件和丰富的农业资源。美国把全国分为10个“ 农业生产区域”，每个区域主要生产一二种农产品。北部平原是小麦带，中部平原是玉米带，南部平原和西部山区主要饲养牛、羊，大湖地区主要生产乳品，太平洋沿岸地区盛产水果和蔬菜。就是在这种区域化布局的基础上，建立和发展了生产经营的专业化。农场专业化是指一个农场只生产一二种农产品。有的专门种植大田作物，有的专门种植蔬菜或水果，有的专门饲养牲畜或家禽。二次大战以后，美国农业服务业通过发展，农业产前、产中、产后服务体系日益完善，大大促进了农场生产经营的专业化发展。（4）兼业经营。美国农业劳动力使用量很少，现在直接从事农
20、业生产的劳动力占总劳动力的2%，但是，资本投入量大，成本高，一般农场经营的2/3的收入要作为生产性开支再投入运营，大量的机械操作、化肥、农药等的使用，特别是现代精准农业的发展，使得农业生产成本普遍上升，同时美国农业劳动生产率高，农产品价格下跌，使农场主净收入中农业收入的比重越来越小，兼业经营成为农场经营的一个重要部分。据统计，1979年，小农场的收入中，农业收入仅为6%，非农收入占94%；中型农场农业收入占59%，非农收入占41%；大型农场农业收入占85%，非农收入占15%.2 德国中型家庭农场的发展特点。德国农业用地3300万公顷，农业劳动人口占所有就业人口的3.5%。作为欧盟第一大农业生产
21、国，世界第二大农业和食品出口国，世界食品加工产品第一大出口国，其经济总量仅次于美国、中国和日本，位居世界第4位，其家庭农场的发展功不可没。（1）形式普遍化。在德国各地，农民家庭农场是农业的普遍形式，构成了德国农业的实体基础。“大型”家庭农场，经营土地规模在100公顷以上，全国有2.93万个，占德国农业企业总数的8.29%;“中型”家庭农场，经营土地规模在30100公顷，全国有10.4万个，占总数的29.44%;“小型”家庭农场，经营土地规模在230公顷，全国有21.85万个，占总数的61.94%。（2）管理现代化。20世纪70年代，德国家庭农场已普遍实现了现代化，其标志是：用现代工业装备、用现
22、代科技改造、用现代管理方式管理家庭农场，以及用现代科学文化知识提高农民素质，建立起优质高效的农业生产体系和持续发展的农业生态系统。今天的德国农民家庭农场，全面实现了机械化、信息化、精准化和知识化。（3）发展合作化。德国家庭农场一直积极提高组织化程度，其途径就是发展农民专业合作社。“一个半世纪以来，专业合作社坚持“自愿、自主、自治、自助”方针，坚持“民办、民用、民有、民主”原则，坚持“统一供应农资、统一机耕、统一防治、统一品牌和统一销售”服务宗旨”。例如，德国通过发展“农机链”，即农机合作社形式，不仅提高了全面农业机械化水平，而且有效提高了农机使用效率。如今“农机链”遍布全德。以最大的农业州巴伐
23、利亚州为例，农机合作社社员的数量超过10万，经营全州农田面积的3/4，在机耕和运输、播种和中耕、施肥和除草、收获和储藏，以及森林作业等领域，农业机械化都无不发挥着重要作用。3 日本小型家庭农场的发展特点。日本国土狭小，农地面积有限，而且有逐年减少的趋势。农地减少、流动缓慢成为提高耕地利用效率的瓶颈。“ 明治维新”后，日本走上了资本主义道路，但农业领域内的封建生产关系仍严重存在，广大农民无地或少地，被迫成为佃农，地主利用对土地的占有权收取高额地租。这种土地所有制阻碍了农业的发展，也给国家的工业化、市场化、现代化建设带来威胁。于是，日本开始致力于土地制度的改革，形成了农地私有为主，小规模家庭占有、
24、合作化经营、社会化服务的农业经营体制。目前，日本全国土地私有，其余为国家和地方公共团体所有其中多数为森林和原野。（1）农地所有权和使用权结合。在废除封建半封建土地所有制后，确立了自耕农体制实行了“ 耕者有其田”的小规模家庭占有和经营。1946-1950年，日本政府采取强硬措施购买地主的土地转卖给无地、少地的农户，自耕农在总农户中的比重占到88%，耕地占到90%，并且把农户规模限制在3公顷以内。为了巩固土地改革成果，日本于1952年制定了 农地法，把以上规定用法律形式固定下来。从此日本形成了以小规模家庭经营为特征的农业经营方式。据统计1950年，日本共有农户618万户，户均耕地0.8公顷 ，其中
25、1公顷以内的农户占77.5%，2公顷以上的农户不,23.5%。（2）土地转让和相对集中。1961年制定的 农业基本法，鼓励农业生产的扩大和农业结构的调整。1962年对 农业基本法进行了修订，允许农民拥有农地的量可以超过1952年 农地法规定的3公顷的限制，但其条件是这些农民只能使用本家庭的劳力。该法也允许离开村庄去城里的农民将其土地委托给小规模的农业合作社代耕。其条件是股份公司不得购买农地以及小规模的合作社也必须像自耕农家庭农场那样进行农业生产。在这些法律法规下，1955-1964年间，日本的农业年增长率为4%，高于大多数国家的农业增长率，也满足了当时由于人民收入提高而对食物消费需求的增长。（
26、3）农地所有权和使用权的分离。随着日本工业化的发展，农业人口不断减少。20世纪60-70年代，政府农地改革的重点开始由鼓励农地集中占有转向分散占有、集中经营和作业的新战略上来。“农地改革的重点由所有制转向使用制度，在农地小规模家庭占有的基础上发展协作企业，扩大经营规模，鼓励农地所有权和使用权的分离”。20世纪70年代开始，政府连续出台了几个有关农地改革与调整的法律法规，鼓励农田的租赁和作业委托等形式的协作生产，以避开土地集中的困难和分散的土地占有给农业发展带来的障碍因素。如以土地租佃为中心，促进土地经动，促进农地的集中连片经营和共同基础设施的建设；以农协为主，帮助“ 核心农户”和生产合作组织妥
27、善经营农户出租和委托作业的耕地。这种以租赁为主要方式的规模经营战略获得了成功，1980年的租赁田比1970年增加了30多倍，1986年又比1980年增加50%，达5万公顷。（二）国外的家庭农场立法1 美国美国自独立以来就开始探索适合农业发展的农业生产制度和组织形式，在 1820 年就确立了将共有土地以低价出售给农户，建立家庭农场的经济制度。1862 年，美国通过宅地法向真正需要土地的人赠送土地，逐步实现了土地的私有化，为家庭农场的发展奠定了良好的基础。长期以来，美国一直将依法治农作为发展农业的根本，国会通过了大量有关农业的法律，形成了比较完整的农业和农村发展的法律体系。美国以家庭农场作为土地生
28、产经营的基本单位，约占各类农场总数的 87%，政府通过信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段，采取各种优惠政策，鼓励和诱导家庭农场规模的适度扩大，保障农民收入，取得了卓越的成效。也正是因为如此，美国的家庭农场发展经验成为世界各国的典范2 德国（1）1953德国联邦政府出台了土地整理法，各州 据此颁布了与之配套的法律、法规和行政管理条例。1976年，联邦政府对原有的土地整理法进行了重新 修订，规范了土地整理概念。土地整理的基本含义 是为改善联邦的农业和林业生产和工作条件，加快 土地的合理开发和有效利用，促进农业生产技术进 步，对乡村土地进行重新规划和调整。土地整理是 在当地政府指导下，
29、由参加土地整理的土地所有者 共同组成的参加者联合会具体承担土地整理工作， 土地整理主要是对不同所有者的农地进行互换、重 新登记，并加以平整改造，使之连成一片。土地整理 过程中严格遵循“补偿原则”，对于纳入土地整理程 序中的每一块土地所有者都可以得到一份与原有价 值相当的土地。如果某个土地所有者同放弃土地从而使德国在乡村土地整理过程中出现的各种纠纷，都可以依据土地整理法等相关法规来解 决。同时，土地整理法中规定每个州的最高行政 法院要设立一个土地整理审判委员会，负责审议和 处理相关的诉讼案件和纠纷。经过严格细密的整 理，德国农业用地实现了集中连片，为家庭农场生产 规模扩大提供了基础，农业资源得到
30、了合理开发和 利用，农村生态环境得到了有效改善。（2）统一的农地产权制度 德国土地所有权绝大部分属于私人所有，东西 德合并后，对于原东德的公有农地实行了私有化改 造，建立了统一的农地产权保护和管理制度德国所 有的土地实行登记制度，即地籍制度，地籍登记簿中 的土地所有者是唯一受法律承认和保护的土地所有 者。明晰的产权，有效降低了土地流转的交易费用， 家庭农场通过购买、租用原土地所有者的土地，加快 了家庭农场经营规模的扩大。早在1955年，德国 政府制订了农业法，该法中明确规定，土地所有者 对自己所有的土地，包括土地的地上和地下均享有 占有、使用、收益、处分等权利，可以自由实现土地买 卖。但由于农
31、业用地的特殊性，在交易过程中，又对 此实行了严格限制。按照德国土地交易法规 定，出让农地所有权，必须经过各州的农业局许可， 对出让可能导致土地的分散化或者细碎化、出让价 格与土地价值明显不符或者改变农业用途的土地， 不准出让。 （3）德国家庭农场中土地租赁普遍存在 为了扩大农场经营规模，联邦政府采取各种措施，鼓励那些有农田而没有经营能力或经营意向的 所有者出租土地。为此原西德政府设立了“土地出 租奖励”政策，对出租期限达到12至18年的长期出 租，每公顷租地可获政府奖金500马克。该项政策 实施后，土地租赁市场异常活跃，1966年至1975年 间租地面积占到西德农地总面积的25%左右，到了80
32、年代，这一比例提高到了38%。3 日本1961 年，日本制定农业基本法鼓励农业生产的扩大和农业结构的调整，并于 1962 年进行修订，规定农村土地规模可以超过三公顷（之前的的法律将农户土地规模限定在三公顷以内）。20 世纪 70 年代，政府连续出台了几个有关农地改革与调整的法律法规，鼓励农田的租赁和作业委托等形式的协作生产，如以土地租佃为中心，促进土地经营权流动，促进农地的集中连片经营和共同基础设施的建设，这种以租赁为主要方式的经营战略取得了巨大的成功。1960年代以来，日本政府也一直致力于耕地的流转和农户经营规模的扩大。1958年的经济白皮书提出小农经营已不适应现代化发展的需要；1961年颁布了农业基本法，主要内容是扩大农业生产单位的规模，把小规模家庭农场转变为能够提供与非农户收入相匹敌的农业收入的适存农场(Viable Units)；1962年新修改的土地法废除了农户拥有耕地面积的限制；1970年对土地法进行了修改，废除了对农业租佃的限制，鼓励出租和承租土地，发展核心农场以及协作经营、委托经营等多种方式的耕地使用权流转，以扩大农户经营规模。2005年，农林水产省改变了水稻生产的补贴重点，其规模标准是：北海道为10公顷，其他都府县为4公顷，集团经营者为20公顷。以上法
