1、城市电子监察系统建设方案Word版余姚市电子监察系统建设方案第一章 概述1.1项目建设背景根据中央纪委、监察部、国务院信息化工作办公室和国务院行政审批制度改革办公室关于开展行政审批电子监察工作的通知（中纪发200620号）、浙江省人民政府办公厅关于加快实施全省电子监察系统建设工作的通知（浙政办发200795号）精神，按照全市反腐倡廉工作会议部署和市委、市政府领导的要求，为了进一步提高政府各部门行政效率与效能，优化投资环境、方便企业（公民）办事、加速经济建设，同时推进我市电子政务发展，深化行政管理体制改革和创新政府，根据市电子政务建设实际情况，决定建设余姚市行政电子监察平台，此平台是余姚市电子政
2、务建设的系统工程。利用现有的政务信息网络，建设政务信息交换平台，以充分整合政务信息资源并建立共享管理体系。通过行政审批系统建设，实现业务流程优化和业务的集中受理、联办件并联审批等效用；通过政府重大投资项目管理系统、招投标业务管理系统、信访件办理系统等业务系统建设，实现部门职能优化和跨部门的行政业务协同。从上述系统中实时获取相应的信息、数据，建成市行政电子监察系统，实现对部门行政行为和行政权力的动态监察和绩效评估。1.2项目建设意义电子监察是利用网络信息技术，创新行政监管模式，实现监察方式、监察内容、监察手段和政府运行机制变革与创新的一种有效形式。建设该系统将通过汇总全市审批业务监察数据，完成相
3、关数据统计、分析与查询，实现实时监控、预警纠错、投诉处理、绩效评估和信息服务。建设电子监察系统，有利于实现行政监察由事后监察为主向事前、事中、事后监察相结合的转变，实现由个人行为监督为主向个人行为和行政程序监督并重的转变，实现行政审批由内部进行向公开操作的转变，对于全面推进电子政务建设，深化政务公开，改进机关作风，提高工作透明度和管理效率，促进机关廉政建设具有十分重要的意义。余姚市以网络电子信息技术为依托，构建行政电子监察平台，推进电子政务建设，优化信息资源共享和利用，进一步规范行政行为，提升行政效能，促进政府管理手段、管理模式的创新和管理职能的转变，实现政府管理的信息化、科学化。1.3参考引
4、用资料名称文件编号出版单位中华人民共和国行政监察法中华人民共和国行政许可法全面推进依法行政实施纲要关于进一步推行政务公开的意见中国政府绩效评估研究各单位和部门调研资料第二章 系统建设目标和内容2.1项目建设目标紧密结合余姚实际，按照“总体规划、试点先行、先易后难、分步实施”的工作思路，逐步建成“数据共享、协同办理、电子监察”三位一体、运转顺畅的行政电子管理平台。标的二-行政电子监察系统的具体目标是通过实时(或准实时)地采集各业务系统的关键数据实现对各业务系统的实时监察、预警纠错、绩效评估、统计分析、信息服务的功能。余姚市通过建立具有实时监察、预警纠错、绩效评估、信息服务四大功能的行政电子监察系
5、统提高行政效率与效果。一是推进高效便民的行政机制。以满足企业和公众需求为出发点，把申报、办证、年审、纳税等群众办事较多、业务量较大、关系公共利益的审批等行政事项作为监控的重点，把便民、实效作为衡量电子监察系统成效的重要指标，充分利用网络资源和信息技术，加强政府窗口部门的协同办公，切实缩短公民、法人和其他组织申办行政事务时间，降低办事成本，保障群众利益。 二是强化问责，提高执行力。通过实时监控、信息服务和绩效评估等多个手段，对各行政部门执行上级和市委、市政府的决策情况进行监督，并通过监督为责任追究提供依据，提高各行政机关的执行力。三是推进依法行政进程。系统将行政监察的要求细化到行政行为的各个环节
6、中，将行政监察过程变得具体、量化。通过对纳入系统的各种行政行为的全过程监控，能在第一时间发现违规及异常状况，并发出警示，以利于及时纠错，促进依法行政。2.2项目设计原则系统规划既要有前瞻性，又要符合标准化、规范化原则，体现高度的可扩展性、开放性和跨平台性。同时要充分考虑长远发展需求，做到统一规划、统一布局、统一设计、分期实施、逐步扩展，保证系统应用的完整性和用户投资的有效性。因此在方案设计中，应遵循以下设计原则：标准化原则：系统建设、业务处理和技术方案应符合国家、浙江省有关信息化标准的规定。数据指标体系及代码体系统一化、标准化。先进性原则：需要广泛吸取国内电子政务建设方面的成功经验，完全采用J
7、2EE三层架构和B/S模式，具有强大的工作流引擎、流程建模工具、表单建模工具、组织机构建模工具和流程监控管理系统。安全性原则：系统中的用户有着各种各样不同的权限级别和应用层次，因此在系统设计时，应该充分考虑不同用户的需求，保证用户能够高效、快速地访问授权范围内的信息和资源。同时，杜绝未授权用户的非法入侵、非授权访问。可靠性原则：系统每天将处理全市各个部门的业务数据，要求系统具备很高的稳定性、可靠性和平均无故障率，具有灾难恢复能力，保证故障发生时系统能够提供有效的失效转移或者快速恢复等功能。开放性原则：在体系结构设计、软件开发时都要充分考虑“标准和开放”的原则，依据标准化和模块化的设计思想，在此
8、基础上建立具有一定灵活性和可扩展性的应用平台，使系统不仅在体系结构上保持很大的开放性而且同时提供各种灵活可变的接口，系统内部也应具有良好的扩充能力，可以根据不断增长的业务需求变化而不断地平滑升级。实用性原则：系统建设既要充分体现政府系统业务的特点，使用方便、符合实际、运作高效，并充分利用现有资源，便于推广应用，保护用户投资。可维护性和易用性原则：在方案设计时，应充分考虑易管理、易维护的原则，实现管理维护的可视化、层次化以及控制的实时性，方便进行业务、性能管理。2.3项目建设内容 行政审批电子监察系统的建设；行政审批电子监察系统主要是通过统一的数据交换平台实时采集各行政部门的行政审批数据，全盘掌
9、握行政审批的运行情况。在采集行政审批业务数据的基础上实现业务自动监控，对超时办理提出“黄牌”、“红牌”警告，对违规行为进行监督处理，对行政审批进行绩效评估，从而达到规范行政审批行为、提高行政效能的目标。主要建设内容包括：行政审批电子监察规则的制定，审批过程监察，业务提醒，查询统计等相关功能。行政执法监察系统的建设； 主要是通过对余姚市的各职能局的执法过程进行监察，依照相关法律设立监察点，系统主要定位在行政处罚的监察上，行政处罚监察主要是监察行政执法主体是否有效、是否合法，执法主体是否在自己的职责和权限范围内执法，执法主体是否按照主体规定的主要法律依据办事，及时发现行政不作为、行政乱作为、不依法
10、行政的现象，并及时纠正和查处。主要建设内容包括：行政监督、行政处罚、行政强制执行、处罚金额监察、处罚物品监察、综合查询、统计分析等相关功能。 政府重大投资项目电子监察系统的建设； 政府重大投资项目电子监察系统对市重大政府投资项目的审批、建设、管理进行全程、实时监督。通过实时采集政府重大投资项目的投资计划、工程设计和概算、规划用地审批、工程招投标、资金拨付、工程量变更、竣工验收等情况数据，及时掌握发改局、国土局、环保局、规划局、建设局、财政局、审计局、招投标中心、项目业主等部门工作情况和项目的进度，对不履行职责、拖延时间、擅自变更工程量等情况进行监督、处理，并为领导决策提供有效的信息。主要建设内
11、容包括：重大投资审批全过程监察，资金拨付监察，工程招投标监察、时限监察，查询统计等相关功能。政府采购电子监察系统的建设；政府采购电子监察主要通过采集政府物品和服务类采购业务系统中各个环节、各单位的信息数据，实时掌握政府物品和服务类采购情况，从而对操作流程、专家管理以及采购计划等情况是否规范进行监察，在此基础上进行绩效评估、考核。主要建设内容包括：招投标全过程监察、时限监察、异常情况监察，查询统计等相关功能。 招投标电子监察系统的建设；招投标电子监察主要通过采集政府工程类采购业务系统中各个环节、各单位的信息数据，实时掌握政府工程招投标情况，从而对操作流程、专家管理以及采购计划等情况是否规范进行监
12、察，在此基础上进行绩效评估、考核。主要建设内容包括：招投标全过程监察、时限监察、异常情况监察，查询统计等相关功能。信访办理电子监察系统的建设；信访办理电子监察系统主要监察信访业务的全过程，把主要环节的业务数据进行统计、分析、决策，并对信访办理过程中的异常情况（属于其法定职权范围的信访事项不予受理的、在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项的、对信访事项有权处理的行政机关在办理信访事项过程中推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内办结信访事项等）进行实时监督、预警，纳入绩效考评和责任追究。系统主要从信访业务办理系统中采集主要环节的信息进行监察。信访办理电子监察系统的主要功能是监督并推动信
13、访业务的处理。主要建设内容包括：信访办理过程监察、时限监察、信访投诉监察，查询统计等相关功能。重大应急事项处理监察系统的建设；重大应急事项处理监察主要是对应急预案的报送、启动响应、处置过程、善后处理、事件办结、存档、对有关责任人进行责任追究等环节进行实时监察，及时发现应急预案报送处理中，不按规定报送、迟报、漏报、瞒报、轻报、误报等情况，对违规行为给黄牌、红牌警告，对有关责任人进行责任追究。主要建设内容包括：重大应急事项处理过程监察、时限监察、异常情况监察，查询统计等相关功能。监察局行政运作网站的建设；行政运作网站是电子监察系统对外的窗口，构建在互联网上，主要提供各种行政服务。系统可向各级领导、
14、各部门和各界群众提供应该依法公开的各种信息，包括行政行为的内容、法律依据、办理条件、办理期限等办事指南。工作职能联系紧密的有关部门实行业务信息系统联接，实现信息资源共享。第三章 系统需求分析3.1行政业务情况行政审批事项情况近来，为了深化余姚市行政审批制度的改革，认真贯彻执行行政许可法，区政府根据行政许可法的规定和上级机关的要求，对市行政审批事项进行了全面的清理。目前我市的行政审批事项整理之后，大部分行政审批都在行政审批服务中心办理，实现了全市统一审批。根据清理的结果迫切需要对审批事项进行实时监管。余姚市现在在行政审批中心把所有部门的行政审批业务都纳入进去，从而统一规范本市的行政审批业务。 电
15、子监察系统主要从行政审批业务的三个环节去进行监察，包括：受理、承办、办结。分别从过程、费用 等个方面去进行监察，从而保证行政审批的规范性、合法性、透明化。行政执法情况在一些执法部门在执法过程中存在行政执法不作为、行政执法乱作为、不依法行政的现象，为了及时纠正这些错误，提高行政执法效率，加强 行政执法的合法性，因此有必要建立一套完善的行政执法考核监察系统。从而提高行政执法部门执法能力。目前，余姚市的主要执法部门还没有建立行政执法系统。余姚市的行政执法监察主要从行政监督、行政处罚、行政强制执行三方面进行监察，行政执法主要是监察行政执法主体的工作人员（简称执法人员）日常执法活动并进行统计分析，通过从
16、各执法业务部门采集而来的数据全盘掌握执法业务的执行情况，在采集数据的基础上实现执法业务自动监控。系统对执法主体合法情况进行监督，执法过程中通过设定执法过程的办理时限，对超时办理提出黄牌、红牌警告。结合行政打分制度，对执法人员进行绩效评估，并进行横向、纵向比较，作为行政效能评价的基础依据，达到提高行政效能的目标。政府重大投资项目情况重大投资项目的业务很复杂、有些项目建设工期很长、项目牵涉的部门较多、项目金额较大、项目管理部不太规范，导致一些项目不能按时按质完成，还有些项目的资金使用没有按照投资计划执行。所以建立一套系统对重大投资项目的全程监控是非常必要的。政府重大投资项目管理主要是把余姚市每年财
17、政计划内外的项目的工程实施过程、建设单位、施工单位、监理单位、设计单位、签订合同以及参与建设工程项目的职能部门等进行统一的管理，达到电子化建设工程项目管理。政府采购情况政府采购是我国公共财政框架下一项规范的政府预算执行制度，严格的监督管理是保证财政性资金有序运作必不可少的条件，对政府采购的专业性市场监管也是我国政府职能转变中的重要职能。但其中存在着无法避免的客观因素，采购环节多，当事人涉及面广，监管机构面临着人员编制和经费不足、监管手段和设施落后等各种问题，面对庞大的监管对象群体，只有实现政府采购电子化监管，才能迅速、高效地实现监督管理职能，不断规范政府采购行为，从而扩大政府采购规模。目前政府
18、采购招投标业务主要分为二类：一类是物品类，另一类是服务类。工程招投标情况政府工程采购是我国公共财政框架下一项规范的政府预算执行制度，严格的监督管理是保证财政性资金有序运作必不可少的条件，对政府工程采购的专业性市场监管也是我国政府职能转变中的重要职能。但其中存在着无法避免的客观因素，采购环节多，当事人涉及面广，监管机构面临着人员编制和经费不足、监管手段和设施落后等各种问题，面对庞大的监管对象群体，只有实现政府采购电子化监管，才能迅速、高效地实现监督管理职能，不断规范政府采购行为，从而扩大政府采购规模。目前政府工程采购招投标业务为工程类。工程类又可以2000万为分界线，2000万以下的工程主要监察
19、招投标的过程，超过2000万需要监察整个施工过程。信访情况5月1日起，国家新修订的信访条例开始施行。这是我国政治生活中的一件大事，对于进一步化解社会矛盾、规范信访秩序，推动和谐社会建设，都具有十分重要的意义。加强对信访工作的监督，是保障信访条例的广泛、有效实施的有利措施之一。目前余姚市已经建成了统一的信访系统，系统实现从网上受理投诉举报、信访登记、信访转办、信访结果反馈等一系列的信访业务流程的计算机网上处理。应急反应情况应急预案系统根据国家突发公共事件总体应急预案、关于进一步加强政务值班和值班信息报送工作的通知等有关规定对应急预案的报送、启动响应、处置过程、善后处理、事件办结、存档、对有关责任
20、人进行责任追究等环节进行实时监察，及时发现应急预案报送处理中，不按规定报送、迟报、漏报、瞒报、轻报、误报等情况，对违规行为给黄牌、红牌警告，对有关责任人进行责任追究。3.2网络建设情况通过对全市各局发现，目前全市所有局都通了政务外网，而且各局大部分业务系统也是在市政务外网上运行，余姚市整体网络情况良好，为接下来的电子监察系统建设提供了保障。3.2业务系统建设情况通过对七个监察项目调研发现，目前只有信访局和行政审批服务中心有业务系统，政府采购、工程招投标、重大投资项目，行政执法、应急事项办理都没有业务系统。第四章系统总体方案4.1软件总体技术框架4.1.1系统应用体系结构余姚市电子监察系统，需要
21、与相关各个业务系统进行互联，必须考虑以后业务的变化与扩展，因此系统的体系结构必须先进、稳定、易扩展，既需要安全稳健的系统平台支持，又需要面向更广阔的业务支撑和更灵活的应用集成扩展能力。4.1.2系统总体结构图余姚市电子监察系统是基于太极统一应用软件平台来构造，该平台基于J2EE应用平台，采用JAVA、EJB、SERVLET、JSP、XML等JAVA2技术、以及组件技术、数据库技术，采用多层B/S应用结构体系，使整个应用系统建立在统一的平台上，充分体现了系统的先进性、可扩展性、可移植性等。系统基础平台：指为应用系统提供底层支持的部分，包括：网络（内部网、政府专网和互联网）、硬件平台（服务器、存储
22、备份设备等）、操作系统（Unix/Windows/Linux等）、数据库管理系统。这些部分是应用系统运行的基础。J2EE平台：Java技术由于其跨平台特性、面向对象特性、安全特性等，使之已经成为构建企业级应用的事实上的标准。J2EE（企业级Java）把数据库访问、企业级Java组件、命名和目录服务、动态页面生成、XML、事务服务等有机地集成在一起，并且提供集群等高级特性，使之特别适合构建复杂的大型应用，并保证系统具有很好的可扩展性。系统结构图如下：4.1.3J2EE架构本系统采用J2EE架构实现应用体系结构，本系统设计采用基于J2EE的技术,完全采用MVC+DAO（Model+View+Con
23、trol+DAO）应用设计模式，使得层之间相对松耦合，具有良好的扩展性和稳定性，如图所示应用设计结构图：J2EE实现思路客户端：用户通过WEB浏览器与不同应用程序交互，浏览器作为应用程序的客户可以使用JSP页面和XHTML来呈现客户页面。应用程序控制器：应用程序控制器是主控制器Servlet,负责初始化委派请求和响应请求处理程序。请求处理程序：JAVA类，通过调用相应的请求执行程序完成要求的处理，并对请求进行预处理，这种调用采用命令模式。请求执行程序：完成具体的请求活动，例如与服务交互。请求执行程序依靠业务定位程序发现相应的服务，然后通过这些服务访问需要的资源信息。业务定位程序：这些程序负责隐
24、藏查找服务的复杂性，并提供缓存逻辑。业务展现接口：通过聚合来自多个系统或服务的方法，简化复杂对象的视图。WEB服务：提供WEB服务端点的业务逻辑。DAO（数据访问接口）：封装数据库异构的复杂性，使得在应用服务层面独立于数据层面。J2EE是一个基于组件-容器模型的系统平台，其核心概念是容器。容器是指为特定组件提供服务的一个标准化的运行时环境，Java虚拟机就是一个典型的容器。组件是一个可以部署的程序单元，它以某种方式运行在容器中，容器封装了J2EE底层的API，为组件提供事务处理、数据访问、安全性、持久性等服务。在J2EE中组件和组件之间并不直接访问，而是通过容器提供的协议和方法来相互调用。组件
25、和容器间的关系通过“协议”来定义。容器的底层是J2EE服务器，它为容器提供J2EE中定义的各种服务和API。一个J2EE服务器（也叫J2EE应用服务器）可以支持一种或多种容器。每个容器的服务包括两部分：J2SE（Java 2 Platform Standard Edition）和一组扩展的服务。这是因为J2EE是以Java标准版为基础的，各容器在J2SE之上再根据需要提供一些扩展的服务，如目录服务、事务管理、数据访问、消息机制、安全性等。EJB是J2EE平台的核心，也是J2EE得到业界广泛关注和支持的主要原因。我们知道，J2EE的一个主要目的就是简化企业应用系统的开发，使程序员将主要精力放在商
26、业逻辑的开发上。EJB正是基于这种思想的服务器端技术，它本身也是一种规范，该规范定义了一个可重用的组件框架来实现分布式的、面向对象的商业逻辑。EJB的核心思想是将商业逻辑与底层的系统逻辑分开，使开发者只需关心商业逻辑，而由EJB容器实现目录服务、事务处理、持久性、安全性等底层系统逻辑。企业级Java（Java 2 Enterprise Edition）的示意图。J2EE构架划分为表示层、业务层和数据层三个层次。在表示层，支持Java应用、在浏览器中的小应用程序、Corba客户端、以及Web客户端；在业务层，通过EJB Beans来实现业务逻辑，并运行在支持EJB的应用服务器中；数据层同样支持各
27、种数据库管理系统。表示层和业务层之间主要通过RMI-IIOP进行通讯；业务层和数据层则通过JDBC和SQL/J进行连结。J2EE使用的是业界的标准，而不是一个厂商的标准。特别是对OMG的Corba标准有很好的支持。它能够在各种不同的硬件平台和操作系统上运行。J2EE规范里包含了多种技术，并形成一个有机的整体：EJB：企业级Java组件，能够封装复杂的业务逻辑，并在整个系统范围内重用，支持远程调用和集群；RMI-IIOP：远程方法调用协议，支持Java程序象调用本地对象一样调用远程对象，该协议既支持Java本身的RMI调用，也支持CORBA的IIOP协议，因而能够与CORBA服务进行互访问；JD
28、BC：提供Java程序访问数据库的标准接口；Servlet：支持动态地生成html页面，用于基于浏览器的应用开发；JSP：能够通过混合编写java和html脚本，动态地生成html页面，比编写Servlet的开发效率更高；JTA：Java事务接口提供对事务的支持，包括分布式事务；JavaIDL：允许Java对象访问外部CORBA对象；JMS：Java消息服务，支持可靠的点对点、发布/订阅方式的消息传输；JNDI：Java命名和目录服务，支持按照名称来查找资源；JavaMail：提供在Java里面发送和接收电子邮件的支持；JAF：被JavaMail用来处理MIME数据；JAXP：Java处理XM
29、L文件的标准接口，支持SAX和DOM API；JCA：允许遗留的信息系统提供出适配器接口，与J2EE应用程序进行整合；JAAS：支持基于用户的认证和授权模型；J2EE的特点在于：支持所有的硬件和操作系统平台，使用户在操作系统和硬件的选择上具有更大的自由度；技术规范更全面，对企业级应用的支持更强大；具有“编写一次，到处运行”的优点；系统的可扩展性更强，后期维护费用较低；适合大型的系统和关键的业务；现有标准，后有实现，标准的设计很完善；只需要用Java一种语言，开发效率高。4.1.4MVC处理模式MVC是Model/View/Control的缩写。Model/View/Control是软件设计的典
30、型结构。在这种设计结构下，一个应用被分为三个部分：Model、View和Controller，每个部分负责不同的功能。Model是指对业务数据/信息的处理模块，包括对业务数据的存取、加工、综合等。；View是指用户界面，也就是面向用户的数据表示，Web的视图可以是HTML页面，也可以是图片或者其他媒体；Controller则负责View和Model之间的流程控制，也就是完成两个方向的动作：1.将用户界面(View)的操作映射到具体的Model，以完成具体的业务逻辑；2.将通过Model处理完的业务数据及时反应到用户界面(View)上。具体地说，视图可以用JSP或者HTML来定义，模型可以用Ja
31、va对象来定义（通常称为Java Bean），控制器可以通过Java对象的动作类来定义。以下是MVC架构的处理流程：MVC架构使得应用程序的结构更加清晰，通过将代码按照层次划分为业务逻辑/数据、用户界面和应用流程控制这三个层次，增强代码稳定性。我们知道，对于Model、View、Controller这三部分功能来讲，View的实现一般是由界面设计人员和界面程序员来完成，Model则是由业务逻辑程序员来完成，Controller则一般由负责整体控制的程序员来完成。Controller部分的代码比较稳定，一般会实现一个通用的架构；而Model则跟随商务流程的变化而变化；View的更改则是随着用户需
32、求的更改而更改。这种模块功能的划分有利于在代码修改过程中进行模块的隔离，而不需要把具有不同功能的代码混杂在一起造成混乱。对于项目开发而言，有利于在项目小组内按照小组成员各自的擅长进行分工，有利于三个部分并行开发、加快项目进度。4.1.5XML技术XML即Extensible Markup Language(可扩展标记语言)的缩写。XML实际上是Web上表示结构化信息的一种标准文本格式，它没有复杂的语法和包罗万象的数据定义。XML同HTML一样，都来自SGML(标准通用标记语言)。SGML是一种在Web发明之前就早已存在的用标记来描述文档资料的通用语言。但SGML十分庞大且难于学习和使用。鉴于此，人们提出
