1、行政问责制软化运行的制度根源 行政问责制软化运行的制度根源分析 傅 小 随 行政问责制虽然已经被引入到我们的政府管理之中，从中央政府到各级地方政府纷纷出台了内容大同小异的问责办法或规定。这些以政府规章或内部文件等形式建立起来的责任制度，其中确实也有一些让社会公众高度期待的内容。但从几年来的运行实践来看，问责制的运行效果却不免让人为之失望，没有很好地发挥出应有的奠定责任政府基石的作用。其中一个重要方面就是问责制在许多情况下难以将各种错误责任落实到真正主要的责任人身上，处罚更是常见避重就轻、不能到位的情况，因此总是给社会公众产生一种强烈的隔靴搔痒的感觉。这正是问责制软化运行的典型特征，需要我们认真
2、从制度设计和运行机制上加以分析研究，以找出矫治之策。一、 行政问责制软化运行的表现及其危害性所谓软化运行是说实践中的行政问责制往往不能有力地解决政府管理过程中的责任缺失问题，责任追究不是闻风而动、雷厉风行、果断严格，相反常常是麻木不应或者躲躲闪闪、行动迟缓、绵软无力、避高（职位）就低甚至碌碌无为、粉饰太平，或者前脚浮皮潦草、敷衍处理一下，后脚迅即变相让责任人起死回生甚至委以重任，使几乎任何重大事故甚至灾难性事件的责任追究都最终落空，无人买单，从而客观上起到对随意行政、过失责任、不作为甚至渎职行为的放任纵容作用。这种情况虽然不是行政问责制运行的全部表现，但类似现象事实上也确实比较泛滥，已经不是一
3、种局部问题。在几年前问责制被普遍引进行政监督体系之前，我国政府管理的各个领域也都存在着关于特定工作责任追究的各种办法和途径，散见于各项专门法规制度之中。深圳更是率先制定了行政过错责任追究办法。而现在的问责制则不区分部门业务工作内容，是专门系统地对行政行为责任及其追究办法的一般性制度规定。它的重要特点和价值就是责任追究的专业化、制度化和科学化，比之分散地针对各项专业工作的责任制度规定，它能够做到严密完整，不留漏洞，且可以由政府、职能部门和行政监察部门专责运作，从而应该体现出更强的监督效果，展现制度化问责的强大力量。但实践中问责制的软化运行却让这种制度化问责的效果大打折扣，其中必有这项制度本身及相
4、关环境因素的原因。行政问责制软化运行的典型表现之一是制度运行启动困难甚至无法启动，从而导致责任事件不能查处，问题不能解决。我们的问责制时代是一个信息时代，也是一个网络民主时代。政府工作责任事件如果涉及公众利益或者老百姓个人利益，就难免被迅速公之于众，被全国甚至全世界所知晓。这时候，如果政府的责任事件调查启动早，问责及时，对责任人的处理恰当到位，事件的社会效果往往能够由负转正，同时相关工作也容易得到正面促进。反之，则责任事件社会效果的负面性就会成倍放大。这可以视之为政府问责制度的一个基本规律甚至是常识。但非常奇怪，公众观察到的现象是，很多的政府工作责任事件在吵嚷到全国甚至全世界的时候，各个级别的
5、问责制却缄默沉静，未见启动。平息事件、规范问责、改进工作的良好时机一再被错过，直至整个当地政府在世人心目中留下难以磨灭的丑陋印象，问题依然如故，不能积极通过问责制得到解决甚至改善。近年来被淹没于网络和媒体的口水汪洋大海之中的一些地方当局，最终不以正面启动问责制解决问题，使问责制空有虚名、束之高阁，就是这个病症的非常典型的症状表现。问责制软化软到根本无法启动，使这个制度的存在失去全部意义。行政问责制软化运行的典型表现之二是制度有时虽然能够运行，但却启动迟缓，久拖不决，从而直接导致责任事故由小变大，并让问责制失去威力，造成“迟到的公正等于没有公正”的被动结果。事实上，许多政府工作责任事故的调查难点
6、往往不在事件本身，一些事件的是非功过简单明白，没有重大疑问，责任人也一清二楚，不可回避推卸，但问责制却常常在这样的正常事件处理面前畏葸不前，问题得不到迅速解决，责任人依然故我，得过且过甚至理直气壮地行走于人面之上。问责制的这种病症给社会公众留下的是政府部门官官相护、或者因为责任人有很深“背景”而不敢处理、或者是在某些剌儿头面前表现得欺软怕硬等等坏印象，使社会特别是基层百姓更加相信权势政治逻辑，相信天无公理可言，只有权力大小之分。这是对人心的一种潜移默化的荼毒，后果十分严重。行政问责制软化运行的典型表现之三是敷衍塞责、避重就轻、应付了事，甚至寻找“替罪羊”，把问责变成走过场，造成处理结果和责任轻
7、重的严重不对称，把问责制表面化、虚无化，成了“过场性问责”或“结果型问责”、“算账式问责”。紫金矿业严重污染事件的问责结果就是例证。（详见2010年7月25日南方都市报）。行政问责制软化运行的典型表现之四是回避实质责任，以非问责手段代替对责任人的处理，或者以与责任事故关系不大的其它理由对责任人施以轻微处罚，而将事故责任置诸不问。公众常见的对事故责任人“调离原工作岗位”或者调离原工作地点来代替责任处罚，就是前者愚弄公众的一个手法。而用“未经组织同意使用统一口径擅自发表言论”罪名对公然说谎官员进行处罚，就是后者的一种典型表现，目的都是避开问题症结，顾左右而言他。这种只从违犯本部门、本系统内部或行政
8、体系内部规定的角度处罚责任人，却回避事故责任给社会公众、给国家甚至给政府自身造成损失的做法，进一步形成对政府形象和声誉损害，带来一种政府与社会关系的恶性循环。行政问责制软化运行的典型表现之五是先草率问责，平息事件，对责任人给予形式上的处理，给公众舆论一个简单交代，尔后再直接或者变相启用受处理责任人，使得许多涉及国计民生、公众生命财产安全的重大恶性责任事故的真正担责者虚化为事故责任官员的仅仅半年或者一年的任期。二者的轻重比例失衡达到可怕的程度。二、 行政问责制软化运行的制度根源行政问责制是我国政府管理引入的一项新制度，旨在强化责任观念，提高行政效能，规范行政行为。但实践中一些地方问责制软化运行的
9、情况表明，这项制度目前还处在很不成熟的阶段，存在不少漏洞，效果不如人意，需要不断完善。这个前提就是清醒认识其软化运行的制度根源，探索其症结所在。为了全面考察行政问责制存在的问题，需要将其放置于整个行政体制的大框架上，既解剖其内部结构上的缺陷，也分析行政体制大框架因素在外部对其运行的重要影响，从而得出一些针对性更强更全面的结论。首先，从行政问责制内部结构来看，导致其软化运行的一个重要原因，应该是在针对每一个责任事件个案来启动该项制度运行问题上缺乏一个重要的点火装置，使得它能够在获得任何责任事件发生的信息后，第一时间能够及时和肯定地启动问责程序，不需要任何来自上级部门或上级领导的指示，也不受各种外
10、在因素的干扰。只有这样具备自动点火功能的机制，才能保证凡有责任事件，问责程序必定启动。否则，问责制就沦为一种选择性发挥作用的畸形制度，其危害性将大过制度本身存在的价值。目前的问责制某种意义上说就是这样一种选择性启动的制度，因为它在设计上缺乏这样一个机制。例如我国某城市政府的行政问责制度对问责程序启动的规定如下：（一）通过以下渠道反映有问责内容规定情形的，由市监察局进行初步核实：1.市级机关及其领导的指示、批示和通报；2.市长、副市长、市长助理、市政府秘书长提出的意见建议；3.人大代表、政协委员通过议案、提案等形式提出的意见、建议；4.行政机关、监督机关和司法机关等提出的意见、建议；5.公民、法
11、人和其他组织的检举、控告；6.工作检查和考核中的意见、建议；7.新闻媒体的报道；8.其他渠道反映的问题。（二）经初步核实，反映情况存在的，由市监察局向市人民政府提出书面建议。（三）经市人民政府党组会议、常务会议审查批准后，由市人民政府决定启动问责程序。市政府办公室协调市监察局、市人事局、市审计局、市政府法制办等有关部门组成调查组进行调查。从这个规定我们可以看到，这种制度设计使得行政问责的程序启动成为了一件十分困难的事情，不仅环节过多、步骤复杂，而且有重复性，且不分责任人职务高低、责任事件恶劣程度和影响大小，一律要上达最高决策层并经审查批准之后才能够启动调查程序。在这种情况下，显而易见问责实际上
12、难于上青天。因为所谓会议审查过程实质上往往是一个意志作用过程，在现实条件下，任何一个与会人员的排斥、阻挠或者加入私人利害因素的举动都比较容易延迟甚至阻断问责程序的启动。特别是其中一把手的态度更是起着决定性作用，因为一把手的“级别、经验、信息有优势，集体决策中处于会议主持者和讨论的总结者地位，这种优势使其很容易从集体的平等一员转变为最后决定者，从班长变为家长”。而能否将问责事项列入会议议程的诸多前置环节也很容易将问责个案虚化。所以我们看到，制度设计上的这个会议审查环节恰好给弱化问责制作用留下了最便利的条件。实际上，只有在需要追究一级政府重要职能部门的主要负责人的主要责任的情况之下，问责程序的启动
13、才有走此程序的必要，对其它政府工作人员的问责就完全可以由监察部门自行决定，且凡有责任事件必须启动问责。这样才能保证在多数情况下问责制是灵敏的和有效率的。及时启动程序才能及时查清责任事件、查处责任人并纠正事件错误，而迟迟不能启动甚至在个人因素干扰下导致最终都不能启动的问责制，无疑是一个僵化甚至是死亡的制度，必然导致纵容扩大不负责行为的后果。其次，问责制的内部结构设计还存在另一个严重问题，就是对已经发生的责任事件及其责任人是否问责、问什么责以及问责到什么程度这些关键问题的答案，要取决于权力特别是政府领导机构组成人员的意志及他们对责任事件的认识，而不是取决于既定的客观标准，因而体现出一种明显的人治色
14、彩，主观成分过于浓重。法律对违法犯罪行为的处罚一般都有比较明确的标准。客观性的标准使得司法审判能够大大减少人为因素的干扰。这也是法治精神的一个重要方面。而目前的行政问责制一般都缺乏可直接操作的比较明确的标准，替而代之的是一些模糊的原则性的规定。这些规定的弹性非常大，可以因为各种似是而非的理由或者人情因素而随意解释和运用。因此，行政监察部门的专业性在这里得不到体现，不能够比较自主地对一般性的责任事件进行科学判断。这样的制度给敷衍塞责、避重就轻等做法大开了方便之门，同时也给双重标准甚至多重标准的问责创造了条件，不仅产生不了正面效果，反而因为不公平而挫伤负责任者的积极性，也是造成制度软化运行的重要原
15、因之一。再次，从行政问责制背后的大框架因素来看，不完善的公务员制度容易导致行政问责偏软偏轻。不区分政务类和业务类公务员的制度，责任界限也比较模糊。副职、非领导职和下级职位被摆在和主要负责人同等级的责任平台上，身份也没有区别，这使得问责重心往往在次位不在主位、在下位不在上位，并且处理措施尽可能从轻不从重，因为例如撤职和开除公职之类的处罚一般会毁灭一个责任人一生的职业积累和后续的生存保障。而如果问责总是倾向于追究本来就实行任期制的政治家身份的主要负责人，那么这个问题就将不存在。这是一个十分令人困惑的基础制度性问题。另外，大框架因素中还存在一个问责制与各种单位性、部门性、专门性责任追究办法的关系问题
16、。由于目前版本的问责制的笼统性，它和那些已经存在的和后续仍然在新推出的各种不同适用范围的专门工作责任追究办法之间无法实现准确对接，使得许多情况下同一件责任事故的处理可以选择性运用一个或者多个不同的处理措施，而选择的决定因素就主要是主观性的对事故危害性的判断角度。这样，问责启动之后要么面临无所适从、眼花缭乱的情况，要么就习惯性地从内部危害的角度选择处理办法。近年来发生的很多责任事故都带有这样一个明显特点。例如某一个责任事故的实质是无视法律法规和群众利益而造成了对公众利益的巨大损害，但人们发现问责的指向和依据却是责任人违反部门规定、抹黑单位形象。我们可以看到，这种问责指向和依据并非完全没有道理，但
17、它却是典型的舍大取小，目的和意义主要是部门领导对责任人发泄愤怒和给公众舆论一个虚与委蛇的交代，而从法律法规和公众利益角度对责任人的处理依据却完全被丢弃了。面对这种不合理的问责选择，目前版本的问责制总体上没有细致规定来防止和克服。这是导致公众对问责制渐失信心的重要原因。最后，问责制和干部人事管理制度的不匹配形成一个缝隙很大的制度接口，把问责制的终极威力和信誉几乎漏失殆尽。一系列严肃重大责任事故的问责，除了涉及刑事责任者之外，最高的“处罚”一般也只是对直接责任人处以免职。这种“处罚”本身事实上并不是真正的处罚，已经显得非常轻飘乏力，因为责任人的待遇没有受到任何影响，仅仅是暂时失去原来的工作职责而已
18、。可以说个人并没有为责任事故承担任何东西。然而，即使是如此轻松的处罚也会在很短时间内被原级复职所抹消。许多责任官员复出的安排者纷纷声明“符合程序”的情况恰恰表明，两个制度之间存在合理联结和调整的必要性。三、 以科学设计完善行政问责制并推进其有效运行如果能够实质性改变行政问责制的软化运行状况，就需要根据上述分析分别从内部结构与机制、外部环境框架因素及内外部诸因素的相互关系上着手完善现行行政问责制，增加它的活力，减少它的漏洞，使这个制度能够在运行表现上真正强大起来。内部结构与机制上的完善首先应该考虑在区分责任事故和责任人等级的基础上，给问责制加装能够自动点火的启动装置。这个装置的关键部件就是一个高
19、灵敏度的感知-点火器，在获得任何责任事故的信息之后，迅速启动问责调查程序。这个点火装置一般情况下设置在监察部门，职能要求其启动程序无前提条件，迟启动和不启动即为不作为，职能部门和责任人自身自动转化为追责对象并且必须受到相应处理。启动的推手包括舆论监督和群众监督等等；其次，不同类型的责任事故的处理要有一套可以量化比照着进行操作的明确标准，对于规定之内较低等级的责任事故和责任人，监察部门可以自行做出相应处理决定。对于规定上更高级别的责任事故和责任人，监察部门则可以根据自身的专业能力提出相应处理建议，报政府核准（而不是研究批准）后做出。这样，行政问责将开始实现“由弹性问责向刚性问责的转变”，最重要的是应该“制定统一的行政问责法律法规实现问责制的制度化、规范化和法制化”外部环境框架因素在当前条件下可以做到的改善努力就是对不同部门、不同系统内部门的专门工作责任处理办法统一确定一个问责等级和类型适用准则，至少是确定不同专业工作责任处理办法的选择原则，结束现实中经常就低不就高、就内部规定不就法律法规和随意选择处理办法的状况。在此基础之上，努力推动问责制和干部人事制度管理上的无缝隙联结，并推动其它领域的基础改革，让问责制既能够迅速有力地处理一切责任事故和责任人，同时其问责效果又能够持续生效，不因领导人中的个人意志的改变而改变，真正起到强化责任意识、规范行政行为和促进建设责任政府的作用。
