1、问题；对策RESEARCH ON THE PROBLEMS AND COUNTERMEASURES OF “URBAN-VILLAGES” RECONSTRUCTION -TAKING GUANGZHOU AS AN EXAMPLEABSTRACTVillages existing in Chinas urbanization is the universal and unique phenomenon. Along with the development of urban economy, urban size increasing dramatically speed, villages
2、 with urban development also forms gradually. City village reconstruction is a city of modernization way is a great significance of the work. Therefore, the study of the transformation of urbanization midtown is of important theoretical significance problems and practical significance.Taking Guangzh
3、ou as the study area in this review, the research of villages, on the basis of suburban urbanization theory, using dual structure theory and sustainable development theory, analyses the causes of the formation of villages in Guangzhou city, the type, the transformation situation villages such as Gua
4、ngzhou villages, discusses the existing problem and the necessity of reform, and then puts forward the city village reconstruction ideas and countermeasures. In order to avoid new villages phenomenon to appear vicious circle, this paper finally discusses this and think and puts forward some correspo
5、nding measures.Key words: dual management structure; “urban-villages” reconstruction; question; countermeasure1 绪论1.1 研究的目的和意义随着我国城市化进程的加快，城市快速扩，对土地的需求更加迫切。“城中村”，这一名词对于我国正处于加速城市化进程的不少城市来说并不陌生。在一些城市尤其是经济发展较快的城市中，昔日的城乡结合部逐渐成为城市部地域，城乡结合部中的农村也被包围在城市地域之中，导致部分城市的城中村大量出现。但由于各地政府在处理城郊农村时所采取的政策不同，特别是我国长期实行的人
6、口、土地的城乡二元制度的影响，村的土地、人口、规划、管理都没有纳入城市体系；再由于在城市化进程中，城市的发展、土地的升值导致城中村以收取租金为主要特征的集体经济不断壮大；城中村存在治安、卫生、消防等大量的隐患，从而出现了诸多社会和环境问题。“城中村”的存在严重影响到城市的进一步健康发展，影响到城市化进程，已到了必须综合治理的境地。在城中村的改造上，问题相当复杂，涉及到多方的利益博弈。对于城中村的研究需要综合城中村表现的多个方面，透过现象，抓住本质。本文力求系统总结相关研究成果，以市城中村改造作为具体研究对象，根据市在城市现代化进程中对城市发展的要求、规划和市城中村的分布特征，探讨城中村的形成原
7、因、存在的问题、改造的困境和难点，最后针对这些问题、难点提出一些建议和对策，希望能为正在进行的城中村改造，或将要进行城中村改造的有关政府部门决策提供一些有价值的参考意见。1.2 国外研究现状综述1.2.1 国外相关研究城中村问题是中国由于传统的城乡二元体制，在快速城市化、现代化的进程中出现的中国特有的新问题。国外并没有该方面的直接研究。但通过对于国外大量城市发展文献的研究，我们还是能找到一些与“城中村”相关的研究论述，尤其是一些工业化与城市化理论、人口与劳动力的迁移理论、城市经济与社会和谐发展理论等等，这些一直都是西方学者们研究重点领域。这对我国的城市化进程及城中村问题的治理有很好的借鉴意义。
8、国外城市发展进程中与“城中村”相关的部分研究论述可体现在以下几个方面：（1）城市边缘地带研究现在公认的最早涉及城乡边缘带概念的学者是德国地理学家路易斯（L.Louis），他在1936年研究柏林城市地域结构时发现，某些原属城市边界的地区，后被建成区所侵吞，成为市区的一部分，他称之为城市边缘带1。到了20世纪50年代奎恩（Queen）和托马斯（Thomas）将大城市的地域结构分解为城（inner city）、城市边缘区（urban fringe）、城市腹地（urban hinterland）三个部分，明确提出了“城市边缘区”的概念，开创了城市边缘区研究的先河。20世纪40至60年代涉及到城市地域结
9、构的自然界限划分及特征的探讨，但理论和应用研究70年代才开始，主要研究容可以归纳为:地域结构特征研究；郊区特征研究；城乡连续统一体的研究；城郊农工综合体的研究；地域差异研究；城市化阶段和地域空间配置研究2。（2）城市蔓延现象研究城市蔓延现象最早出现在以美国为主的发达国家。很多学者认为城市蔓延是指城市化区域向未城市化区域的不相称的扩，其特征是城市边缘大片较高容积率、建筑密度住宅的开发使城乡之间的界线日趋模糊。与欧美发达国家的城市蔓延相比，发展中国家的城市蔓延过程则要显得更加剧烈。新加坡学者研究了印度尼西亚首都雅加达的城市蔓延后，发现其特征是沿着发展走廊的典型郊区化蔓延，它已经超出了城市总体规划的
10、畴，其结果导致了城郊乡村面临毁坏，而代之以更有利、更高强度的土地利用方式3。（3）都市村庄在国对城中村研究中，曾把城中村称作“都市村庄”。然而在国外的研究中，“都市村庄”与城中村在实质容上却有很大的差别。早期研究中，有学者将大城市周围农村地区的城市化边缘称为都市村庄，里面住着大财阀、公司秘书、有一定资金的退休工人、传统农民等几类人。美国学者Johnston主编的人文地理学辞典中将都市村庄定义为“一种居住社区，居民具有相同的或相似的文化或种族特征，常位于城或转型地带，是移民进入城市的聚集点” 4。美国著名城市经济学家利文（Sullivan）在城市经济学一书中，给都市村庄的定义是“现代城市郊区的次
11、中心”，是一种“在生活、工作、游乐中，人与人、人与自然之间达到和谐关系的这样一种地方” 5。国外学术界没有对城中村进行专门研究，但由于城中村产生的本质是城乡冲突、城乡融合，从这个角度去看待国外在城市边缘地带、城市蔓延和都市村庄等方面的研究成果，还是可以给我国城中村的研究提供一定的参考和借鉴价值。1.2.2 国相关研究国学术界在不同的历史时期，从不同的角度对城中村进行了研究并探讨了城中村改造的可持续发展模式。在20世纪80年代初，我国刚刚实行改革开放政策，国形成百业待兴的局面。这个时期，我国农村处于独立于城市之外的阶段，学者也将城市附近的村落作为独立的地域系统做单独研究，很少涉及这些村落与城市的
12、关系。1986年农村聚落地理学家金其铭对浙一带农村聚落的研究，发现了“近城聚落”的独特形态及其特殊的社会经济特征，并预测这些村庄将会“在亦城亦郊（村）的地方住着亦工亦农的人” 6。 进入90年代后，有关城中村的研究主要集中于以下方面容：周大鸣（1993）在外来工与“二元社区”珠江三角洲的考察7中，通过对市三个城中村的研究发现:由于行政管理不统一，居民住房面积太大，社区改变太快而带来文化适应问题，导致这类社区是城市综合治理的关键地区；由于户籍管理制度的城乡分离，土地管理制度的城乡差异，导致无规划、高建筑密度的村落难以融入城市之中，使得这类社区城市化进程非常慢。田莉（1998）在“都市里的村庄”现
13、象评析兼论乡村城市转型期的矛盾和协调发展8以及房庆方（1999）在我国城市化进程中遇到的政策问题9中从村镇预先规划、城市发展统一规划、出台规的城中村法律法规政策等角度提出对策，同时指出在城中村改造过程中，一定要因地制宜，不能采取一刀切的政策，制定相应的政策，对集体土地的出租、建设、出让规化。吴晓（2001）在城市中的“农村社区”流动人口聚居区的现状与整和研究10中，从流动人口的角度来研究城中村的问题和影响，提出在进行改造和整合时，既要限制建设规模，还要控制人口规模，完善流动人口安置和住房租赁市场，从经济、社会、政治政策等方面多管齐下，由改造单位牵头，组成包括规划师、工程师、经济学家、社会学家等
14、专业人士在的联合公司进行操作。崇洲（2002）在试论促进产权明晰的规划管制改革11中，从控制层面分析了城中村管理混乱的原因是由于宅基地制度的存在，使得这些土地未能及时收归国家所有。他运用科斯的新制度经济学中的交易费用理论、产权理论提出了改造城中村的建议，即“产权清晰、区域规划、加强法治、经营城市”。王先文（2002）在城中村的亚文化性探讨12、胡莹（2002）在城中村的文化冲融以市石牌村为例13以及周锐波（2004）在城中村的文化透视14中均对城中村现象从文化角度进行了研究，指出城中村的城市化不是单纯的物质形态的转变，而是经济、社会、文化、景观等多元的转变，村民将会面对农业文化与现代都市文化、
15、本土文化与外来文化的冲突和融合。政府应积极引导、引进市场机制、重视公众参与、加强传统文化保护、加强城乡结合部的规划建设等方法，走涵式城市化道路。闰晓培（2004）在快速城市化地区城乡关系协调研究15中，分析了城中村改造中出现的问题和矛盾，认为城中村问题的核心在转制以后村集体股份制公司的管理以及村民的出路问题和适应外来流动人口需求的城市住房供给问题，提出了改造的新思路，即构建“政府村民开发商”的利益均衡机制以改造其物质环境，提供智力支持和教育补偿以改造村委会及村民的多样化模式。龚兆先（2004）在利用城中村自然优势完善城市生态景观体系16中对城中村提出生态改造的理念。对于城中村的改造，应充分利用
16、现有的自然优势，因地制宜，采用生态的方式来改造，建立生态城市的总体战略。回顾对城中村的研究历史，我们发现各个领域的学者提出了丰富的对策，已经取得了一定的突破，但又面临着许多新的问题，例如：城市开发过于迁就行政隶属、土地所有制，以至延误改造的最佳时机，使得民房区位价值在城市中日益攀升，最终导致开发成本过高；民房位于景观控制带，由于容积率严格控制而使局限于此地的开发活动无利可图，导致该类地区终日处于建筑控制中而无法改造；局部开发收益与成本形成逆差，导致城市建设无法顺利进行等。“城中村”的改造必定是一个艰难的产权重新界定和社会关系网络重组的过程，必须创造一种使各方共赢的合约安排才能顺利进行。而这些仍
17、需要进行深入研究和探索。1.3 研究的基本容和方法本论文首先从我国城中村的现状出发，深度剖析“城中村”现象形成并存在的原因，在此基础之上，介绍市城中村的历史和现状、形成与改造，从而总结归纳出城中村改造中存在的问题并进行原因分析，提出城中村改造的对策建议，这一部分是论文的中心部分。最后，得出研究结论与研究不足，并提出完善城中村的对策建议，以求在新的历史时期探索出可行的城中村改造新模式，为建设行政主管部门的管理工作提供参考。本论文主要运用归纳法和案例法两种研究方法去认真阅读关于城中村改造的文献资料，从中得出城中村改造共同存在的问题，形成自己的观点，并以市作为重点研究对象，为其他城市进行城中村的改造
18、提供借鉴。2 我国城中村现象形成的原因分析2.1 我国城中村现象概况城中村现象是近些年来出现的一个棘手城市问题。城中村作为流动人口大量聚居的地点，在我国城市化过程中发挥了一定的积极作用，不仅在政府住房保障职能缺位的情况下为外来人口提供了其可支付得起的住房，也为城市化扩过程中的失地农民解决了失地后的收入来源问题，部分弥补了政府低价征地而对其生活造成的困难。但是，未进入拆迁程序的城中村及其周边地区治安问题仍然比较突出。具体表现在刑事案件、犯罪主体集中在城中村，流动人口遭侵害、消防安全、交通安全及“黄赌毒”丑恶现象突出等。城中村有限的教育、医疗、就业、社保等资源和设施与众多的人口形成强烈反差，城中村
19、社会资源不堪重负，脏乱差现象严重，各类犯罪行为高发，消防、交通隐患突出，成为影响民生的焦点热点问题。2.1.1 城中村的形成对城市发展存在的积极作用（1）城中村吸纳了大量外来人口，减轻了城市安置外来人口的压力。外来人口，尤其是城中村中居住的非技能型劳动力在经济生活中扮演了廉价劳动力的角色，承担起城市最脏、最累、最差的工作，对城市经济发展做出了不可磨灭的贡献。市共有外来人口300万人，他们分布在各行各业，构成了城市劳动力大军的一个重要组成部分，对市经济发展起到了积极的作用。外来人口大部分居住在城中村里，可见城中村对外来人口有极强的吸纳作用。外来人口对城市经济发展做出了巨大的贡献，实际上是城中村起
20、到了一个“缓冲器”的作用，从某种程度上减轻了城市和政府的安置压力。（2）对村民而言，城中村起到了一定的社会保障职能。城市化的快速发展必然伴随着空间地域的快速扩，城中村的存在表明这些村庄并不是主动城市化，而是被动城市化的产物。在我国社会保障体系仍不健全的今天，城中村居民固守着的这片土地是保障自己未来生活的最后筹码，这也是城中村难以改造的一个重要原因。一项有关市城中村居民文化素质的调查统计表明，城中村居民文化程度大多数是初中或小学文化，一旦失去了土地，他们在城市就业的能力极其有限。很多村民赖以生存的基础就是村集体土地以及自己所拥有的宅基地。2.1.2 城中村的形成对城市发展存在的负面影响（1）对经
21、济的影响大量的城中村坐落在城市建成区部，占用了宝贵的城市建设用地，尤其是一些位于城市中心地带的村落，往往占用着城市级差地租最高、最宝贵的一类用地。这种用地本来是最适合作商业、办公和高级住宅的用地，实际情况却是在这样“寸土寸金”的土地上往往存在的是布局凌乱、基础设施缺乏、生活环境极差的“居住区”。 另外，城中村不仅从外观上看是城市建设的败笔，其人文环境更是恶劣，社会治安差，黄赌毒盛行，村人口素质低下，成年人文化水平低，普通市民往往不愿意与之为邻。因此，城中村附近的土地、房屋等资产的价值也会受到其影响而有所贬值。（2）对社会的影响城中村的出租屋容留了许多低收入、低素质、高流动人群。出租屋的分散性、
22、隐蔽性、低租金、无主管的环境客观上很适合犯罪分子生存。根据市公安局的统计，城市犯罪大多发生在城中村，约占70%多，所抓获的犯罪嫌疑人中，有80%是藏匿在城中村的出租屋中被抓获的，大约40%的刑事案件发生在出租屋或与出租屋有关。再者，城中村问题涉及农民的切身利益，缺乏技能的他们唯一的依靠就是土地，从某种程度上来讲，土地更像是对农民的一种社会保障。但是，随着城市现代化的进程，城中村面临改造的趋势是不可避免的，一旦失去了土地这个生活来源，农民在就业竞争市场中又处于劣势，难免对今后的生活产生后顾之忧。这种后顾之忧不仅在一定程度上形成了城中村改造的阻力，而且若处理不当将成为社会不稳定的因素。更有甚者，城
23、中村的村民依赖土地补偿、房屋租赁和集体分红等收益富裕起来，形成了“食利阶层”，这种不劳而获的思想对许多年轻人产生不利影响。变得一味贪图享乐、不思进取，于是产生了一种奇特的城中村社会现象“二世祖”现象。（3）对环境的影响在环境方面，城中村对城市的影响主要表现在其恶劣的环境影响了整个城市的面貌，造成城中村部的无序和混乱。由于城中村典型的城乡二元化结构和管理的混乱，导致了其在规划和环境治理方面的极度疲乏。由于缺乏控制和规划，城中村建筑密度高、容积率高，“水泥森林”、“一线天”、“握手楼”成为城中村建筑的一大特色。环境方面的无序混乱给城中村居民的生命安全、身体健康带来了极大威胁。首先是防灾隐患，其次是
24、卫生环境恶劣，最后是建筑部空间狭窄，通风、采光条件极差，缺乏公共交往空间。城中村的环境给城市形象带来了极其恶劣的负面影响，尤其是初来乍到的外来投资者和旅游观光者会对城市的总体印象大打折扣，很不利于城市美好形象的树立和美誉度的提高。城中村不仅阻碍了我国城市化的进程,也在一定程度上影响了城市居民的生活水平。随着城市进一步发展的需要,城中村问题已经成为各级政府在城市化进程方面关注的头等大事之一。2.2 城中村现象形成的原因分析2.2.1 城乡二元结构体制是城中村问题形成的根本原因改革开放至今，我国实行的仍是城乡分割的管理模式，最主要的表现就是城乡之间土地管理制度的差异。根据中华人民国宪法和中华人民国
25、土地管理法的规定，城市市区土地的产权属于国家所有，而农村的土地产权属于农村集体所有，农村的宅基地、自留地也属于农村集体所有，土地的所有者具有对土地实行占有、使用、收益和处分的权利。同时，我国法律规定，在城市的扩中，国家可以征用农民作为生产资料的农用土地，但是难以征用农民作为生活资料的宅基地。宅基地与城市市区的国有土地存在明显的产权差异，正是这种差异形成了城市部（城市与城中村）的土地二元结构。土地制度的二元性是城中村形成的最核心因素，城中村问题实际上就是村庄土地的使用问题。2.2.2 快速的城市化进程是城中村问题形成的主要外部推力城市化进程的快速发展和城区规模的急剧扩大，过去的村落置身市区形成城
26、中村，大多数城中村是由原来的城乡结合部演变而来。从社会、经济管理的角度来界定城中村区域，不仅包含了地区地理位置的因素，同时也包含了地区在社会、经济、文化等方面的一些涵。城市扩一般是由城市核心区首先向城乡结合部扩展，在城乡结合部周围，商业发达，人口流动大，对住宅的需求也比较强烈，优越的区位条件成为房地产开发的热点。因此，农用地被迅速征用进行建设，而村落则被保留下来。待到周围高楼林立、马路宽阔、地价上涨的时候，原来廉价的村落其价值也飞涨，这个时候，再想回头将其转变成与周边环境协调的建设用地，拆迁补偿费用和难度就更大了，因此这些城中村不得不继续保留下来，久而久之，就为现在的城中村问题埋下了伏笔。2.
27、2.3 经济利益的驱动是城中村问题形成的在因素随着农村人口城市化，廉租房屋需求的激增，形成城中村这种特殊的建筑群体和村落体制，这是村民追求土地和房屋租金收益最大化所导致的结果。城中村地理位置优越，土地实际潜在的利益很高。随着近年来经济的迅猛发展、重新调整城市规划，大扩充了城市的区域空间，城郊的农村不断被纳入城区围，城市功能的扩，使农村土地房屋日益升值，出租房屋成为获利丰厚的行为。因此，一无知识技能，二无劳动经验的城中村村民为了谋生，自然地选择了一条风险小但收益较高的“以地生财”之道。在利益的驱动下，村民想方设法最大限度地利用现有土地进行开发，其结果是村民建筑占地越来越大、楼层越来越高，形成了大
28、量布局混乱、密不透风的“一线天”、“握手楼”，城中村村民居住环境日趋拥挤、恶劣。2.2.4 对村庄历史文化的认同是城中村问题形成的文化因素城中村的产生有着深刻的社会历史与地域文化背景。从历史的角度看，城中村村民居住聚落的功能也在不断演变。最早作为传统农村中心，其主要功能是为村民提供居住栖息和剩余产品流通的空间。改革开放后，城市征用了城郊的部分或全部田地，一些村镇逐渐被包围在建成区，失去了原来农村中心的功能，这些村镇起初是在城市的郊区，然后位于城乡结合部，最后成为城中村。维系城中村村民关系的是传统农业社会的血缘关系和地缘关系，传统村落社会文化和风俗习惯，在这些城中村得到了很好的保存和发展。2.3
29、 我国城中村改造的必要性城中村是城市化进程中产生的社会问题，它的存在不利于改善投资环境和城市形象，也与建设现代化城市的目标不符。城市化是人口、产业、资本和市场向城市集中的过程，其中农村剩余劳动力和农村人口向城市集中是城市化的基本特征。我国目前这种城市化水平滞后于工业化的现象是我国经济结构调整中的一大问题，它制约了工业化和市场化的发展进程。因此，城中村的改造势在必行。2.3.1 城中村改造是加快城市化进程的需要城中村的改造不同于城市中的旧城改造，被认为是城市化进程中最大的难题。宅基地、自留地以及工业用地，祖屋、新房、出租房，合法产权以及违章、建筑，形成错综复杂的土地、房屋关系；村民、集体、开发商
30、以及全社会的利益，村民的眼前利益和长远利益，多方利益交织在一起。加快城市化进程，其主要任务是提高城镇化水平，使城镇化与工业化、市场化的发展相匹配，形成同步发展、良性互动的局面。城中村是我国农村城市化进程中出现的一个特殊历史性现象，积极妥善解决城中村问题，促进其经济管理体制和社会管理体制向现代化的管理体制和方式的转变，使城中村真正融入城市，对于加快城市化进程具有举足轻重的作用。2.3.2 城中村改造是提高城市土地利用价值的需要对于一个城市的宏观发展而言，城中村的存在导致作为城市宝贵资源的土地未能实现其效用、效益的良性循环，未能发挥土地的最大经济效益、社会效益和环境效益。很多城中村占据了城市比较优越的区位，但是在开发上却远远落后于其他区位条件差的城市地区。在我国土地资源日益紧缺，城市逐渐从粗放性的外延式扩走向集约性的涵式发展的现实情况下，改造城中村，盘活效益低下的城中村土地己经成为历史的必然趋势。2.3.3 城中村改造是加强城市社会精神文明建设的需要城中村村民虽然居住在城市中，但是他们原有的一些农村中的价值观念、思维方式、行为规等一下子不容易转变过来，在他们失去土地以后，他们把生存和发展的希望都寄托在房屋出租上，这样，
