1、对 一带一路 国际合作模式创新与对策的研究对“一带一路”府际合作模式创新与对策的研究陈玉荣近年来，区域一体化频繁被提上政府的议事日程，加强城市政府间合作是公共行政改革的趋势,也是当前行政科学研究的热点。通过优势互补,资源共享,加强地方政府间合作,对于提升合作城市乃至一个区域整体的竞争力具有十分重要的战略意义。所谓府际合作，是指一个国家内各层次(级)政府之间以相互需要为基础而展开的各种形式的合作，包括中央政府与地方政府之间的合作、地方政府之间的合作，以及政府部门之间或经由授权履行政府职责的其他公共组织之间的合作。在当代中国，地方政府间的合作可以是特定区域范围内诸多不同性质、类型和等级规模的地方政
2、府为应对区域一体化进程中日益增多的区域性公共事务，彼此互动协调，以实现互惠共赢为目标的合作行为。当前，国家提出和实施的一带一路建设不仅从时机、导向等方面有效促进了府际合作模式创新，而且要求在两个互联互通中促进和实现府际合作与“一带一路”建设的有机衔接，探寻“一带一路”府际合作模式创新的路径及其保障。更重要的是，“一带一路”战略提出以打造利益共同体和命运共同体为发展目标，更是一个全新的区域经济合作理念，其内涵甚至超越了现今全球区域经济整合的高级形式经济共同体，充分体现了和、敬、亲、融以及天下大同等中华文明的核心价值。尽管要达到这一目标仍需各方长期努力，但这一核心价值是“一带一路”战略的灵魂所在，
3、也是区域经济合作模式创新的基本前提。 一、“一带一路”战略为府际合作及其创新提供新导向。加强府际合作，是当前世界各国治理变革的基本趋势。当代中国的府际合作是在我国社会主义市场经济体制的确立、市场化的深入发展以及各地方政府利益关联化的制度背景下，作为市场主体和利益主体的地方政府在利益博弈中为了追求自身利益最大化而展开的各种形式的合作。从实际效果看，地方政府间的合作在推动当代中国的区域经济一体化、实现区域协调发展、控制和缩小地区发展差距以及维护民族团结和边疆稳定等方面发挥着极其重要的作用。然而，多年来，由于地方保护主义的作崇、尚未建立有效的合作协调机制以及缺乏相关法律和制度的保障，中国地方政府间的
4、合作在一定程度上影响了府际合作双方或多方的积极性和创造性，不利于开展广泛、深入和持久的合作，实现互利共赢。当前，我国进行一带一路建设为府际合作及其创新带来了历史性的新机遇，提供了新导向。首先，一带一路建设为在新常态下发挥国内各地区比较优势、展开府际合作及其创新提供了战略抓手。改革开放以来，我国经济发展迅速，取得了举世瞩目的巨大成就，一跃成为世界“第二大经济体”。然而，作为一个幅员辽阔的多民族国家，各地区、各民族经济与社会发展不平衡，总体上呈现出东快西慢、区域发展差距扩大的态势，由此带来一系列经济与社会新问题、新矛盾。在当前世界经济复苏动力不足、主要经济体纷纷寻找复苏之路、国内经济进入新常态之际
5、，中国共产党和中国政府以全球思维、世界眼光，立足国内国际，联系历史和现实，适时地提出了一带一路的伟大构想，在继续深化对外开放的同时，为通过府际合作及其创新来推动我国区域协调发展提供了战略抓手。推进一带一路建设，要求充分发挥国内各地区比较优势，实行更加积极主动的开放战略，加强东中西部地区的互动合作，统筹东中西部地区经济社会发展，培育国际经济合作新优势。这就要求中国中央政府和地方政府紧紧围绕一带一路建设，创新府际合作内容及其重心，推动国内地区之间的互联互通，特别是东中西部地区之间的互联互通，促进西部地区经济发展、控制和缩小地区发展差距及实现区域协调发展。其次，一带一路对西部地区有效承接产业转移具有
6、重要意义，为府际合作及其创新提供了新的空间。一带一路的一个重要目标就是扩大西部地区的对外开放水平，促进西部地区的经济社会发展，以缩小该地区与东中部地区，特别是东部沿海地区的发展差距。相信该战略实施必将沟通中国内陆中西部地区与中南亚和欧洲国家的联系，为西部地区及全国各地区的产品流人中南亚和欧洲市场提供一条通道，降低了中国产品运往国际市场的运输成本，并促进西部地区有效承接东部沿海地区，特别是东南沿海地区劳动密集型产业转移，利用自身比较优势快速发展本地区经济，提升开放型经济水平。最后，一带一路建设为东部沿海地区、中部地区与西部地区地方政府之间在对口支援中加强府际合作提供了新导向。对口支援政策是中国共
7、产党和中国政府在社会主义现代化建设时期，基于我国西部地区与东部沿海地区及中部地区在经济、文化和社会等方面发展水平存在的较大差距，以及地区之间资源分布的不均衡性和互补性的客观实际，为了控制和缩小地区发展差距，推动西部地区经济与社会较快发展，最终实现区域协调发展、民族团结和边疆稳定。改革开放30多年来，对口支援政策的实施有效地鼓励了东中西部地区之间的资金、物资、技术等转移流动，逐步完善了互助、互惠、互利的合作关系，并在一定程度上弥补了横向财政失衡，控制和缩小了东中西部地区之间的发展差距，维护了民族团结和边疆稳定。然而，多年来，在对口支援政策的实施过程中，由于我们更多地将对口支援看做是中央政府主导、
8、地方政府贯彻实施的政治任务型的发达地区对欠发达地区的单方支援，缺乏激励合作的长效机制及其保障措施，在一定程度上影响了支援方与受援方双方的积极性，不利于双方开展广泛、深入和持久的合作，实现互利共赢。一带一路的互联互通要求在新的历史条件下创新对口支援政策，强化东中西部地区地方政府之间的相互合作，共同建设一带一路提升开放型经济水平。为此，要全方位推进基础设施以及体制机制、资金流、技术流、人才流和信息流等层面的东中西部地区的互联互通建设，形成区域经济一体化或区域协调发展以及跨区域合作的大格局，互惠互利，互通有无。要有效处理好各方面的利益关系，确定能够兼顾支援方与受援方双方或多方利益的项目，拓宽合作领域
9、、范围及其内容，创新合作方式和模式，逐步形成对口支援的良性循环。要加快完善“一带一路”总体布局，通过签署东中西部地区地方政府之间的合作框架协议，携手制定整体规划，明确东中西部地区及其各地区内省市区在“一带一路”建设中的定位和职责，充分发挥各自的比较优势，在协同合作中全面提升开放型经济水平。二、在两个互联互通中深化和推进府际合作关系。“一带一路”首先是互联互通的战略，即中国与外部世界的互联互通，以及国内各地区之间、特别是东中西部地区之间的互联互通；不仅是基础设施上的互联互通，而且还是体制机制、资金流、技术流、人才流和信息流层面的互联互通。在新的历史条件下，推进府际合作及其创新要同推进“一带一路”
10、建设有机结合起来，紧紧围绕国际国内两个“互联互通”，加强和创新府际合作。首先，要把府际合作同推进中国与外部世界的互联互通有机结合起来，以府际合作创新推动中国与外部世界的互联互通。改革开放30多年来，我国的对外开放尽管是从沿海和陆路两个方向同时进行的，但主要还是以东部沿海地区为依托、以海路为主要通道的面向亚太地区和欧洲的对外开放。这是因为东部沿海地区交通通讯方便，工业基础相对好，技术及管理水平比较高，科技文化教育事业比较发达，与外部世界的联系相对密切。在东部沿海地区及其大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海等14个沿海城市优先实行对外开放，可以充分
11、发挥其比较优势，更好地利用其他国家和地区的资金、技术、知识和市场，推动该地区企业的设备更新改造和新产品、新技术的开发创造，增强产品在国际市场上的竞争能力，促使东部沿海地区及其14个沿海城市从内向型经济向内外结合型经济转化；同时，发挥其对内地的辐射作用，带动中西部地区的经济发展。与此相比，陆路方面的对外开放相对滞后，原因恰恰在于中国经济发展战略的重心在东部沿海地区，而西部地区经济发展相对落后。西部地区工业基础薄弱，基础设施建设滞后，交通通讯不发达，走出去的通道不多，而且这些通道还受到多种国内国际因素的掣肘而无法有效发挥作用。经过30多年的对外开放，我国逐步形成了以经济特区、沿海开放城市、沿江沿河
12、开放港口城市以及沿边开放城镇为层次序列的对外开放格局。实施一带一路战略，要求我们进一步从海陆两个方面推进对外开放和对外延展，特别是从陆路方面加大对外开放和对外延展，最大限度和最大可能地拓展中国的外部利益。为此，在今后一段时间内，东部沿海地区、中部地区和西部地区地方政府之间的合作项目应当紧紧围绕交通、通讯、能源设施等基础设施建设内容开展，推进国内地区之间、特别是东中西部地区之间的互联互通，为中国与外部世界的陆路互联互通奠定基石。同时，在中央政府的领导下，东中西部地区要通力合作，充分发挥各自的比较优势，积极参与高铁外交，共同推进国际骨干通道建设，逐步形成连接亚洲各次区域以及亚欧非之间的基础设施网络
13、，推进中国与外部世界的互联互通，以突破传统瓶颈对我国陆路对外开放和对外延展的束缚与掣肘。 其次，要把府际合作与国内各地区之间的互联互通有机地衔接起来，以府际合作创新推动国内各地区之间的互联互通。由于长期受制于国内多种因素的制约，特别是地理上的自然分割以及非均衡发展战略的影响，我国逐步形成了区域之间的发展不平衡，特别是西部地区与东部沿海地区之间发展差距较大，这种情况即使在国家实施西部大开发战略以来也没有从根本上改变。以地区生产总值、财政收入、国内投资、利用外资、技术市场成交额、高等学校数及其在校生数为例，东部沿海地区与西部地区之间存在较大发展差距。截至2016年底，东部沿海地区地区生产总值为37
14、8727.5亿元，西部地区为138099.8亿元，东部沿海地区是西部地区的2.74倍；东部沿海地区财政收入44007.05亿元，西部地区15874.99亿元，东部沿海地区是西部地区的2.77倍；东部沿海地区吸收国内投资2335293亿元，西部地区1325120亿元，东部沿海地区是西部地区的1.76倍；东部沿海地区利用外资29288亿元，西部地区622.9亿元，东部沿海地区是西部地区的4.7倍；东部沿海地区技术市场成交额56976812万元，西部地区12383771万元，东部沿海地区是西部地区的4.6倍；东部沿海地区拥有高等学校1096所、在校学生10976389人，西部地区拥有627所、在校学
15、生6205800人，东部沿海地区高等学校数及其在校学生数分别是西部地区的1.75倍和1.77倍。国内东中西部地区，特别是东部沿海地区与西部地区之间发展差距的拉大，必然影响各地区之间实现基础设施以及资金流、技术流、人才流和信息流的互联互通，进而影响中国与外部世界的互联互通，影响“一带一路”战略的推进。因此，国内地区之间的互联互通实际上就是一个地区之间协调发展、缩小差距的过程，要求进一步加强地方政府间的合作，破除地方保护主义藩篱，加大东中部地区对西部地区，特别是西部边疆民族地区的对口支援力度，以地区间的互联互通带动和促进西部地区，特别是西部边疆民族地区的经济发展。最后，根据两个“互联互通”的不同要
16、求，确定府际合作的内容和重点，以府际合作创新推动国际国内两个互联互通。在国外互联互通方面，以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容，按照中央政府的统一部署，在“一带一路”战略中加强东中西部地区地方政府问的合作，以府际合作创新推进“互联互通”建设，加快中国与外部世界的互联互通进程。在国内互联互通方面，东中西部地区不仅是基础设施上的互联互通，还是体制机制、资金流、技术流、人才流和信息流层面的互联互通，府际合作及其创新应当以此为主要内容和重点，加强东中西部地区地方政府间的互动合作，加大东中部地区对西部地区基础设施以及体制机制、资金、技术、人才、信息的对口支援。三、一带一路府际合作
17、创新的路径选择与法治保障。一带一路建设要求在两个互联互通中促进和实现府际合作及其创新与其之间的有机衔接，找准两者的契合点，在培育和发展开放型经济中加强地方政府间合作，加大对外开放和对外延展的力度，拓展中国的外部利益；要从内容和类型上完善与创新东中部发达地区对西部欠发达地区的对口支援政策，控制和缩小地区发展差距，实现区域协调发展；要从法律层面上对一带一路府际合作进行制度设计，使之法律化，依法规范府际关系。首先，在培育和发展开放型经济中创新府际合作，在合作中实现利益共享、构建良性产业转移机制以及探索经济协调发展的跨区域合作模式。2015年3月，国务院授权国家发展和改革委员会、外交部、商务部联合发布
18、的推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动要求：“充分发挥国内各地区比较优势，实行更加积极主动的开放战略，加强东中西互动合作，全面提升开放型经济水平。”因改革开放以来，我国的对外开放主要是发展外向型经济，通过引进国外资金、利用国外技术、依靠出口和增加外汇储备等方式推动国民经济发展。经过30多年的发展，今天的中国不仅资金雄厚，而且有些技术(如高铁、核电、光伏、航天、卫星导航系统等)已经处于国际领先水平，而且产能过剩。因此，对外开放不能重复以往只是引进国外资金、利用国外技术和增加外汇储备的方式，更重要的是要让中国的资金、技术以及过剩产能走出去，使其在国际市场上流动和活跃起来，实现资
19、源在世界范围内的最优配置，发展开放型经济，并且不断提升开放型经济的水平。在此背景下，进一步推进府际合作及其创新，要求发挥各地区比较优势，合力培育和发展开放型经济，在合作中实现利益共享；构建东部沿海地区与西部地区的良性产业转移机制，确保互利共赢；探索地区间资源互补、经济协调发展的跨区域经济合作模式。其一，发挥地区比较优势，合力培育和发展开放型经济，在合作中实现利益共享。东中西部地区地方政府要依据各自的比较优势，通过制定、签订和实施有效的合作协作政策、协议及其措施，推动跨区域合作互动和产业聚集，培育和发展开放型经济。为此，在当前和今后一定时期内，东中西部地区地方政府要围绕“一带一路”战略，通过府际
20、合作，合力打造新疆丝绸之路经济带核心区、加快建设广西北部湾经济区、建设内蒙古联通俄蒙向北开放的重要窗、打造云南大湄公河次区域经济合作新高地、推进西藏与尼泊尔等国家边境贸易和旅游文化合作，等等。鼓励企业积极主动地参与价值链分工，在协同促进企业整体竞争优势提升以及企业所在行业盈利能力提高的同时，分享企业及行业成长的溢出效应，实现东中西部地区经济的可持续发展。其二，构建良性产业转移机制，确保互利共赢。东中西部地区地方政府要充分利用府际合作(包括对口支援区域)等合作平台机制，将承接东部沿海地区产业转移的工作与构建东中西部地区互动发展的产业合作体系相结合，积极构建良性产业转移机制。在平等自愿、合理有效的
21、原则下，以西部地区产业发展需要为基础，优先转移有利于西部地区长期发展的产业；鼓励东部沿海地区经济效益优势大的龙头企业作为产业转移的重点对象，为西部地区带去优良的技术、设备、人才和经验，切实优化西部地区的产业结构。其三，探索建立和发展以“飞地经济”为主要内容的地区间资源互补、经济协调发展的跨区域经济合作模式。鼓励东中西部地区地方政府合作共建产业转移园区，推动东部沿海地区强优企业以兼并收购方式与西部地区本土优势企业开展股权合作，利用股份制企业特有的利益共享、风险共担机制，协调产业转移微观主体与转入区及其承接主体之间的利益关系，做大做强两部地区优势企业。同时，除东部沿海地区“异地办厂”这种“飞地经济
22、”形式外，西部地区有关省市区地方政府还可以“筑巢引凤”，通过与东部沿海地区相关省市政府签订协议，双方或多方就共同推进在西部地区建设东部沿海地区相关省市产业园区，加强跨地区、跨区域工业园区产业集聚、人才、项目、管理、信息等方面的合作与交流，共谋发展，在发展中互利、互惠和共赢。其次，紧紧围绕“一带一路”战略及其互联互通，从内容、类型上进一步完善和创新对口支援政策。以往，对口支援的内容和类型主要是灾难援助、经济援助、医疗援助和教育援助。与“一带一路”战略衔接，要求东中部发达地区还要在体制机制方面加强对西部欠发达地区的对口支援。体制机制建设相对滞后，这是制约西部地区经济与社会发展的一个重要制度性因素。
23、改革开放以来，我国实行非均衡发展战略和梯度发展战略，以此来推进中国的经济发展和社会进步，这就决定了较优惠的政策和制度创新的探索行为只能给予少数地区、少数产业或者少数人。东部沿海地区由于其相对优越的自然、经济和人文历史条件以及区位优势，成为中央政府实施非均衡发展战略的受益者。与此相适应，中央政府的制度供给明显向东部沿海地区地方政府倾斜，由此形成西部地区与东部沿海地区之间制度供给的不平衡态势。长期的非均衡制度供给，其直接后果就是造成东部沿海地区与西部地区在体制机制上存在着严重的“二元化”现象，导致国内市场存在着严重的分割现象。根据樊纲等人的测算，2009年，西部地区12个省市区与东部沿海地区11个
24、省市的市场化进程差距较大。东部沿海地区市场化指数排序为浙江、江苏、上海、广东、北京、天津、福建、山东、辽宁、河北、海南，其市场化指数分别为1180、11.54、79.67、1042、7987、19.43、79.02、78.93、78.76、77.27、6.40。相比之下，西部地区市场化指数则低于东部沿海地区，具体排序为重庆、四川、内蒙古、广西、云南、宁夏、陕西、贵州、新疆、甘肃、青海、西藏，其市场化指数分别为814、756、627、617、606、594、565、556、512、498、325、038。西部地区12省市区，除重庆市高于东部沿海地区市场化指数排位最后两位的河北和海南两省、四川省略
25、高于东部沿海地区市场化指数最低的海南省外，其余10省区均低于东部沿海地区市场化指数最低的海南省。市场化程度偏低，成为制约西部地区经济与社会发展的主要体制机制因素。加之各种形式的地方保护主义的存在，国内的统一大市场实际上始终没有形成。在此情形下，互联互通形同一句空话。为此，要求我们在推进“一带一路”战略中，进一步完善对口支援政策，增加体制机制方面的对口支援内容和类型，并主要通过以下途径实现：一是建立东中部地区与西部地区，特别是东部沿海地区与西部边疆民族地区各级党政主要领导双向交流、挂职制度，在工作中学习、引进和输入发达地区成熟的体制机制。对于西部边疆民族地区来说，体制机制创新的过程就是一个在工作
26、中发现、学习、模仿和超越东部沿海地区的过程。二是西部地区，特别是西部边疆民族地区各级党政部门、事业单位通过各种形式和途径将干部派往东中部地区，特别是东部沿海地区定期任职，在工作中感受、体验和学习发达地区成熟的体制机制。三是将干部教育培训工作纳人对口支援范畴，按照中共中央印发的干部教育培训工作条例的规定，由东中部地区(特别是东部沿海地区)有关干部培训机构负责培训西部地区干部。最后，加强府际合作过程中对口支援的法律制度建设，从法律层面上对“一带一路”战略下府际合作进行制度设计，并使之法律化，依法规范府际合作。其一，通过制定区域合作的法律和法规，依法规范地方政府间的合作。依法规范区域合作是国外市场经
27、济国家通行的做法。例如，联邦德国非常强调区域政策的立法化，联邦政府先后颁布了联邦区域规划法、改善区域经济结构的共同任务法等一系列关于区域经济政策的法律和法规，依法规范区域合作及其地方(州)政府之间的关系。我们认为，中国地方政府间合作也需要有相应的法律和法规，使其成为地方政府交往、协作和合作必须遵循的原则，使府际合作有法可依。其二，从法律层面上对“一带一路”战略下对口支援进行制度设计，并使之法律化，依法规范对口支援。1984年5月31日颁布实施的中华人民共和国民族区域自治法对对口支援问题虽然有所涉及和规定，但这些原则性规定相对而言过于模糊。总体来讲，民族区域自治法仍然把对口支援当作中央政府主导、
28、地方政府贯彻实施的“政治动员式”的东中部发达地区，特别是东部沿海地区对西部欠发达地区“单边支援”的“政治任务”，因而缺乏激励合作的长效机制及其保障措施，在一定程度上影响了支援方与受援方双方的积极性，不利于双方开展广泛、深入和持续的合作，实现互利共赢。因此，在实施和推进“一带一路”战略下，有必要对对口支援政策进行制度设计，并使之法律化，依法规范对口支援。一是把对口支援从政治任务转变为法律义务，从法律层面上对对口支援进行制度设计，以立法的形式规范对口支援工作。主要包括：明确哪些条件下可以启动对口支援，哪些层级的政府和部门有权力启动对口支援；对口支援的程序有哪些，援助方和被援助方各自有哪些权利和义务
29、；对口支援的标准、范围和时效性等。也就是说，在“一带一路”战下，各个地方政府参与对口支援，既是完成一项重要的政治任务，也是在履行法律义务，并且在主要的工作环节中有法可依，有章可循。二是依法规范中央政府与地方政府在对口支援中的责任。在不同类型的对口支援中，中央政府和地方政府应当分别承担不同的责任，需要由法律作出规定和制度安排。而划分中央政府与地方政府责任的关键在于改革现行的财政制度，特别是要在合理规定中央和地方税收分成比例的基础上建立完善的纵向财政转移支付制度和横向财政转移支付制度，这同样需要以立法的形式加以规范。三是依法规范地方政府在对口支援中的互动合作关系，为实现由“单方受益型”对口支援向“
30、双向共赢型”对口支援的转变提供法律保障。在“一带一路”战略下，当务之急在于促进东中西部地区间的互联互通和经济社会一体化，使支援方和受援方尽快走到同一个发展平台上来。对于支援方之间的“援助竞赛”，则要确保将其控制在一个合理的范围内，以期收到既能够激发援助热情又尽可能减少资源浪费的效果。另外，还要注意引导在受援方之间开展多种形式的区域合作，如消除行政壁垒、加强经济技术协作、共建产业园区等，为东中西部地区间的互联互通和区域经济一体化奠定必要的基础。作者简介陈玉荣，消费心理学博士、MBA工商管理硕士、经济学硕士，曾在国家统计局原局长和原国家主席李先念同志秘书李成瑞先生身边从事过私人助理工作，在国家计委
31、对外经济研究所从事过研究工作，在中国企业报、中国信息报和中国投资促进杂志担任过副主编工作；在著名民营企业珍贝集团从事总裁助理兼企划部长工作等。2004年被北京市组织部评为优秀人才称号。现任中国管理科学院生态建设研究所副所长、商务部国际经济贸易合作研究院高级研究员、北京大学城市规划研究所一带一路课题组中心主任、一带一路政企对接平台客座教授和顾问、国家产业转移促进中心高级顾问。出版专著有秋凉犹热：西方经济透视、理想与改革：社会主义的改革历程、不断进化的经营：全聚德集团多品牌战略营销、转型中国的路径抉择、中国梦的伟大构想、一带一路：中国统筹发展大棋局等；出版合著有：集聚正能量：反腐、防腐、廉政管理三步走、现代化进程的跨越：贫富差距与犯罪率、微时代的危机公关、政府反腐工作的加减法则等书，发表关于绿色经济、政治、贸易、投资、管理、营销、战略规划等论文300多篇。新近出版的一带一路：中国统筹发展大棋局一书被国家新闻出版署列入重大选题备案，定价40元，欢迎关注和订阅。
