1、增减挂钩专项规划存在问题及分析 Company Document number：WTUT-WT88Y-W8BBGB-BWYTT-19998增减挂钩专项规划存在问题及分析 摘要：城乡建设用地增减挂钩专项规划作为减缓耕地保护与社会经济发展这两大主题之间的矛盾的重要手段，成为目前我国建设用地指标控制的关键部分。然而在实施过程中却出现了许多不和谐的现象，最典型的就是违背公众意志的暴力拆迁、农民产权受到侵害。本文通过对增减挂钩规划存在问题的阐述以及深层次原因的剖析，以期为我国土地用途管制和农民权益维护提供借鉴。关键词：城乡建设用地增减挂钩专项规划；土地利用分区；用地指标一、引言建设用地总量的控制一直是我
2、国中央政府关注的重要议题。长期以来我国农村区域土地由于缺乏合理的村庄规划，处于粗放、散乱利用的状态。在建设用地总量控制的前提下，为了给城市建设和产业发展提供富余指标、实现农村土地的集约节约利用，要对部分村庄进行拆迁合并，实现城市和农村之间建设用地指标的转移，即城乡建设用地挂钩专项规划（以下简称“增减挂钩”）。12004年10月，国务院下发了关于深化改革严格土地管理的决定提出：要鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。从2006年开始，国土资源部先后批准试点涉及省份共24个，先后三次共下达城乡建设用地增减挂钩周转指标约43万亩。2尤其是在我国的第三轮土地利用总体规划中，
3、我国大部分地区的建设用地指标难以满足当地城镇建设、产业发展和基础设施建设等需求，因此促使各地区对农村居民点进行拆迁合并。增减挂钩规划作为服务于土地利用总体规划战略目标的专项规划，依据土地利用总体规划中确定的待拆迁村进行进一步的规划，落实建设用地转移的具体空间位置和拆迁农村的安置问题。但是在实际操作过程中由于增减挂钩规划存在定位不合理、缺乏公共参与机制、缺乏资金管理和协调机制等问题，造成政府与被拆迁农民之间冲突较多，影响和谐社会建设。笔者通过对增减挂钩规划存在的问题进行阐述，并对深层次的原因进行剖析，最后在结论部分为我国的土地管理提出建议。二、存在问题1.缺乏合理定位增减挂钩规划中待拆迁村的数量
4、和名称是在土地利用总体规划中确定的。其目的是在在不突破建设用地指标总量的前提下，为城市建设、产业发展提供富余的用地指标。由于增减挂钩规划具有相对独立的特点，部分地区待拆迁村的数量和名称在增减挂钩规划编制过程中出现变化。与土地利用总体规划的衔接仅仅在建设用地控制标准、基本原则方面保持一致性，对于增减挂钩规划的时间安排、各种具体实施项目的负责单位、资金来源和管理都没有进行明细。这种宏观、模糊的表述不仅难以保持土地规划体系内部的一致性，在规划实施过程中也会带来政策、权益和部门之间的冲突，如暴力拆迁、重复性建设、工期推迟和管理成本增加等问题。增减挂钩规划在土地规划体系中的定位模糊。增减挂钩规划最初设计
5、目标主要有三个：为社会经济发展提供空间、保持耕地总量动态平衡、改善农村生活环境。因此增减挂钩规划主要涉及到农村建设用地整理和规划两个内容。而土地利用总体规划中待拆迁村的数量是根据上一级建设用地指标分解与当地社会经济发展用地需求之间的差额或直接从省一级直接分配挂钩指标确定的，而且增减挂钩规划中计算理论挂钩潜力的公式是根据目前总农村建设用地容积率与村镇规划标准中规定的建设用地控制标准之间差额确定的，这种指令式而非参与式的确定方式无疑会导致由于增减挂钩规划的实施而造成政府与公众之间的冲突。3虽然增减挂钩规划的本意是对农村建设用地中的低效利用地和空闲地进行整治，而增减挂钩规划中计算理论挂钩潜力的公式则
6、是对所有农村建设用地的概括性计算，这两者之间存在理念上的矛盾。增减挂钩规划所增加的耕地和建设用地指标应该是在充分考虑农民意愿和当地实际情况的基础上自然产生的，而非为了社会经济发展在土地利用总体规划中的强制分配。指标的刚性分配和产业间的比较效益无疑会驱动增减挂钩规划过度偏向指标的控制，而忽略农村生产生活的实际需求和农民产权的维护。2.缺乏微观的土地利用分区系统虽然增减挂钩规划中的整理区、安置区和挂钩区与土地利用总体规划中的建设用地管制分区在空间上能够衔接，但是目前我国土地部门的土地利用分区还没有能够体现土地微观的、具体的用途，而且也不能够指导增减挂钩规划中低效利用地和空闲地的确定，及从方便生产和
7、生活角度进行安置用地的确定。在我国的城镇规划体系当中侧重土地用途的分类在美国等西方国家实际为分区的概念，但是较之西方国家的土地用途分区，我国城镇规划体系中的土地用途分类缺乏时空一致性、建筑密度或容积率控制、部门衔接和全域性覆盖等问题。我国这种宏观性、非定量化的土地用途分区方式导致了在微观层面不能有效地对土地用途及地上建筑物进行长期记录和监测，因此不能从微观尺度为增减挂钩规划确定低效利用地、空闲地及安置用地的目的。3.缺乏合理的公共参与机制待拆迁村庄的数量和名称在土地利用总体规划中确定或上级规划部门分配下来的，作为利益相关者的农民难以参与其中。4虽然有的增减挂钩规划文本提及公共参与问题，但是参与
8、的途径、设计方案、时间安排等都没有进行明细的说明，对于参与结果也缺乏相关法律法规的有力保证。4.缺乏合理的资金管理和协调机制对于资金来源和管理，增减挂钩规划也仅仅在宏观层面上进行说明，而没有结合规划中涉及到的具体工程和专项计划进行进一步的分解，包括在低效利用地和空闲地的确定及整治、安置用地的规划及内部设计、挂钩区土地利用规划等。合理资金管理和协调机制的缺乏，容易导致在规划过程中资金使用的盲目和无计划性，增加规划中成体提高和腐败问题的风险。三、深层次原因剖析1.行政管理体制我国为五级政府管理体制。除中央政府外，还包括省级、地市级、县级和乡级四级地方政府。行政村对于农村和农民的管理并没有纳入国家行
9、政机构，在理论上实行村民自治，但实际上是政府行政管理的延伸。但由于我国行政权力过于集中，造成中央政府对于地方政府、上级政府对于下级政府的影响力大于地方或下级政府的自主决策力。而且为了保证中央政府方针政策的贯彻和落实，垂直管理成为我国政府管理中的一大特色，在行政体制改革中作为中央对地方进行调控的重要手段有不断被强化的趋势。我国目前比较重要的政府职能部门，如海关、工商、税务、烟草、交通、盐业的中央或者省级以下机关多数实行垂直管理。但是这种集权式管理在保证中央政策落实的同时，容易忽略地方政府的实际情况和特殊要求。自改革开放以来，经济建设成为中央政府的重心，而地方政府也努力提高本辖区的经济发展水平，以
10、完成中央和上级政府要求的指标和当地经济发展需求。但是由于权力过度集中于中央和上级政府，造成地方官员尽可能的完成经济发展要求而忽略其他方面的均衡发展和保护。这种管理体制在在土地管理方面容易造成耕地占用加速、农民权益侵害、贪污腐败等问题。当地政府为了招商引资，以很低的价格征收农民的土地，又以很低的价格进行土地出让以发展商业、工业和房地产业等。即使我国国土资源部颁布了全国工业用地出让最低价标准限制这种现象的发生，但是土地低买低卖现象也没有得到根治。另外土地出让的巨大收益也成为政府提高经济地方政府收入主要来源，但也导致了土地问题的进一步加剧。我国国土面积为广阔，各地的民俗风情、地理环境、资源情况、经济
11、发展水平差异较大，而我国层级过多的管理结构、统一的管理模式、部门之间的不协调，造成土地利用指标从中央政府向地方政府逐级分配，这势必造成上下级政府及同级政府间沟通成本的增加、指标与当地发展需求不一致等情况，而且从国家尺度进行指标的控制难以保证数据源的精确性和准确性。2.土地利用指标的分配与控制为了加强中央政府对于土地的管制和宏观调控，我国土地利用总体规划采用自上而下、五级规划体系与行政管理结构相对应。中央政府要求省级及其下级政府严格执行土地利用总体规划和指标的分配，以保证其辖区内耕地总量的动态平衡。为了补充耕地数量、实现耕地总量的动态平衡，土地整治逐步在土地规划和管理中得到了体现，而且各地区的整
12、治指标也由上级政府逐级下达。过度的追求城市化和经济的发展模式，造成地方对于建设用地指标的需求远大于分配的指标。即使通过挂钩规划进行农村建设用地的整理和归并，增加的建设用地指标也仅满足近期发展的用地需求。在指标分解和分配过程中，下级政府都倾向于获取较多的建设用地指标和较少的基本农田保护指标，这势必会增加上下级之间的沟通成本和腐败产生的几率，而且指标分配容易对同级政府或下级政府发展产生限制和不公平。因此在这种情况下，挂钩规划势必倾向于追求指标的满足而忽略农村的微观发展。另外，挂钩规划在建设用地标准控制方面存在一定地误导性。传统的农村建设用地都呈现低密度、分散式的布局形式，这是农业生产和农村生活的历
13、史演变。而增减挂钩规划中潜力计算公式不仅把全部农村建设用地与村镇规划标准进行对比，而且造成了建筑容积率与建筑物占地面积两者之间的概念混淆。同时增减挂钩规划造成农村居民点的过度集中也会造成耕作半径的扩大，这也会导致交通成本的增加和能源的浪费。新农村规划作为刺激农业生产，改善农村基础设施，提高农民生活和生产环境，优化农村投资、金融和教育体制的重要手段，是中央政府最近几年的一项重要决策。而增减挂钩规划与新农村规划之间定位的模糊性和建设用地指标的过度追求，增加新农村规划的盲目性。3.土地利用分区我国没有相对独立的、多层次的土地分区系统。我国的土地分区与土地利用总体规划紧密结合，属于宏观性、定性管理的分
14、区类型。在第三轮土地利用规划中有两个土地分区体系：建设用地管制区和土地用途区。土地用途区是根据土地的主导用途进行划定的，包括基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区等。为加强对建设用地的空间管制，按照保护资源与环境优先，有利于节约集约用地的要求，结合建设用地空间布局安排，划定建设用地管制边界和建设用地管制区。虽然建设用地管制区与土地用途分区在空间上保持一致性，但是各自拥有独立的、是定性而非定量管制规则，对土地总量的控制难以形成定量管制机制，也容易形成管制规则之间的冲突，不利于把规划的长期目标转化到日常土地管理当中。我国的土地利用总体规划对于土地利用类型和分区的概念模糊，这两种分区都是在各种
15、需求满足的基础上对规划土地利用类型归并而成的，而不是采用独立的分区标准进行划分。在规划之初，为了实现不同部门规划的衔接尤其是城市规划，土地部门采用的土地分类体系必须进行归并，其中在城镇范围内的土地类型都归并为城镇用地。在于城市规划和产业规划衔接过程中，有的地区把集中建设区和产业园区内所有土地都规划为建设用地，其目的在于降低土地利用总体规划对城市规划和产业规划的限制，提高城市规划和产业规划的灵活性和自主性。这存在一个土地用途分区和土地利用类型的转换问题，尤其是在目前建设用地指标严格控制的环境下，势必造成建设用地指标的浪费和挂钩规划任务的加重。而且这种宏观的分区不能够为土地专项规划提供微观的、连续
16、的基础数据，及对规划区域周围土地用途的影响进行定量分析，如在增减挂钩规划中安置区空间位置的确定不能够从方便生产生活、改善环境、增加就业机会做出定量化的时空判断。4.集体土地所有制由于集体土地所有制的过度平均主义，难以激励农民进行农业生产，因此我国中央政府于上个世纪80年代初期对集体土地所有制进行改革，推行家庭联产承包责任制，这种有限的私有化在一定程度上刺激了农民的农业生产积极性。但是集体土地所有制的主体不明晰，农民所拥有土地权利也非常有限导致了农业和农村土地难以市场化、规模化。5,6长期以来我国政府重视高效益产业类型的发展和城市化进程，对于农村、农业和农民的投入较低。在实行土地用途管制的同时忽
17、略了对于被限制发展广大农村区域的发展权补偿，政府在农村区域的教育、就业、金融、基础设施等多方面投入较低，大量青壮年劳动力打工以提高经济收益，造成农业生产的不积极。加上征地补偿费用及相关优惠条件远远高于从事农业生产所得收益和政府的强制性征收大量耕地被用于非农建设，造成我国耕地数量的迅速降低。中华人民共和国土地管理法规定集体土地必须转为国有土地以后在可以进行非农建设，目的在于保护耕地被转用。但由于我国各地区的经济发展水平、自然气候、资源能源、人文风俗都差异很大，采用一个非空间的产权制度实现对空间土地用途的管制难免存在概括性和盲目性。导致在日常的土地管理还是土地利用规划方面，农民总是属于弱势群体，对
18、自己目前和未来的土地产权缺乏话语权。另外，我国对于农民土地权利的重视程度还不够，相关的法律法规也不完善，这一点可以从发展权补偿机制缺失、土地利用和挂钩指标设计不合理、规划中公共参与缺乏规范性和法律保证中得到体现。四、总结随着社会经济的发展和人口的聚集，城市扩张是一个必然趋势，其快慢程度还受到政府政策和经济发展模式的影响。在西方国家的土地利用规划中，也会根据未来城市的影响范围确定城市增长边界。然而，在我国对于经济发展的过度追求、权力的过度集中、行政管理体制层级的过多、产权的不明晰和保障机制的缺失导致了城市化过热、地方特色消失、暴力拆迁、弱势群体权益受到侵害等一系列社会问题。指标分配和统一的规划模式是政治体制集权的典型表型，但是难以体现我国地区差异的具体要求。因此对于我国的土地管理、用途管制和规划而言，不应采取同一个模式，而是逐渐加强中央政府宏观的、定性的战略规划和方针，把土地利用的定量化管理的权限逐步下放到地方政府，实现土地利用 “战略集权、战术分权”的管理体制。在土地产权方面，需要清晰的界定公权和私权的界限并完善法律保障机制：一方面形成稳定、安全的个体权利，利于生产发展和市场的形成；另一方面保证政府在公平公正的前提下，提高决策的执行力。
