1、村改居社区管理存在问题及对策村改居社区管理存在问题及对策“村改居”社区居委会管理中的问题及对策分析推荐本文-梁慧王琳摘要:我国“村改居”社区居委会是伴随着城市化进程而出现的,它是有别于村委会和城市居委会的一种新型居委会。由于其产生的时间较晚,“村改居”社区居委会的改制工作仍在摸索当中。本文着重针对“村改居”社区居委会管理中存在的职能定位不明确、管理人员素质不高、社区参与有限、经费来源模糊、法律法规欠缺等主要问题,提出完善我国“村改居”社区居委会管理的具体建议。关键词:社区;村改居;“村改居”社区居委会;城市居委会中图分类号:C916文献标识码:A文章编号:1004-0544(201*)11-0
2、171-03一、“村改居”社区居委会管理的含义与特点随着我国城市化的步伐不断地加快,很多农村地区自主或者被动地进入到城市化的浪潮当中,其管理体制、经济结构和生活文化需求等方面发展到了城镇的水平或者接近于城镇的水平,或者是由于要适应村级行政区划的重新调整等形势,被强制性地划入到城市建设的规划区域之内,这些地区都面临着要进行“村改居”工作。而“村改居”社区居委会就是在这种背景下产生的,它是指将原来的农村村民委员会撤销,改为城市社区居民委员会,用城市的管理模式去治理被城镇化的原农村地区。而“村改居”社区居委会管理就是指以“村改居”社区居委会为管理主体,采用科学的手段,对辖区范围内实施的有效组织管理。
3、我国“村改居”工作大体上是从20世纪90年代开始进行的,由于开展的时间较晚,发展仍未成熟。进行“村改居”地区有别于原来的农村地区,也与一般的城市地区相区别。因此,通过对我国“村改居”社区居委会、村委会和城市居委会管理进行区别比较,可以看出“村改居”社区居委会具有以下的特点:第一,过渡性。这种过渡性主要体现在管理主体、管理体制和管理人员等方面。在管理主体方面,管理主体是“村改居”社区居委会,它是由村委会转变为城市居委会的,“村改居”社区居委会的产生就是为了适应从原行政村过渡到城市社区的地区在管理工作上实现和平过渡;在管理体制方面,“村改居”社区居委会仍然采用农村村委会的管理方式、方法进行管理,对
4、社区的管理依然依靠传统的宗族关系手段,同时又受到城市居委会的影响,在某些方面已经实现了与城市居委会的衔接;在管理人员方面,“村改居”社区居委会成员主要是由原村委会的班子简单组合而成,社区管理人员绝大部分是由原村委会的干部担任。第二,模糊性。一方面,“村改居”社区居委会在经费来源上比较模糊。中华人民共和国居民委员会组织法(以下简称为居组法)修改草案第26条规定:居民委员会的工作经费和来源,居民委员会成员的工资的范围、标准和来源,由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付;同时居民委员会的公益性设施由当地人民政府统筹解决,政府及其有关部门需要委托居民委员会承办的事项,应提供必要的经费
5、和条件。而村委会在履行行政管理职能时并没有得到国家财政补贴,公共事务、村干部的工资等方面的支出也主要由村集体经济承担。而“村改居”社区居委会由于改革不到位,还存在集体经济成分,因而经费来源多来自于集体经济组织。另一方面,指导“村改居”社区居委会管理的法律规范比较模糊。城市居委会有居组法对其管理工作进行指导,村委会有中华人民共和国村民委员会组织法(以下简称为村组法)进行约束,但由于“村改居”社区居委会具有其特殊性,在工作中往往不能完全参考居组法的规定,导致在法律指导上比较模糊。第三,环境复杂性。一是人口构成的复杂性。“村改居”社区的居民大都是由农民转化而来,居民社会生活圈子比较小,生活环境是比较
6、稳定和封闭,彼此之间存在联系。而城市社区的居民一般来自不同的地方,彼此之间联系较少,生活环境比较开放,生活中显得更为独立。“村改居”社区多数处在城乡结合部,除了原来的居民,还会大量涌入的外来打工者,冲击着原有的人口构成。二是经济环境的复杂性。“村改居”后的社区经济成分比较复杂,农村原有的集体经济尚未完全转制或者难以进行有效的处理而依然存在。而且仍有少数居民从事农业生产工作,依靠土地生存。而城市社区的经济主要是比较成熟的工商业,实行的是市场经济模式。二、我国城市“村改居”社区居委会管理中存在的主要问题“村改居”以后,由社区居委会代替了原来的村委会,管理体制发生改变,社区居委会也按照居组法的要求进
7、行了改组。但由于在大部分地区,原村委会的影响力巨大,导致在实际改造的工作中,两者的关系没有理顺,在多方面产生了一些比较突出的问题,影响着“村改居”社区居委会的良好运行。(一)“村改居”社区居委会管理职能定位不明确在职能定位上,“村改居”社区居委会的职能能否顺利转变,将直接影响“村改居”社区居委会的工作能否顺利进行。传统村委会的职能主要是管理本村事务,管理的是本村村民,以及对村经济组织进行管理,行政色彩较为浓厚。而城市居委会的职能主要体现在提供社区服务上,实现的应是服务职能,管理的对象不再只是原来的村民,还要面对很多外来的人口,对于经济部分则不再进行统一管理。目前大部分“村改居”社区居委会未实现
8、由行政职能向服务职能的转变,无法按照社区的要求对社区进行有效管理,也无法向社区居民提供卫生、治安、教育、社会保障等社区基础服务工作。由于政府对农村向城市转变的复杂性了解不够,准备不足,因此在取得城市发展需要的土地以后,不愿意触动原有的利益格局和人事安排,没有将新改造的社区纳入到整个城市的统一管理体系当中,将“村改居”社区事务留给原来的村组织自行解决。(二)“村改居”社区居委会工作人员的素质有待提高目前,“村改居”社区居委会工作人员主要是由原村委会的班子简单组合而成,社区管理人员绝大部分是由原村委会的干部担任的,这些人员的学历普遍不高,在管理工作上主要依靠的是个人威望和传统经验,还停留在使用“土
9、办法打天下”的局面。无论在工作方法上,还是在管理理念上都显得创新不足,思想不够开放,再加上年龄偏大,学历不高,导致他们在工作上创新不足。(三)“村改居”社区居民适应能力不强,社区参与有限首先,农民传统的观念根深蒂固,对土地的依懒性很强,受到传统生活习性的影响,“村改居”虽然将其身份改变为城市居民,将其居住的地区由农村转变为城市,但很多人无法改变其农民的意识,下至居民,上到“村改居”社区居委会的管理人员对社区的认识,仍然停留在原来的行政村上。例如,不少居民仍习惯称呼居委会主任为“村长”,称呼其居住的社区为“我们村”。可见,居民仍不适应新的变化,思想观念仍停留在未改制之前。若“村改居”社区居委会的
10、管理人员是由社会招聘而来,居民对其容易产生不信任感,容易出现“村改居”社区居委会工作不能落实的局面。其次,“村改居”以后,居民不能再像以前一样依靠土地生活,因此成为了失地人员。虽然这一部分人转变为城市居民,就业环境变得比较宽松,但由于大部分人的文化素质不高,又没有掌握相关技术工作,使这一部分人的就业存在困难。“村改居”的青年由于有年轻的资本,尚且可以快速地找到工作,但很多人特别是“4050”人员,就存在着很大的困难。而部分就地安置的居民,由于缺乏技能和上进心,造成不少居民游手好闲、不思上进,不能融入到改变后的社区生活。第三,由于选举制度的改变,导致社区居民的参与度不足。村组法规定村民直接提名产
11、生候选人,以无记名投票和公开计票的方法直接差额选举出村委会。虽然按照居组法也是采取直接选举的形式,但在实际工作中,居委会成员的产生采取的方法是间接选举或者直接向社会进行公开招聘。这对于“村改居”的居民来说,居民不能再像以前直接参与社区的事务,这会导致居民参与社区管理的权力减少,唤醒不了居民参与社区自治的意识,从而影响社区居民参与社区自治的积极性,也使“村改居”社区居委会的工作难以开展。(四)经费来源比较模糊由于涉及到原村民的实际利益和今后利益分配等重大问题,但在“村改居”过程中产权制度等改革不到位,政府相关职能部门又没有出台统一的集体土地和集体资产的处置方法等情况下,在我国“村改居”工作中,我
12、国很多地方都在这一环节被卡住了。很多地方由于缺乏指导,就直接简单地将生产大队改为居委会,将原来村民拥有的村集体资产的所有权,实行“村改居”后的“集体资产权属关系不变”原则,将集体资产简单置换,使“村改居”社区居委会这一本来不应具有的经济管理职能的城市群众自治组织接管了原生产大队的权力,造成“村改居”社区居委会和居办集体企业政企不分的局面。由于社区管理中的经费来源多来自于集体经济组织,因此集体经济组织在社区管理中占了主导地位,而“村改居”社区居委会则沦为附属地位,严重削弱了居委会的职权。根据居组法第十七条规定,居民委员会的工作经费和来源,由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付。
13、但在实际工作中,由于上级政府受财力的限制,从减少政府开支的角度出发,往往未将“村改居”社区居委会列入政府财政支出,而改由居办的集体企业所承担。这种结果导致政府把财政责任推给“村改居”社区,使其容易重走以前的由村委会作财政支出的旧路,更加使其政企不分,并且影响居办集体企业的健康发展。(五)缺乏健全的法律规范在“村改居”过程中,由于没有明确的法律法规,导致“村改居”社区居委会在管理工作中缺乏制度的保障。在发达国家,凡是要进行改革之前,要先立法,然后按照法律的要求进行改革,这样做既有法可依,改革又有法律的约束,又能落实改革工作。但“村改居”工作由于缺乏相关的法律规范,因此在改制的过程中出现某些问题难
14、以解决,如有很多“村改居”社区采用的仍是原来农村的社会保障体系,农村的社保体系覆盖面低、保障水平较差,改制后的“村改居”社区居民未能享受到城市居民的社会保障体系。三、加强我国城市“村改居”社区居委会管理工作的若干建议(一)完善“村改居”社区居委会管理体制由于我国长期存在的城乡二元体制,使农村与城市之间的跨度较大,体制也不尽相同。因此,“村改居”工作存在其特殊性和敏感性,在进行新的组织体系的设置之前,我们要立足现实,基本保持原状,又要有适度的改革,使“村改居”社区居委会一步一步地转变为适合城市社区发展的要求的管理组织,实行和平过渡,从而安定民心。在管理方法上,要吸取原村委会的治理经验,借鉴村民自
15、治的合理因素。例如在选举管理人员时,借鉴原行政村候选人的产生办法,即村民直接提名产生候选人,以无记名投票和公开计票的方法直接差额选举出村委会,保留民主的做法,发展基层民主。在管理模式上,要推进模式的创新,例如健全科学合理的社区自治体系,建立与基层党委、政府、社区企业等单位共建社区的机制;组建新的社区工作网络,招聘专业的社区工作者,加强“村改居”社区居委会管理人员队伍的建设;强化社区服务,建立完善的社会保障体系,把“村改居”社区的社会保障体系纳入到城市的管理体系,按城市的标准执行。(二)推进“村改居”社区居委会职能的转变,有效提供社区公共服务“村改居”社区居委会要把一般的社会管理职能和经济管理职
16、能区分开来。应逐步将“村改居”社区居委会与社区企业分开,将社区管理的公共事务与社区企业的经营行为分开,减少经济功能,增强管理、服务、教育等其他功能提供更多的社区公共服务。首先,“村改居”社区居委会要向社区居民提供完善的就业服务管理,以及进一步完善居民的社会保障体系。“村改居”以后,居民失去赖以生存的土地,成为失地又失业的弱势群体。因此,“村改居”社区居委会应着重完善劳动就业培训体系,“村改居”社区居委会可以不定期地邀请专家和志愿团体为居民提供免费的劳动技术培训;可以通过与企业的良性沟通,扩大就业信息来源,为居民提供就业的平台。其次,“村改居”社区居委会作为公益型服务的提供者,应做好整体的规划,
17、为社区居民服务。由于公益型服务的重要特点在于,它是免费提供给社区居民的,而进行公益型服务的资金主要来源于上级政府的财政拨付。“村改居”社区居委会不能只依靠政府的资金,还要依靠社区内企业的、志愿团体等提供的筹资。第三,在社区开展互助性服务。“村改居”地区在这方面具有优势条件,原来的行政村拥有传统的宗族关系,居民间相互关系非常密切,“村改居”社区居委会可以设立社区治安联防队伍,由社区的失业居民担任,利用他们对社区的熟悉度,对社区的治安状况进行管理;还可以培育志愿团体,定期探访社区的孤寡老人,提供公益性服务。(三)培训“村改居”社区居委会工作人员“村改居”社区居委会的治理,最重要的还是要关注居委会工
18、作人员的能力与素质。目前“村改居”社区居委会中有一部分是由原来的村委会工作人员所担任,其素质较差引起了人们的注意。相对来说,留任一部分工作能力强的原村委会干部是必须的,因为其对于“村改居”社区各方面比较熟悉,比较容易开展工作,但应注意对这一部分工作人员进行引导和培训,转变其原有的思想观念和工作方式。加强对“村改居”社区居委会的工作人员进行培训,除了依靠正规的学校教育,还必须结合“村改居”社区工作的实际需要,不断加强对社区工作人员的管理知识、法律知识、民主意识等方面进行培训。通过学习,不断总结经验,把实践中的工作经验上升到理论认识的高度。同时在培训学习的过程当中,为了提高社区工作人员的素质,可以
19、引入工作人员的竞争机制,采取目前比较流行的绩效评估制度,从各方面对“村改居”社区居委会工作人员进行考核,此外,还可以定期从社会进行公开招聘,促进竞争机制的有效实行。(四)积极推进“村改居”社区居民参与社区自治首先,采用多种形式调动“村改居”社区居民广泛参与社区自治的积极性。一是要进一步强化宣传,培养居民的社区意识。“村改居”社区居委会可以通过对社区居民树立强烈的社区意识,促使他们转变过去的原有观念,是促使他们广泛参与社区建设活动的思想基础。强化宣传要注意有针对性、广泛性和多样性。二是要建立和完善居民参与的机制。从长远来看,要使居民参与自治建设社区的积极性保持下去,就必须将居民参与社区推向规范化
20、、制度化,要依据有关法规、政策,通过民主程序和法定程序制定相应的规章制度,形成一整套参与机制。三是要坚持社区需求本位原则,注重用共同需求、共同利益来调动居民广泛参与的积极性。“村改居”社区居委会应将社区居民的实际需要放在首位,把解决群众普遍关心的热点、难点问题作为社区工作的重点,从而调动居民广泛参与的积极性。其次,“村改居”社区居委会应大力培育社区自治组织,提高社区内单位广泛参与社区自治的积极性。社区自治组织主要是指社区中介组织,如志愿者协会、业主委员会等组织。通过多种形式营造社区共建的氛围,“村改居”社区内单位通过参与、支持“村改居”社区自治工作,使社区资源得到最佳整合与配置,促进社区与单位
21、的共同发展。还需注意要在不断探索、总结共建经验的基础上逐步构建企事业单位参与社区建设与社区自治的机制体系,逐步把“村改居”社区自治推向制度化的阶段。(五)健全法律法规,为推动“村改居”社区居委会管理提供法律保障“村改居”社区居委会在工作中,由于缺乏有关“村改居”工作的配套法律、法规,使“村改居”社区居委会的工作较难开展,难以推进“村改居”社区的建设和发展。虽然已经出台村组法和居组法等相关法律,但“村改居”后的社区居委会由于其存在背景的特殊性,在过渡工作中,这两部法律都不能处理好有关“村改居”社区居委会的职能和换届选举等有关问题,因此,应加快完善“村改居”配套的法律、法规,以法律来约束和指导处理
22、好过渡工作。各级地方政府应根据各地的实际情况,出台相关的地方文件,给予“村改居”社区居委会管理工作在程序上的指导。除了要制定文件,还应做好落实工作,保证文件的执行,并在适当的时候对相关文件进行修改,以适应形势的发展。同时,还应建立一套具有衔接功能的基层社区自治法规体系,以此来协调在村民向居民的过渡中出现的适用法律的相互冲突,以及主体之间的矛盾关系,保障由村民自治向居民自治的有序过渡,推动“村改居”社区居委会的管理工作顺利进行。参考文献:1魏娜.社区组织与社区发展M.北京:红旗出版社,201*.2吴开松.城市社区管理M.北京:科学出版社,201*.3王禹.我国村民自治研究M.北京:北京大学出版社
23、,201*.4邓泉国.中国城市社区居民自治M.沈阳:辽宁人民出版社,201*.5崔运武,任新民,苏强.中国社区管理M.昆明:云南大学出版社,201*.6王振海,王义.农村社区制度化治理M.青岛:中国海洋大学出版社,201*.7万雪芬.“村改居”社区转型期自治模式探微以杭州市西湖区为例J.中共杭州市委党校学报,201*,(2).扩展阅读村改居”社区物业管理面临的问题及对策村改居”社区物业管理面临的问题及对策新闻来源:万厦居业有限公司作者:陈少兰人气:149日期:201*-04-28“村改居”社区物业管理目前已是深圳市一种特殊的物业管理模式。笔者作为宝安区“村改居”社区物业管理长期顾问项目的具体负
24、责人，三年来全程参与了此项工作，并具体提出和组织实施一些社区物业管理方案，顾问工作所取得了一点成绩，并得到了宝安区各级政府及社区居民的认可和肯定。诚然，三年多的“村改居”社区物业管理为改善宝安城市管理水平、夯实社区基层基础建设、促进特区内外一体化发展做出了较大贡献。但“村改居”社区物业管理发展至今，也面临一些突出问题，这些问题影响和制约着“村改居”社区物业管理的走向，影响着“村改居”社区物业管理成效的巩固。甚至可以说，这些问题决定着“村改居”社区物业管理是否面临着“拐点”。因此，做为顾问负责人探讨和研究这些问题，并找出解决这些问题的对策具有十分重要的意义。意义宝安区2O06年起在“村改居”小区
25、全面引入规范化、专业化的物业管理。确立了“政府引导、市场主导、企业运作、社会参与”的总体原则，明确了“每年推进20、3年达到80、争取5年内全面覆盖”的总体目标。据有关资料，截至201*年12月底，全区已有472个“村改居”社区进驻了物业公司实施物业管理，占“村改居”社区总数的91；享受物业服务的社区人口从原来的10万人增加到近300万人。三年多来，宝安区有14个已实施物业管理的“村改居”社区获得“宝安区优秀物业管理项目”称号，9个小区获得“深圳市优秀物业管理项目”称号，1个小区获得“广东省优秀物业管理项目”称号。通过政府、社区，以及社会各界的共同努力，基本改变了多年来宝安原村民“有新房无新村
26、、“室内现代化，室外脏乱差”的尴尬局面。更为重要的是，一个个“村改居小区点上的深刻变化，带动了宝安社会治安和综合治理形势的全面好转。问题面临的问题可概括为“五难”一、观念转变难在农村城市化的过程中，实现城市化的原村镇居民变为城市居民，尽管物质生活条件得到改善，但思想观念和生活方式仍然没有发生很大的变化，远没有物业管理的消费观念。大多数居民只对物业管理企业能否满足自己在使用、占有私有物业的安全、方便、舒适及收益等方面的要求感兴趣，而对物业管理企业为了维护公共物业而付出的劳动、采取的措施普遍漠不关心。据有关问卷调查统计，70以上的社区业主欢迎物业管理公司进入社区；但60以上的业主不愿意缴纳管理费，
27、“我世代居住的房子，为什么要交钱由你来管？”是业主普遍的心态。业主没有意识到物业管理是一种完全的市场行为，物业管理是一种消费，而且是一种公共消费。也没有正确的物业管理消费观念、契约观念和法律观念。二、服务收费难不少原居民习惯了由集体包办的管理模式，没有树立“花钱买服务”的观念，且存在欠费“攀比意识”，导致物业公司收费困难。一些社区引进的物业公司由于没有村民股份公司的资金支持，经营运作难以为继。一些小区物业管理人员每天都要去收费，住户总以各种借口拒付，有时候缴费率仅50%。这还是政府已经补贴了大部分费用的情况下。由此引出三年的过渡期后如何为继的问题。目前物业管理费大部分由政府负担，从物业管理进入
28、社区开始，第一年政府补贴80%的管理费，第二年降到60%，第三年降为40%。但政府对其实施补贴的初衷是其一，通过补贴促进该项工作快速启动并取得效果；其二，建设“平安、和谐、繁荣社区”；其三，通过政府扶植建立一批示范项目，是社区实现“设施完善、管理有序、环境优良、生活便利、治安良好、稳定和谐”的总体效果，使收益居民能够现身说法，推动居民由政府要我干转变为我要干的主动局面；其四，政府工作“民生”的体现，帮助“村改居”小区解决经费问题、管理模式问题、硬件完善问题、人才引进和培养等问题。但居民似乎并没有体会到政府的初衷，很多人认为，物业管理进社区是政府推进的，那政府出钱也是理所当然。三年后，如果政府不
29、再补贴，住户业主仍然不肯交钱的话，物业管理企业只能退出。一旦这样，就会有一部分小区出现“辛辛苦苦干三年，一朝回到三年前”的局面。三、管理运作难由于“村改居”社区都是以居民自建的楼房为主，部分社区市政基础配套设施建设普遍较为落后，欠账较多，特别是一些老住宅区由于历时较久，各种设备、设施和管网等大多老化破旧，与实行物业管理的标准相差甚远，急需投入大量资金进行整修或更新改造。但这谈何容易。有些社区虽然已经挂牌成立了物业管理公司，但由于社区的物业存在“散”和“小”的特征，加上人口较少、物业管理收费标准和收费率都较低等原因，直接导致社区物业管理公司的日常支出远大于收入，因此这些社区虽然成立了物业管理公司
30、，但基本上都处于亏损状态。导致物业管理也很难规范运作。此外，社区整治存在水、电等专业项目报批难，停车场办证难、管理用房难等一系列问题；这些先天不足，加上后天缺陷，使物业管理难以有效管理、精细运作。四、硬件整治难由政府牵头实施的“村改居”社区综合整治虽然涵盖了物业管理综合整治的相关内容，涉及发改、城改、规划、国土、综治、建设、环保、城管、水务、工务、消防、供电等十多个相关职能部门，但操作程序繁琐复杂，项目申报和工程前期工作周期长、协调难，扶持资金很难到位。小区围合、公共照明、道路硬底化等都需要社区投入大量资金进行整改，而社区整改资金又严重不足，导致硬件整治工作推进难度较大。目前个别项目的围合式管
31、理尚未实现、村内道路尚未硬底化、污水排放尚未隐蔽化、三线整治尚未管线化。五、人才引进难由于“村改居”社区物业管理相对起点较晚，水平不高，企业效益不好，员工薪金较低，因此，很难引进高层次的专业人才。目前，宝安区大部分社区的领导班子普遍缺乏从事物业管理的专业知识和经验，经营理念和工作方式、方法仍处于初始和粗放阶段，制订的社区物业管理制度具有较浓厚的乡规民约色彩，随意性较大，约束力不强，与市场化的正规物业管理公司提供的服务相比存在较大差距。社区招聘的保安员、清洁员、绿化员大多为本地居民，基本上都没有经过正规的业务培训，专业技能较差，服务意识较弱，无法为社区居民提供高质量的服务。物业管理人才普遍水平有
32、待提高。对策对策可概括为“五化”一、宣传常态化要开展形式多样的物业管理宣传活动，普及物业管理相关法律知识，把物业服务理念通过潜移默化的方式灌输到原村镇住宅区居民的思想中，使原农村社区的居民充分认识到物业管理的重要性。增强这些居民的物业管理消费意识、业主管理意识、契约意识和法制意识。引导他们积极参与和支持推进社区物业管理。宝安区为引导广大社区居民转变居住和消费观念，曾按照“十个一”总体工作要求，即发表一批文章、播放一张光盘、编定一本册子、创作一套宣传挂图、成立一个咨询小组、组织一台巡回演出、举办一次征文、宣传一批典型、策划一场论坛、总结一套模式，把宣传引导作为推进工作的“先锋”，大张旗鼓进行宣传。这一策划效果较好。但这样的策划、这样的活动要常态
