1、第二部分“小金库”治理,第十二章“小金库”概述,第一节“小金库”的界定,一、“小金库”的概念 小金库雏形是20世纪70年代末财政部组织清理的“小钱柜”。1986年税收财务物价大检查时俗称“小金库”。“小金库”定义（P90参考资料）：,【思考题】（1）如何理解“符合规定的单位账簿”？（2）“小金库”与“账外账”有何联系和区别？二、“小金库”的资金来源“小金库”资金（资产）来源众多。主要包括13种。,省2009年查处“小金库”来源,第一节“小金库”的界定,第一节“小金库”的界定,三、“小金库”的认定标准 认定是否属于“小金库”的唯一标准：资金和资产是否列入符合规定的单位账簿。许多违法、违规行为的性
2、质类似于“小金库”，但只要在规定的会计账簿内进行了真实、完整的反映与核算，就不能认定为“小金库”，只能按违法、违规进行处理。认定的具体标准：记账主体（核算单位）是否符合规定 账簿形式是否单位财务部门设立的法定账簿 核算内容是否真实、完整地列入法定账簿,第一节“小金库”的界定,三,第一节“小金库”的界定,符合规定的单位账簿的政策规定会计法对会计核算单位设置会计账簿提出以下基本要求：第一，必须依照会计法和国家统一的会计制度的规定设置会计账簿，不允许不设置会计账簿。国家统一会计制度，是指由财政部制定或者财政部与国务院有关部门联合制定或者由财政部审核批准的在全国范围内统一执行的会计规章、准则、办法等规
3、范性文件。第二，会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿，各会计核算单位必须依法设置，,第一节“小金库”的界定,不允许相互替代。第三，不得违反会计法和国家统一的会计制度的规定，在符合规定的会计账簿之外私设会计账簿或账外账。第四，必须保证依法设置的会计账簿真实、完整。会计账簿记录必须以实际发生的经济业务及证明该经济业务是合法的并经过审核的会计凭证为依据，并符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定。符合规定的单位账簿政策规定理解根据以上会计法的相关规定，并结合行政,第一节“小金库”的界定,事业单位财政决算报表编制和企业财务会计报告编制的有关要求及会计基础工作规范等相关规定，对“符合
4、规定的单位账簿”政策规定理解：第一，各单位可以按照具体的业务要求设置各种辅助账、明细账、日记账等账簿，甚至可以分账簿登记核算各项经济业务，但其总分类账簿应该是唯一的，而且必须全部汇总登记单位的全部经济业务内容，并保证其真实、完整。第二，各单位对外提供的决算报表或者财务会计报告必须根据单位唯一的、汇总登记单位全部经济业务的总分类账簿分析填列。,第一节“小金库”的界定,四、“小金库”的构成要素 主体单位和单位责任人员（财务主管人员和直接工作人员）。客体侵占、截留国家收入构成的“小金库”；隐瞒单位收入构成的“小金库”两种类型。主观方面单位思想和行为的故意体现，为本单位或者小团体谋利益。客观方面以弄虚
5、作假等不正当手段侵占、截留、隐瞒收入，在法定账簿以外另立账簿核算形成的客观事实。典型案例：P92,第二节“小金库”设立的原因,私设“小金库”或“账外账”资金的问题仍比较普遍，屡禁不止，主要原因有五个方面（详见P93-95）。从宏观上看，社会经济环境和秩序存在的某些紊乱现象，或多或少对经济管理产生一定影响。从微观情况看，促使“小金库”存在、泛滥，概括起来起码有以下原因：（1）单位（部门）领导授意或默许。这是“小金库”发展和屡禁不止的重要原因之一（2）花钱办事方便的诱惑。凡是请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等问题严重的单位，往往是由于,第二节“小金库”设立的原因,私设了“小金库”。（3）制度不健全，现
6、行财务管理体制存在一些弊端，制约滞后，经常性监督检查不力，为私设“小金库”开了方便之门。（4）现行的财经法规、经费管理制度需进一步配套完善。（5）惩处不力，重经济处罚轻责任追究。典型案例“鸳鸯保单”内部监管不严。骗补家电下乡补贴款缺乏必要的监督机制 审计处理处罚惩处不力，责任风险成本低,第三节“小金库”的表现形式及存放形态,关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法（中纪发20097号）对“小金库”表现形式高度概括，主要包括：,第三节“小金库”的表现形式及存放形态,省2009年查处“小金库”表现形式,第三节“小金库”的表现形式及存放形态,【案例1】某大学继续教育学院从2002
7、年1月至今年5月期间，贾等8人将购书回扣费、学生报名费等各项费用共120万余元截留，其中贾和薛各分得现金23万余元，其余人员分得12万余元至5万余元不等。【提示】属于经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”。【案例2】财政部专员办近日在银行账户年检中发现，民航某省安全监督管理办公室自2004年成立以来，私设“小金库”457.5万元，其中采取虚开、多开发票的方式套取预算资金219.2万元；虚拟公司截留收入53.4万元。【提示】属于以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”。,第三节“小金库”的表现形式及存放形态,“小金库”的存放形态,第三节“小金库”的表现形式及存放形态,现金形态存放的“小金库”在
8、现实中非常普遍，金额相对较小，支配权一般掌握在个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。银行存款形态是当前小金库的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配。有价证券形态一般来源于公用闲置资金、“小金库”资金违法理财或套取（虚列支出）资金形成的产物。固定资产形态的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为小金库的进一步繁衍生息提供了基础。股权和债权形态往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺，其股权、债权关系没有在账上反映，形成账外“小金库”。,第二部分“小金库”治理,第十三章“小金库”的危 害及审查
9、方法,第一节“小金库”的危害,“小金库”虽“小”，但危害极大，损害国家集体利益，公款沦为“私房钱”，成为滋生腐败的温床，在人民群众中造成恶劣影响。“小金库”的危害性（P99）。这些危害可以概括为三句话：（1）“小金库”害国。（2）“小金库”害人。（3）“小金库”害己。据某省检察机关抽样调查，该省有63%的贪污案件都涉及到“小金库”，贿赂案件中的42%行贿款项也来自于“小金库”。,第二节“小金库”的使用方向及发展态势,一、“小金库”的使用方向1.弥补经费其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足。2.购建资产其中多为超标准配置办公设备、购置车辆，有个别是超规定兴建办
10、公楼。【案例】2005年至2007年，原交通部未经发改委批准，在其所属公路科学研究所已有办公楼情况下，动用车购税专项资金8400万元为其建设办公楼。3.发放奖金、津补贴、福利等,第二节“小金库”的使用方向及发展态势,党政机关工作人员津补贴发放有着严格的项目和标准规定，事业单位也有相关的规定要求，但通过治理发现仍有很多单位顶风作案，超标准、多形式、多渠道发放奖金、津补贴、福利等，【案例】1991年起，民航总局有关部门隐匿下属单位上缴款项、截留购建职工宿舍结余款等，私设“小金库”。截止2005年1月，累计收入8784.33万元，累计支出4808.05万元，主要用于发放职工补贴和为部分职工购买商业保
11、险。4.接待宴请、公款旅游由于无论是党政机关还是事业单位均有严格的,第二节“小金库”的使用方向及发展态势,业务招待费开支标准限值，企业单位有超规定业务招待费不允许税前列支的要求，因此个别单位利用私设的“小金库”资金用于接待宴请，甚至公款旅游等，【案例】劳动和社会保障部国际交流服务中心存在挥霍浪费现象，2005年11月至2007年12月，购买“50年窖藏”茅台酒、中华烟、购物卡、手机充值卡等共计78.70万元，招待费95.61万元。5.礼品礼金支出多为列支呈送上级单位或者主管部门的礼品礼金支出，以及对其他单位的捐赠支出、购置高档礼,第二节“小金库”的使用方向及发展态势,品等。【案例】村支书俞某在
12、任职期间，自任出纳，私设“小金库”达110 多万元，以此大肆向有关单位干部送礼，并大吃大喝以白条冲账。6.私分特别是由小范围一些人员将“小金库”资金私自瓜分，已经涉嫌侵吞国有资产和贪污。【案例】2006年至2009年11月，某林业局套取国家造林工程款281.96万元。其中14.6万元被该局副局长，营林股股长、副股长等13位林业局干部私分。,第二节“小金库”的使用方向及发展态势,省2009年“小金库”使用方向,第二节“小金库”的使用方向及发展态势,二、“小金库”的发展态势随着我国经济社会秩序的调整与改革，特别是财政改革和新的财务会计制度的实施，“小金库”也呈现出了一些新的特点。1.仍呈多发高发态
13、势据审计署披露，从l998年到2006年上半年，共8年半，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）金额l406亿元。所有这些数字与现象都表明，“小金库”在全国仍呈现出多发高发的态势，决不能掉以轻心，盲目乐观。,第二节“小金库”的使用方向及发展态势,2.高发区相对集中，易发区逐步下移,第二节“小”的使用方向及发展态势,3.来源更加繁杂，方式更加隐蔽一是资金来源除了乱收乱罚，截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外，又出现了虚列支出，虚报冒领套取财政资金等手段。二是表现形式除了以现金形式由相关人员保管或以个人名义公款私存外，又出现了向下属或关联单位转移设置的方式。
14、三是小金库多用于单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等“灰色消费”，而且相当一部分用于满足个别人的利益，进行送礼、行贿、挥霍、因私消费甚至贪污私分等“黑色支出”。,第二节“小金库”的使用方向及发展态势,4.“小金库”性质认定出现一些模糊地带（1）利用破产、兼并、改制时机，甚至运用假破产、假兼并、假改制，大规模地侵吞国有资产。【案例】2005年10月，长城公司从中国银行购得新立克面值19亿元的不良贷款。但在清收时，长城公司发现，新立克的大多数优质企业在2003年之后相继破产，继而将负债全部转嫁到其空壳母公司身上，致使各债权金融机构几近颗粒无收。而这些企业破产易手后，大都
15、为新立克高管直接或间接控制。【案例】2003年12月31日昆明盛源房地产开发有限公司（甲方）与昆明市玻璃纤维厂（乙方）与签,第二节“小金库”的使用方向及发展态势,订的企业兼并协议书及兼并方案“盛源”地产取得“玻纤厂”资产的方式是“甲方以接收乙方债权承担乙方债务并妥善安置职工的方式进行兼并”、“甲方按现行政策、法律妥善安置乙方全体职工充分保护职工利益确保稳定”。其中“职工安置”和“职工住房”两个方面的“妥善安置”是“玻纤厂”职工权益的重要组成部分！然而“盛源”地产公司以一纸“兼并协议”“以蛇吞象”取得“玻纤厂”土地债权之后多年来拒不履行其“兼并”义务“妥善安置”玻纤厂职工！,第二节“小金库”的使
16、用方向及发展态势,（2）一些单位和负责人利用政策、制度的缺失，明目张胆地发放巨额工资、奖金补贴等。【案例】中国平安董事长兼首席执行官马明哲6600万元的年度总薪酬，中国平安年报披露，马明哲的收入由三部分组成：税前工资津贴和其他福利481.9万元，税前奖金（含年度奖金和长期激励首期首次支付）4132万元，保险2.2万元，税前报酬金合计4616.1万元，税后报酬2579.4万元，总年薪合计为6616.1万元。另外，马明哲拿出2000万元用于公益捐赠，不计在其中，此外，年报特别注明，马明哲的奖金含,第二节“小金库”的使用方向及发展态势,2007年奖金预发数和2006年奖金补发数（即2006年发生、2
17、007年发放）两部分。【案例】2008年以来，由于A股巨幅下挫、交易量急剧下滑，“靠天吃饭”的国内各大券商纷纷采取降薪、裁员方式来应对此轮熊市。然而就在这样的背景下，国内首屈一指的大券商国泰君安证券却大幅提高薪酬及福利费用至32亿元，较年初预算数增长57%，按照国泰君安3000多人的员工计算，平均每个人的收入达到了让同行瞠目结舌的100万元。,第三节“小金库”的审查方法,1.收入核实 2.突击盘点法 3.支出追查法 4.账户检查法 5.票据抽查法 6.投资追踪法 7.挂账调查法 8.外围突破法 9.审阅相关资料法 10.分析比较法 11.现场勘察法 12.利用举报法 13.“群众路线”法 也可
18、详见P101表13-1的各方法：原理介绍、优点及局限性,第二部分“小金库”治理,第十四章“小金库”的治理及应对措施,第一节“小金库”的治理思路,改革开放以来，我国开展了三次次全国范围的大规模专项治理“小金库”行动，一次是1989年，第二次是1995年，最近一次是2009年。2009年4月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了关于深入开展“小金库”治理工作的实施意见（中办发200918号）。4月23日，中共中央纪委、监察部、财政部、审计署联合印发了关于在党政机关和事业单位范围内开展“小金库”专项治理工作的实施办法（中纪发20097号）。4月24日，全国“小金库”专项治理工作电视电话会议在
19、北京召开，自此正式拉开了我国全国范围内的,第一节“小金库”的治理思路,“小金库”治理工作的序幕。中央治理“小金库”工作领导小组：由中共中央纪委、监察部、财政部和审计署牵头，中央组织部、中央宣传部、公安部、中国人民银行、国家税务总局和中国银行业监督管理委员会共同组成，财政部部长谢旭人任组长，中央纪委副书记张毅、审计署副审计长董大胜任副组长。领导组在财政部设立日常办事机构办公室，办公室主任由前领导小组成员、中央纪委委员、中央纪委驻财政部纪检组长贺邦靖同志担任。2009年6月至10月，中央治理“小金库”工作领,第一节“小金库”的治理思路,导小组办公室组织财政部驻各地专员办和审计署派出局共计400人，
20、组成60个检查组，分两个阶段对614个中央单位和全国范围内中央垂直管理驻地单位进行了重点检查。截至2009年11月底，全国自查自纠和重点检查共发现“小金库”22884个，涉及金额101.58亿元；因设立和使用“小金库”款项予以行政处罚270人、组织处理147人、党纪政纪处分298人、移交司法机关处理81人。从外部监管、内部控制和外部监督三个方面杜绝“小金库”的滋生，是实现彻底清理“小金库”目标任务的必然之路。,第一节“小金库”的治理思路,一、政府部门加强制度规范和日常监管 根据治理发现的问题，逐步建立健全相关制度规定，堵塞“小金库”产生的制度根源，进一步加强日常监管工作力度，成为政府相关监管部
21、门的重要课题。（一）着力推进四项改革,第一节“小金库”的治理思路,1.要着力推进事业单位体制改革 事业单位改革的思路根据改革方案，事业单位将被分成三类：第一类是主要承担行政职能的事业单位，属于“政事不分”，改革目标是逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构。第二类是主要从事生产经营活动的，属于“事企不分”，改革目标是逐步转为企业，走向市场。第三类是主要从事公益服务的事业单位，改革目标是整合资源，强化公益属性，加强政府监管。事业单位收入分配机制改革实施绩效工资。第一步，从2009年1月1日起先在义务教育学校实施；第二步，从2009年10月1日起，在疾病预防控制、健康,第一节“小金库”的治理思路,
22、教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督等专业公共卫生机构和乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构等基层医疗卫生事业单位实施；第三步从2010年1月1日起，在其他事业单位实施。2.要着力推行行政事业单位津补贴规范工作 3.要落实住房分配货币化、商品化改革政策 4.要着力推进部门预算制度改革部门预算编制程序实行“二上二下”的基本流程：,第一节“小金库”的治理思路,财政部门无法对部门的预算资源、预算需求进行全面掌握，财政在同其他部门间预算编制的博弈中往往处于劣势，客观上造成了部门预算以部门意见为主导的局面，产生了滋生“小金库”的空间和土壤。（二）严格执行三项制度,第一节“小金库”的治理思路,
23、（三）健全完善四项制度,第一节“小金库”的治理思路,（四）加大日常监管力度1.加大财务会计法规执行情况的监督检查力度2.加大银行账户监管力度3.加大国有资产监管力度 二、建立和完善内部控制制度 要建立和完善财务制度、经济责任制度、举报制度。为加强行政事业单位内部控制，采取多层次、多方位的控制方法，来达到内部控制目标。1.不相容岗位相分离制度 2.授权批准与集体决策制度相结合。3.财产保护制度 4.预算控制制度 5.加强内部审计监督,第二节 治理“小金库”的专项行动,6.建立和实施绩效考评制度 7.建立重大风险预警机制和突发事件应急处理机制 要提高杜绝“小金库”的思想认识。以多种形式、多种渠道强化宣传教育；各级纪检监察部门要加大财经法规的宣传力度；要加强单位内部会计的职业道德建设。三、强化外部审计监督作用（政府审计和外部审计）专项行动：中央办公厅、国务院办公厅联合发布的关于深入开展“小金库”治理工作的实施意见 中做出了明确的安排部署，2009年首先在全国党政机关和事业单位开展，然后再逐步扩展到社会团体、国有及国有控股企业。“小金库”专项治理工作大事记：见P116参考资料。下一步的工作：进一步落实好长效机制建设各项工作任务，着力推进治理工作制度化、规范化和常态化。,谢谢大家！,
