1、我国社会组织管理体制改革的目标及路径探析我国社会组织管理体制改革的目标及路径探析我国社会组织管理体制改革的目标及路径探析 白景坤 摘要:经济转轨、社会转型赋予社会组织以重要的社会管理和服务职责,但社会组织的社会管理和服务的能力却相当薄弱。在分析我国现行社会组织管理的体制性缺陷和机制性缺陷的基础上,探讨了我国社会组织管理体制改革的目标构成和政府主导的渐进式的社会组织管理体制改革路径。 关键词:社会组织;体制改革;目标;路径 在本文,社会组织与西方话语系统中的非政府组织、非营利组织、第三部门、慈善组织不同,特指中共十七大报告中所讲的社会团体、非企业单位和基金会等承担一定社会管理职能的组织。社会组织
2、管理体制,指我国行政体制改革过程中,为保证我国现有的社会团体、民办非企业单位和基金会等社会组织功能与作用的发挥而进行的制度设计与安排。改革开放前,我国社会组织管理体制以“分级登记”为主要特征,改革开放后一段时间内,由于我国没有出台社会组织管理方面的相关法规,社会组织呈现出“无序发展”的局面,并引起一定程度的社会混乱。 1989年,国家颁布了新的社会团体登记管理条例,初步确立了“双重负责、分级管理”的双重管理体制,社会组织无序发展的局面得以改善;1998年国家正式公布新修订的社会团体登记管理条例,标志着“归口登记”、“双重负责”、“分级管理”的双重管理体制正式形成。我国现行社会组织管理体制既是对
3、社会组织实施有效监管的现实选择,也是实现政府职能转变的有效途径,为社会组织的生存和发展提供了制度和信任基础。然而,“政社不分”、社会组织的公众认可度及其自身能力不足等问题的存在,决定现行社会组织管理体制只能是一种“过渡性”的制度安排,如何突破体制困境、构建理想的社会组织管理体制已成为推动我国社会组织发展,从而实现和谐的社会管理的重要议题。 一、我国现行社会组织管理体制的缺陷 我国现行社会组织管理体制的缺陷可归纳为两方面:一是体制性缺陷,即现行体制本身的缺陷;二是机制性缺陷,即政府社会组织管理方式的缺陷。现实中制约我国社会组织能力与建设的因素除了社会组织管理体制自身不完善(体制性缺陷)之外,更重
4、要的因素是机制性缺陷。 (一)体制性缺陷 我国现行社会组织管理体制以三部条例为基本框架与其他法规共同构成。体制性缺陷主要体现在以下方面: 1“归口登记”与社会组织的合法性。按照社会团体登记管理条例的规定,社会组织的登记需要具备一定数量的注册资金和最低限度的人数要求,申请成立须经其业务主管单位审查同意等。但条例导致两类不“合法”社会组织的存在:一类是未达到条例规定的“非法”的社会组织;另一类是以营利性组织形式存在的社会组织,即因业务主管单位不清转而寻求工商部门登记的社会组织。这种状况说明采取“一刀切”式的登记管理制度是不合理的,势必造成大量“合法律性”,但却不具有“正当性”或136“合理性”的社
5、会组织存在;而把大量具有“合理性”或“正当性”的社会组织视为“非法”,并排斥在管理范围之外,也将导致社会组织管理的覆盖面过窄。 2“双重负责”与管理部门的职责。三部条例对政府管理部门职责的规定有三点不足:一是管理职责规定原则性过强,可操作性不足。比如在基金会管理条例中规定,登记管理机关负责“对基金会、境外基金会代表机构依照条例及其章程开展活动的情况进行日常监督管理”。登记管理机关的日常活动包括哪些方面,可以动用什么样的监督管理措施,条例并没有作出具有操作性的回答。二是管理职责交叉和模糊地带较多。三部条例虽然对登记管理机关和业务主管单位的管理职责进行了分工,但在社会组织的筹备、申请登记和审查、年
6、度检查和审查、违反有关条例规定的查处等职责方面都有重复之处1。三是管理部门的责权不统一。登记管理机关对社会组织具有监督、检查、查处违法行为、给予警告、责令改正、撤销登记或取缔等权力,但实际上却缺乏有效的管理手段和足够的管理力量。业务主管单位虽然有很大的管理权力,也有相应的管理手段,但却没有相应的责任要求。这种责权不一致的现象削弱了社会组织的独立性,也加大了“政社分开”的难度。 3政府监管与社会监督。三部条例都强调政府监管、社会组织自律和社会监督有机结合的重要性,但实际上社会组织只由政府监管并且效果很不理想。登记管理机关的主要问题是力量不足,没有能力进行监督。业务主管单位受部门利益的驱使,也没有
7、履行监督职责,具体表现为与政府职能转移相关的社会组织大多是由业务主管单位直接创办,甚至与相应的政府职能部门合署办公,“两块牌子,一个实体”,由职能部门直接控制;与政府职能转移无关但有收入(包括捐赠收入和营业收入)的社会组织,业务主管单位往往积极监管并提供“保护”;与政府职能转移无关又无收入或收入勉强维持自身存活的社会组织,业务主管单位往往采取“多一事不如少一事”的态度,尽可能地回避政治风险2。这种局面使业务主管单位的监管毫无意义,也使其与登记管理机关之间的协同管理无法实现。 (二)机制性缺陷 1动力机制不足。我国的现行改革是政府主导型改革,政府主导型改革的基本动力是政府官员对政绩的追求。现行社
8、会组织管理体制之所以不能发挥应有的作用,除了体制本身的缺陷外,更重要的原因是社会组织管理体制在运行过程中缺乏动力机制。以地方政府为例,如果不将社会组织发展与地方政府的政绩考核挂钩,仅凭民政部门的力量根本无法实现宏观有效管理,管理的基本要求就变成了只要不给地方政府带来“麻烦”即可。在社会组织发展不被纳入地方政府政绩考核指标的情况下,业务主管单位的动力也不足,因为政府职能转移没有明确的“时间表”,业务主管单位出于部门利益的本能考虑不可能主动把权力让渡给社会组织,也没有积极性培育社会组织,对那些“无利可图”的社会组织不可避免地采取消极的态度,社会组织“外形化”现象也由此产生。 2实现机制不足。在登记
9、管理机关方面,登记管理机关既没有能力也没有动力去履行其职责,受自身权力(同级职能部门下的二级部门)、工作人员数量等客观因素的限制,登记管理机关没有足够的力量考核评价数量庞大、性质各异的社会组织;由于各级登记管理部门(包括其主管民政部门)并没有明确、系统的社会组织发展规划,也缺乏对社会组织培育和监督方面的具体可供考核的绩效目标,更缺乏为社会组织服务的质量标准,这些使得登记管理机关在社会组织管理方面随机性很大。在业务主管单位方面,由于缺乏约束与考核的具体措施,业务主管单位并未按社会组织管理体制的相关要求培育和监管社会组织3。在具体管理过程中,偏重行政干预,不重视社会组织的独立性,甚至忽视社会组织存
10、在的社会价值。也就是说,如果缺乏相应的法规对业务主管单位承担何种责任、如何承担责任以及如何考核业务主管单位的社会组织管理绩效等方面作出规定,那么培育和扶持社会组织的目的就不再是为了培养政府转移职能的承担者和和谐社会建设的参与者,而是异化为“政绩工程”。 二、我国社会组织管理体制改革的目标及其实现条件 针对社会组织管理体制的缺陷,中共十六届六中全会提出“创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,在服务中实施管理,在管理中体现服务”的改革思路。但体制的缺陷决定了这一改革过程充满着艰巨性和复杂性。中共十七大指出,要“最大限度激发社
11、会创造活力,最大 “合法性律”指一个行为或者一个事物的存在符合法律的规定,“正当性”或“合理性”指一个行为或者一个事物的存在符合某种实体或程序的价值准则、以及其他非强制的原因,而为人们所认可或赞同,进而自愿接受或服从,限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素”。以此为指导,我国社会组织管理体制改革既要考虑长远发展,也要考虑选择切实可行的路径。 (一)我国社会组织管理体制改革的目标构成 1完备的法律体系和科学的分类管理。完备的社会组织管理的法律体系不仅包括宪法层面对社会组织的保护,也不仅是相关法律对社会组织权力和义务的笼统规定,还应该包括社会组织管理的基本法这个处于宪法和法规之间的中间形态的法律
12、,我国目前缺少这样一部对社会组织权力和义务都进行明确界定的基本法。在基本法之下,还应在对社会组织进行科学分类的基础上,有针对性地颁布直接对不同类型社会组织从登记到监督等各个环节有约束力的条例和规章制度。从宪法到基本法,再到社会组织管理的规章条例,构成完整的法律法规体系,使所有社会组织都被纳入依法管理和分类管理的框架体系之中。 2完整的管理链条和明确的管理职责。在法律体系完备的基础上,政府应本着廉洁、高效的原则,科学设计社会组织管理的流程,整合各方面的力量,构建从登记到监督的完整的管理链条。为此要明确政府相关职能部门的职责,制定规范政府行为的切实可行的规章制度和严格的政府官员绩效考核标准。 3公
13、开透明、多元化的监管体系。本着“公开透明”的原则,从体制层面制定严格的社会组织信息披露制度、同业组织评估考核制度和社会公众监督保护制度,从而形成多元化的社会组织监督管理体系,既可以改变政府相关职能部门疲于应付的管理状态,也可以从烦琐的日常监督中解脱出来,集中精力于社会组织建设与管理的战略问题。 4系统的社会组织培育扶持政策。在社会组织的培育与扶持制度中,除了在社会组织成立之初由政府给予一定的资金支持外,还包括在社会组织活动过程中由政府给予一定的财政和税收优惠。政府为了有效引导社会组织的发展方向从而实现国家经济社会发展战略目标,应该在社会组织管理体制构建中明确规定培育与扶持政策的范围、力度和标准
14、,以确保培育与扶持政策的公平性和系统性。 5科学有效的现代社会组织制度。在我国“官办”或有“官方背景”的社会组织占大多数的情况下,实现“政社分开”,明确社会组织的法人地位,完善社会组织的治理结构,提高社会组织的运营效率,从而制定科学有效的现代社会组织制度,构成了社会组织管理体制改革目标的重要内容。 (二)社会组织管理体制改革目标的实现条件 1政府方面。社会组织管理体制改革目标的实现程度取决于两方面:一是我国行政管理体制改革和政府职能转变的进程。我国政府正在从控制型政府向服务型政府、从全能型政府向有限型政府转变,但到目前为止,传统行政管理体制仍然发挥着主导作用,“政社分开”仍然停留在观念层面。二
15、是取决于相关职能部门管理理念和管理方式的转变。政府是否能够正确认识社会组织在社会管理中的作用,是否转变控制型管理方式,是否能够依法管理社会组织,直接决定着社会组织管理体制改革的目标模式能否有效发挥作用。 2社会组织方面。一是社会组织的独立性,社会组织能够独立自主地从事社会管理活动而不受“政社不分”所导致的政府相关职能部门的直接控制。二是社会组织具备相应的自我生存和自我管理能力,自律性强,是成熟的组织体。三是同业组织能够有效地对同行业社会组织进行评估和监督。 3社会公众方面。一是公众的公民意识的觉醒,有自组织的愿望和能力;二是公众能够理性地看待社会组织,认可和信任社会组织;三是公众产生对社会组织
16、的理性需要,形成合理的预期,并有能力自觉监督社会组织的行为。 就现状而言,上述三个方面的条件并不具备,这决定了我国社会组织管理体制改革是一个渐进的过程。只有通过不断改革和完善现行管理体制,转变政府管理职能,改变政府管理社会组织的方式,提高社会组织的能力和社会公众对社会组织的认可度,才能最终确保社会组织管理体制改革目标的实现。 三、社会组织管理体制改革的路径 (一)构建社会组织管理的法律法规框架体系 由于我国目前尚不具备制定社会组织基本法的条件,因而应在对社会组织进行科学分类的基础上根据不同类型社会组织的功能和特点制定或完善单项条例,将之纳入法制化的轨道,同时为社会组织基本法的出台创造条件。具体
17、而言,应根据国家经济社会发展的总体战略部署,在需要优先发展的重点领域制定或完善相关行政法规和条例,并在全方位发展社会组织的原则指导下,针对社会管理体制构建中的“瓶颈”部分(主要是指事业单位改制和官办社会组织)出台相关政策法规,尽快把应转制为社会组织的事业单位纳入社会组织管理体制的框架之中,为社会组织的发展创造更大的空间。 (二)完善社会组织的准入、退出制度 我国现行社会组织管理法规几乎都建立在惩治或预防社会组织可能发生的违法行为方面。然而值得思考的是,社会组织、尤其是公益性社会组织存在的动力是什么,如果杜绝了社会组织成员谋取私利138的动机,社会组织是否有足够的动力去谋求发展。此外,我国社会组
18、织管理法规遵循非竞争性原则,那么因缺乏竞争机制而处于垄断地位的社会组织有没有自我改进与发展的外在动力。我们认为,只有杜绝社会组织成员谋私利的动机,具有志愿精神的社会组织才能出现,“组织外形化”问题才能得到解决 , SPAN lang=EN-US 而建立非竞争性淘汰机制既有助于增强社会组织的自我发展动力,又有助于资源的充分利用和保证社会组织活动的有效性。具体而言,一是以社会组织合法性的确认和相关政策的配套为前提,逐步实行包括备案查询、法人登记和公益认定的三级准入制度,社会组织可以根据自身实际情况选择不同的准入制度。二是把社会组织活动的政治准则和国家准则法制化,并由登记管理部门统一监管,避免业务主
19、管单位的不作为行为和政治风险。三是制定社会组织非竞争性淘汰制度。当现有的社会组织不能发挥功能或不具有代表性时予以解散,重新组建。 (三)明确登记管理机关的职责,构建社会组织监管制度 在现有“双重管理”框架的基础上,实现“培育与监管”的适度分开:强化登记管理机关的监管职责,弱化业务主管单位的监管职责;强化业务主管单位的培育扶持职责,弱化登记管理机关的培育扶持职责。具体而言,一要提高登记管理部门的行政级别,在国务院直属职能部门中增设社会组织管理局(部),作为拥有行政执法权的唯一主体,统一负责对社会组织的监管。二是构建以登记管理机关为核心的社会组织监管体系,包括制定社会公众参与社会组织监督方面的制度
20、、有关社会公众监督的保护制度、同业组织培养和参与社会组织评估方面的制度、社会组织信息披露和自律方面的制度、投诉受理和举报调查制度等。三是制定登记管理机关依法行政和责任追究制度,包括行政审批和行政执法的程序设计监管制度、社会组织对登记管理机关工作人员举报调查制度、干扰社会组织正常运作的责任追究制度、登记管理机关对推动社会组织发展方面的政绩考核制度等。 (四)明确业务主管单位的职责,构建社会组织培育扶持制度 政府转移社会管理职能须有合格的职能承接主体,但目前我国的社会组织尚不具备承接政府转移职能的能力。这就要求业务主管单位在职能转移之前给社会组织以必要的资源支持,通过对社会组织的直接指导使之具备相
21、应的能力。但到目前为止,这一过程进展缓慢,应在明确政府职能转移的范围、事项、时限和要求的前提下,在社会组织管理的相关条例中进一步明确业务主管单位的职责,特别是要制定业务主管单位培育和扶持社会组织的绩效考核标准和责任追究制度,必要时还应要求业务主管单位制定培育和扶持社会组织的“路线图”以及相关社会管理职能转移的“时间表”。具体而言,一是针对不同类型的社会组织制定相应的社会组织启动与培养期的确认制度;二是建立以财政和税收政策为主的社会组织扶持体系,对不同类型的社会组织实行不同标准的税收优惠政策;三是制定业务主管(指导)单位培育社会组织的相关制度,包括业务指导单位的具体职责、社会组织培育的具体途径、
22、业务主管单位与社会组织的关系、社会组织培养目标等方面的制度;四是制定业务主管单位培养社会组织的责任追究制度,包括业务主管单位政府职能转移的绩效评估、业务主管单位工作人员的业绩考核、业务主管单位指导失误的责任追究制度等。 (五)建立现代社会组织管理制度 在我国“官办”或有官方背景的社会组织占主体的情况下,应突出强调从制度层面设计以法人地位明确、治理结构完善、筹资渠道稳定、制约机制健全、管理运行科学为主要内容的现代社会组织制度4。 具体而言:一是与“政社分开”相结合,完善社会组织的治理结构,明确社会组织的法人地位,建立社会团体资产管理制度,以解决随意侵占社会团体资产的现象;本着市场精神与志愿精神相
23、结合的原则,认可并保证社会组织的专职经营管理人员和工作人员的薪酬待遇;强化社会组织的信息披露制度,增强社会组织运作的透明度。二是建立涵盖社会组织的人力资源流动制度,主要是打通人力资源在政府、企业和社会组织间流动的通道。三是建立涵盖社会组织的社会保障制度,把社会组织工作人员的社会保障纳入政府或事业单位社会保障体系,或者打破社会保障与单位制度之间的关联,使社会保障的“社会性”显现出来,从而使相应的社会保障在人们跨越地域、跨越政府市场社会的部门界限时不受阻碍。 参考文献: 1 褚松燕.中外非政府组织管理体制比较M.国家行政学院出版社,201X:244-261. 2 王名.改革民间组织双重管理体制的分
24、析与建议J.中国行政管理,201X,(4):62-64. 3 王晨.中国民间组织发展的三大不利性制度因素分析J.社会科学,201X,(10):36-44. 4 民政部民间组织管理局.社会组织建设与管理M.中国社会出版社,201X:29-30.附送：我国管理会计应用中的问题及对策我国管理会计应用中的问题及对策内容简介：管理会计是适应经济组织内部的经营管理需要发展起来的，在市场经济快速发展的今天，管理会计在企事业单位管理中的作用越来越凸显。自20世纪70年代末西方管理会计理论传入我国后，经过30多年的实践与研究，我国管理会计发展到一个良好的 论文格式论文范文毕业论文管理会计是适应经济组织内部的经营
25、管理需要发展起来的，在市场经济快速发展的今天，管理会计在企事业单位管理中的作用越来越凸显。自20世纪70年代末西方管理会计理论传入我国后，经过30多年的实践与研究，我国管理会计发展到一个良好的时期。但目前管理会计的现状却不令人满意，因此探讨我姑管理会计应用中的问题及对策已成为迫在眉睫的问题，特此为您提供了管理会计论文：我国管理会计应用中的问题及对策，敬请关注!俗话说：经济越发展，会计越重要。作为现代会计重要分支的管理会计，是适应经济组织内部的经营管理需要发展起来的，在市场经济快速发展的今天，管理会计在企事业单位管理中的作用越来越凸显。管理会计是以预测、决策、规划、控制、考评为基本环节，是融管理
26、学、会计学为一体的多学科的科学，既是会计的一个分支，也是企业管理的重要组成部分。管理会计自20世纪70年代末从西方传入我国，经过30多年的实践与研究，已经取得了良好的效果，不管是在理论还是在实践中都有了很大的发展，这对于指导、改进我国经营管理、提高宏观经济效益有着积极地作用。但由于管理会计在我国没有深厚的根基，随着现代科学技术的快速发展，管理会计在应用中还存在诸多不足。因此，不断总结管理会计应用中的问题和提出相应的对策是非常必要的，能进一步促进管理会计的应用，提高管理会计应用的实效。一、 我国管理会计应用现状管理会计从西方引入后在我国开始应用，并不断吸收新的管理科学方法，促进了理论与方法的成熟
27、。特别是管理会计中的预测分析、决策分析、责任会计等方法得到了广泛的应用，为改善企业内部经营管理发挥了重要作用，取得了明显的成效。现阶段，管理会计在企业中的应用取得了良好的效果。管理会计在企业中得到了广泛的应用，在预测方面大都是将定性与定量两种方法结合起来进行预测。在决策方面是借鉴管理会计的方法与理论，财会人员根据成本性态愿力，结合机会成本等进行决策。一般来说，企业进行经营决策时都是选择能获得最大的利益而付出的成本代价最小的机会。如邯郸钢铁的模拟市场核算，实行成本否决，市场经济环境下，随着国家经济体制改革步伐的加快，邯钢这个国有企业面临着挑战与竞争，但邯钢正确把握市场动态，制定了切合实际的企业战
28、略，增强了企业管理。邯钢在实行内部核算的基础上，增添了模拟市场与成本否决，建立了企业内部管理控制系统，从而提高了邯钢的市场竞争力。随着经济体制改革的深入，我国大多数会计人员都接受了管理会计教育，但由于受多种因素的影响，现在虽然有不少企业运用了责任会计，但对全面预算、长期投资决策方法、差量分析等知之甚少，还缺乏管理会计的基本观念，更不用说在经营管理中应用管理会计的方法与理论了。管理会计在我国的应用还处在初级阶段，甚至有的企业根本没有应用过现代管理会计方法与技术。总的来说，当前我国管理会计的发展呈现出如下特点，首先管理会计应用中最多的是财务分析、固定资产投资决策方法等，很多企业的信息系统不是为管理
29、会计而设的，是为财务会计而设的。其次管理会计理论上一些完美的方法与技术，并不适用于实际。再次管理会计应用中受到影响最大的是企业内部管理者没有给予足够的重视与支持。二、 我国管理会计应用中存在的问题管理会计受应用环境的制约目前，我国管理会计只在部分企业中得到了应用，大部分企业的管理者及会计人员未认识到管理会计的重要性，这不利于管理会计的发展。我国现有的会计法律制度还不健全，致使管理者不能做出正确的决策，同时企业制度也不完善，使管理会计的应用范围受到限制。管理会计的应用环境受到制约，主要表现在法律环境、经济环境、文化环境的制约。首先，法律环境。管理会计的应用受法律环境的影响，法律会对管理会计信息质
30、量做出要求，但我国目前的法律环境还不完善。如税法对不同地区、不同组织的企业实行不同的税率，不同规模的纳税人也采用不同的增值税方法，使企业处在不平等位置，这因为纳税企业偷税漏税营造了机会。我国为了促进企业的发展，出台了一系列法律法规如合同法、企业破产法等，用以规范、限制企业活动，但在实施的过程中还存在执法不严、有法不依的情况，这与管理会计要求的会计信息真实性不一致，制约了管理会计的应用。其次，经济环境。管理会计的应用与发展受经济环境的影响，目前我国进入了市场经济环境，但市场经济的发展还不完善。企业在这样的环境下也会存在一些问题，如一些企业还存在产权不清晰、多头管理等问题，致使企业管理之后，限制了
31、管理会计的应用。同时，长期以来企业经营受政府的干预，企业自主性不足，不能按照市场需求进行自主经营，企业丧失了积极性，不利于管理会计的发展。再次，文化环境。管理会计的发展也受文化环境的制约。企业文化是企业的灵魂，是推动企业发展的动力，核心是企业的精神与价值观，是企业在开展的各种活动中努力贯彻并实施而体现出来的。如企业领导要树立正确的价值观，才能促进管理会计的发展。但一些领导以权谋私，为了自身利益故意制造虚假的会计信息，致使会计信息失真，阻碍管理会计的发展。管理会计理论与实践相脱节管理会计的应用需要一定的经济环境、社会环境，社会经济环境的变化会引起企业组织形式的变化，进而引起管理会计实务的变化，最
32、后导致管理会计研究内容 、方法的变化等。目前，我国管理会计理论主要以引进国外管理会计理论为主，还缺乏深入的研究。西方管理会计的发展是立足于高度发达的经济基础之上的，我国的管理会计研究应立足于自身的经济基础之上，而中国社会背景、经济环境等与西方有着很大的差异，直接应用西方的管理会计理论的话在实际经营管理中会变得很难，造成理论与实践的脱节。另外，管理会计的某些方法也缺乏实际的应用价值，这些方法有的是经验的总结，有的是从经济学、统计学中借鉴而来的如经济批量、机会成本等，这些方法标志着管理会计的发展，但在实际应用中会带来难度。这主要是因为首先这些模式要求与现实不一致。如用简单回归法分离间接费用中的固定成本与变动成本，它要求企业产品品种要保持长时间的不变如10年、20年等，在这种情况下才能使用简单回归法分离成本。而这些要求，企业实际经营中是很难做到的。其次确定的定量模型与假设在实际经济生活中不成立。如保本分析是立足于单一产品的，从经济理论的角度来说是可行的，但实际经营中几乎没有企业生产的产品是单一的，大都是生产多种产品。再次一些技术方法仅限于纯理论。如数学分析模型等缺乏实际的应用价值，只是做纯理论的分析与探讨。管理会计意识有待增强
