1、中国地方债务问题研究中国地方债务问题研究摘要自1979年起，我国地方借贷已成为地方政府财政的一个部分，至2010年，全国地方债务已达10万亿。为了探明预算法中明确被禁止的地方借贷，究竟对中国政治经济发展有何影响，本文通过对地方政府债务形成的过程，存在的问题进行研究，得出造成地方债务问题的根本原因，并提出有效控制地方政府债务问题的方案。 关键词：地方政府债务、债务风险、地方融资平台AbstractSince 1979, Chinas local lending has become a part of the local government finance, 2010, local debt
2、has reached 10 trillion. To proven Budget Law expressly prohibited by local borrowing, what the impact of Chinas political and economic development, this article through the process of local government debt, there to study the issue and come to cause local debt problems of the root causes of , and p
3、ut forward a program of effective control of the local government debt issues.Key words: Local government debt, dept risk, the local financing platform一、地方债务问题概述1.中国地方债务发展演变根据审计署2011年第35号审计公告，我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在 1979年，有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债，至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。截至2010年底，全国地方政府性债务
4、余额.91亿元,其中政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的其他相关债务分别为 67109.51亿元（占比 62.62%）、23369.74亿元（占比 21.8%）、16695.66亿元（占15.58%）。2、我国地方债务存在的问题虽然我国预算法和担保法明确禁止地方举债，但实际上地方政府仍通过多种途径手段举借债务，并且这些债务数额巨大，管理混乱，其中绝大部分游离于财政监管之外。当前我国地方债务存在的问题主要体现在以下几个方面：(1)地方债务增长过快，规模失控。从本文第一部分不难看出，至2011年，我国地方债务总体规模已达10.7万亿之巨，相当于当年GDP的22
5、%，规模相当巨大。而据财政部2010统计，在2009年底各政府负债平台负债总额约为6万亿，而这个数据在2008年初仅为1.7万亿，这种几何级增长的负债规模警示我们，若不对其进行有效的管理，我国地方政府负债规模很可能会出现失控状态，届时造成的经济损失将不可估量。（2）或有债务占有相当的比重，具有隐蔽性，潜在的债务风险很大。在地方政府债务中，或有债务占有相当的比重。虽然或有债务目前还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿还，但它是潜在风险很大的债务，因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发
6、地方政府局部性债务风险向全局性债务风险的演变。（3）缺乏债务风险预警和控制机制。为了克服中央政府为地方政府提供隐性担保而产生的道德风险地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担，西方发达国家中央政府都制定了地方政府债务风险预警机制，对地方政府债务进行监控，如果哪个地方政府可能出现债务风险，便及早采取措施进行防范、控制和化解。我国目前地方政府债务种类多，或有债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，主要是直接债务，未包括全部或有债务。这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用，地方政府债务风险预警机制无法建立，大大削弱
7、了中央政府对地方政府债务风险的监控，使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态。（4）债务风险危害严重。我国地方政府债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面财政支付危机造成的干部职工工资拖欠，国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会影响社会稳定。在这种情况下，如果中央政府对地方政府债务风险进行援救，将会拖垮中央财政，危及整个国家的经济安全和社会稳定。二、债务问题产生的原因分析我国地方政府债务
8、的形成与积累有着十分复杂的政治、经济和社会原因，有的是历史遗留问题显性化，有的是政府行为不规范所致，还有的是由债务管理体制因素造成的，是矛盾综合作用的结果。1、财政体制方面的原因从财政体制角度来看，分税制财政体制改革不彻底，形成“财力向上集中”和“事权向下转移”的局面，庞大事权与有限财权之间的高度不对称，迫使地方政 府负债运营。而现行的转移支付制度又不完善，上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不能满足地方正常运转的需要，加之财政金融体制不健全，导致地方政府只能举债解决支出压力，政府债务增加。地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或间接地借入内外债务，违规融资。另外欠发达地区为执行国家统一
9、的公共服务标准而背负了不少债务。如2009年地方财政收入占全国财政总收入的47.6%，但2009年地方财政支出占全国财政支出总额的80.0%，地方财政收支缺口巨大。1991至2008年中国地方财政收支缺口（单位：亿元）年份地方财政支出地方财政收入地方财政缺口19912259.812211.23-48.5819954828.332985.58-1842.75200010366.656406.06-3960.59200525154.3114388.80-10765.51200630431.3318129.31-12302.02200738339.2923572.62-14766.672008492
10、48.4928644.91-20603.58200961044.1432602.59-28441.55表1.1991年至2008年中国地方财政收支缺口（单位：亿元）而根据09年中央财政预算显示，2009年，中央财政转移支付数额为23955亿元，与地方财政缺口相比还有相当大的差额，这部分缺口只能依靠地方政府举债解决。2、行政管理体制方面的原因（1）在我国目前的政治体制下，地方政府必须接受来自中央政府的绩效考核，而中央政府偏好将GDP等显性指标作为评价和奖惩地方官员的主要依据，并依此作为官员晋升的重要指标。在 GDP为主的政绩考核和官员逐级晋升的机制下，地方政府官员热衷于追求高于其他地区的 GDP
11、增长率、市政基础设施建设等，有着强烈的投资意愿和负债需求，以打造其任期内的政绩。（2）尽管这些年进行了几轮行政管理体制改革，但减人、减事、减支的效果不明显，人浮于事，行政效率不高的状况一直没有得到很好的解决，财政支出压力较大，支出刚性较强，财政负担沉重,“吃饭财政”现象严重。3、经济建设方面的原因地方政府为发展经济，构筑发展平台，大搞园区建设，加大招商引资力度。在这块资金的运作，大多是依赖土地财政。先通过银行贷款搞园区基础设施建设，然后通过土地出让获得收益归还。但是，近年中央对土地使用秩序整顿和宏观调控政策的实施，乡镇一级的园区受的影响很大，也就是所谓的“资金链”有可能断裂，一旦出现这种情况，
12、有些债务就将转化为政府的直接负债。同时各地经济社会的快速发展，需要政府提供相应的公共产品、公共服务。包括城市基础设施建设等。而 目前地方财力还不很宽裕，有限的财政资金支撑经济社会快速发展所需要的社会公共设施和公共服务还不够，迫使地方政府举债搞建设，以加快社会公共设施建设， 提高公共服务水平。4、地方政府债务管理方面的原因（1）由于中央政府和地方政府均缺乏统一的地方债务管理机构和科学的管理办法，缺乏一套科学规范的信息披露和监督机制，地方政府债务管理体制条块分割、各自为政，难以对债务风险进行有效的量化管理。（2）缺少相应的偿还机制和决策失误的责任机制。催生了地方干部扭曲的负债观，即借债不怕还钱、自
13、己借别人还、不还钱还能借到钱的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债。（3）地方政府缺乏举借债务的整体规划和科学论证，使债务风险加大。特别是仍有相当多的政府债务融资项目是竞争性领域的低水平重复建设，致使无效工程、“形象”工程时有出现。地方行政领导往往注重政绩，很少顾及债务结构和实际偿债能力，导致债务融资规模远远超过地方政府财力的实际承受能力。（4）对地方政府非法融资的处罚力度偏小，不足以控制债务风险。致使各级地方政府和地方政府部门举债欲望不断膨胀，举债形式不断翻新，债务规模越来越大。三、地方政府债务问题的化解地方政府债务问题的最终管理目标不是消除债务，而是有效控制债务的规模，防范和控制由此带
14、来的风险，把债务风险控制在可承受的范围之内，保证财政的可持续性。要防范和控制我国现阶段的债务风险，应该从完善体制，强化债务风险管理及创新政府投融资机制等方面来实现。1、完善财政体制，合理划分财权与事权的范围（1）要进一步明晰中央与地方政府以及各级地方政府之间的事权划分。应该由中央政府承担的，在划分责任时，明确由中央承担。各级政府都应遵循“谁出政策谁拿钱”的原则，改变“中央出政策，地方出资金”的局面。多数国家对各级政府的事权、财权划分都由宪法和法律做出了明确的规定，明确了各级政府的责任，避免了不必要的相互推楼和争取资金的不正当手段。我国在加强地方政府性债务的管理中，应当借鉴这方面的经验，完善预算
15、法、转移支付法规，以立法形式明确各级政府的事权财权，硬化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务的法制化管理。应当看到，对中央政府与地方政府以及各级地方政府之间的事权范围和支出职责，包括债务责任的进一步明晰和合理划分，不仅可以促进各级政府之间财权与事权的统一，而且可以减少各级政府间的“侵权”行为，增强各级地方政府的偿债意识，防止地方政府债务规模的失控，为规范各级地方政府的举债行为创造条件。（2）完善地方税收体系，不断提高地方税收收入在财政收入中的比重。地方政府财政收入不能满足地方财政支出的需要，是导致地方政府举债的重要原因。因此，为了防范新的、不合理地方债务的累积，应当保证地方能够通过正
16、常、规范的收入来源确保其正常的支出需要。要增加地方财政收入，必须完善地方税体系。“十二五”期间，我国将全面实施资源税改革、推进房地产税改革，无疑将增强地方财政实力。资源税改革已在新疆率先试点，截至2010年6月至2011年6月的统计，资源税改革实行一年来，新疆资源税收增加35.78亿元，资源税改革对矿产资源丰富的地方财政收入影响较大。目前，资源税改革方案已扩大到内蒙古、甘肃等12个省区，随着“十二五”期间资源税改革的全面推进，其对地方财政收入的影响将越来越大，也有助于增强地方财政实力对债务的保护程度。房产税目前看起来微不足道，但在未来一线城市建设的量级下降土地财政消散，城市化的重点从建设转到运
17、营上来时，这将是一个可靠和持续的资金来源。(3)加大一般性转移支付力度。第一、中央、省、市各级财政都要加大一般性转移支付力度。从经济角度看，目前县乡财政乏力是我国市场经济向纵深发展、调整和优化经济结构过程中所必须付出的代价，有利于国民经济和国家财政的长远发展。 因此，在此过程中，上级财政给予必要支持不仅是必要的，而且是完全应该的。税费改革后，贫困地区的财力缺口进一步加大，乡镇一 级财政收入规模缩小，财政欠发工资问题突出，乡镇人员工资和公用经费急需要由上级通过规范的转移支付解决。建议中央考虑贫困地区的实际困难，加大转移支付力度，在资金上予以倾斜照顾。在此基础上，省级和有条件的市也应该积极想方设法
18、，拿出一定的资金，通过转移支付给予适当补助。2、加快行政事业机构改革，减少财政供养压力要减轻地方政府的财政支出压力，除了要保证地方政府有适当的财政收入来源以外，还必须注重削减地方财政的不合理支出。事实上，目前我国地方政府，特别是县 乡级政府财政困难的一个突出表现，就是行政事业性支出增长过快。而事业费中又以人员经费为主，真正用于事业发展的支出比重较小。而大多县级财政则是名副其实的吃饭财政。可以说，要减轻地方财政的支出压力，首先就是要控制行政事业机构人员的膨胀，要结合政府机构的改革，减少行政事业机构的设置，压缩人员经费开支。3、完善地方政府债务管理制度(1)实行地方政府债务统一归口管理。各自为政、
19、多头管理，是造成债务存量不清、权责不明、的主要原因。从债务管理的实际出发，要按照“责、权、利”和“借、用、还”相统一的原则，建立和完善地方政府债务归口管理制度，彻底扭转权责不明，多头举债、分散使用、调控不力、财政兜底的局面。应进一步明确政府统一决策，财政统一管理，人大加强监督的管理制度。加强债务预算管理，各级财政部门要研究制订地方政府债务管理的具体措施，明确界定政府举债范围，全面编制政府债务收支计划，建立政府债务的统计指标，负责公共项目建设资金审核，特别是对政府及所属部门举债的审核，各级财政部门应承担起本地区政府债务监督管理的具体责任，上级政府特别是中央政府要加强对地方政府债务的监控和干预。（
20、2）建立地方政府债务信息公开披露制度。地方政府债务信息的披露是各项债务管理工作的基础，实践证明，信息披露越薄弱，其造成的损失会越大。所以，信息公开披露制度可能会给地方政府造成一定的外在压力， 但从长期来看，它却可以帮助地方政府的决策者避免债务风险的发生，是促进地方财政持续稳定的有效措施之一。因此，目前应尽快建立起地方政府债务信息的公开披露制度，并且要求信息披露的内容不仅包括地方政府的直接债务而且包括或有债务，不仅包括显性债务而且包括隐性债务，债务信息的充分披露是建立合理有效的债务融资监控制度的重要前提。（3）建立健全地方政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险。目前在我国地方政府的债务中，由地方政
21、府担保的债务具有一定的规模，这在一定程度上增加了我国地方政府债务风险的不确定性。针对这一现状，地方政府应当加强对地方政府担保债务风险的防范，制定规范的担保原则。一般来说，对于市场竞争性项目，财政不予担保。为了部分减轻担保债务的风险，对于确需财政担保的项目，地方政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。（4）建立健全政府债务的偿还机制。强大的经济实力是财政安全的后盾，是政府债务的基石。因此建立健全政府债务的还债机制，确保对财政安全的根本出路还是要大力发展地方经济，要加快财源建设步伐，拓宽财政收入渠道，壮大地方财力，加强抵御财政风险能力。要将政府债务纳入财政预算管理
22、，按政府债务类型和还款期限及利息负担单独政府债务预算，确保按时偿还本息，提升政府信用。要健全政府债务还债准备金制度，按照政府债务的余额的一定比例提取还债准备金，化解偿债压力。要加强对政府债务借款项目的现金流量实时监控，及时发现问题，最大限度地降低财政风险。参考文献1赵晓宏加强我国地方政府债务管理的思考山东社会科学2007年第12期 2马海涛，吕强我国地方政府债务风险问题究财贸经济2004年第2期3陈庆海论我国地方政府债务管理制度的构建当代经济管理2010年第9期4吴聚稳论析地方政府债务成因与建议理论界2009(09)5哈维s罗森财政学。中国人民大学出版社，2002.412-4286刘华公债的经济效应分析.科学出版社，.2004.12-787卢晓伟我国地方政府债务问题研究中困海洋大学硕.士学位论文,2008,5-6
